——江苏省行政规范性文件制定管理情况综述

行政规范性文件是行政机关开展行政管理和行政执法活动的重要依据，制发行政规范性文件是各级行政机关依法履职的基本方式。行政规范性文件的法治化建设水平直接影响着法制统一、尊严和权威，影响着法治政府建设的具体进程和发展阶段。近年来，江苏全面学习贯彻习近平法治思想，紧紧围绕党中央、国务院推进行政规范性文件法治化建设的重要部署，积极履行好“争当表率、争做示范、走在前列”重大使命，不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，在全国率先构建行政规范性文件全链条管理体系，为“红头文件”立规矩、划红线、明“禁区”，有效提升了行政规范性文件法治化水平。

一、主要做法

江苏在加强行政规范性文件制定管理方面的做法可以概括为——借鉴区块链理念，打造全链条管理体系。

区块链技术是近年来最具颠覆性的前沿科技，为解决长期以来司法行政条线化、碎片化等结构性矛盾以及发展不平衡不充分问题提供了有利契机，也为加快推进司法行政工作现代化提供了前所未有的发展机遇。习近平总书记在中央政治局第十八次学习时强调指出[1]，要抓住区块链技术融合、功能拓展、产业细分的契机，发挥区块链在促进数据共享、优化业务流程、降低运用成本、提升协同效率、建设可信体系等方面的作用。总书记重要讲话为加快推进司法行政领域区块链技术建设应用指明了方向，同时也为我们加强行政规范性文件全生命周期管理启发了思路。近年来，江苏在借鉴区块链理念、运用区块链技术，推进行政规范性文件法治化建设方面，着力做了五项工作：

一是高起点建链。基于江苏行政规范性文件规范管理的良好传统，我们提出打造行政规范性文件“333工作体系”的行动目标，即在文件制定环节，牢牢把住评估论证、征求意见、集体审议三个节点，推动文件制定规范化；在文件审查环节，贯通合法性审核、备案审查、公民建议审查三项机制，确保文件内容合法化；在监督管理方面，落实定期清理、日常巡查、督查考核三项制度，实现文件监管常态化。通过环环相扣、层层递进的严密管理，切实保障各级政府及其部门制定出台的行政规范性文件合法合规。

二是高标准固链。围绕推进333工作体系，省级层面制定形成以1部地方性法规、1部省政府规章、1个地方标准和一系列配套文件为主体的“1+1+1+N”的行政规范性文件制定管理综合制度。其中“一部地方性法规”是指《江苏省行政程序条例》[2]，主要明确江苏省行政规范性文件的制定主体、制定程序和管理要求，属于“总体设计”范畴。“一部省政府规章”是指《江苏省行政规范性文件管理规定》[3]，主要细化行政规范性文件制定、备案、评估清理和审查监督等全链条管理要求，属于“操作规程”范畴。“一个地方标准”是指《江苏省行政规范性文件合法性审核规范》[4]，主要明确行政规范性文件合法性审核的范围、机构、内容、程序和意见出具等，属于“审核指南”范畴。“一系列配套文件”包括省委省政府、省司法厅等印发的有关行政规范性文件识别、工作运转机制、档案管理以及相关保障措施等方面的具体规定，属于“查漏补缺”范畴。总体来看，江苏目前已经构建起横向到边、纵向到底的较为完备的行政规范性文件制度体系。

三是高站位补链。省委、省政府围绕贯彻落实党中央、国务院关于加强行政规范性文件制定管理的最新精神，及时细化落实举措，补齐江苏工作短板。其中在制定链环节，推动完善由政府办公机构牵头，文件起草单位和合法性审核机构相互衔接的公文运转机制。省政府建立“三重把关”[5]制度，确保行政规范性文件识别准确、应定尽定；带头落实统一登记、统一编号、统一发布制度，对省政府行政规范性文件统一编“苏政规”或“苏政办规”字号，让社会公众一目了然；全面推行有效期制度，规定“红头文件”的有效期一般不超过5年，“试行”“暂行”的一般不超过2年，坚决清除“僵尸文件”等等。在审核链环节，及时修订省政府工作规则，严格执行合法性审核规定，凡未经审核或审核未通过的文件，一律不上会、不送签。省司法厅研究制定了市县政府和省级机关合法性审核标准，通过清单方式列明合法性审核的形式要件和实体要件，借鉴立法技术明确行政规范性文件基本结构规范、表述规范、审查规范和常用语规范，为全省开展合法性审核提供了基本遵循。每年专题汇报合法性审核工作情况和典型案例，省政府所有领导传阅，省政府办公厅全文转发各设区市政府和省各有关部门，要求举一反三、注意避免。在监督链环节，省委办公厅专门印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施办法》，加强党委法规机构、人大常委会法制工作机构、司法行政机关以及人民法院行政庭的工作衔接，着力构建分工负责、沟通协调、协助审查、移交处理、意见征询、会商会办、信息联通、能力提升等八大机制，推动形成规范性文件备案审查的合力。积极试水交叉审查机制，省外与广东省进行跨省交叉互审，省内开展各设区市跨市交叉互审，进一步提升了备案审查工作质效。

四是高水平强链。紧紧抓住“人”的因素，通过人的法治化实现文件法治化。自2015年以来，全省市级以上司法行政机关全部设立备案审查处，50%的县（区）司法行政机关设立了备案审查科，所有的乡镇司法所均明确了合法性审查专职岗位，为各级行政机关依法制定行政规范性文件奠定了基础。各地建立健全以司法行政机关备案审查处（科）室人员为主体，吸收政府法律顾问、合法性审查专家库专家、行政机关法律顾问以及政府部门法制机构人员等共同参与的联合审查机制，狠抓行政规范性文件的合法性审核和备案审查工作，为行政规范性文件管理链条增加了一道法治屏障。目前省、市、县三级政府已全部建立法律顾问制度，3111家市、县政府部门中聘请法律顾问的达到93.1%，同时省、市两级还同步聘请合法性审查专家748名，有效扩展了全省合法性审核力量。近年来，省本级共使用法律顾问、专家1300余次，尤其在疫情防控、全省化工行业整治提升、土地管理法新旧衔接、非学科类校外培训机构管理等众多重要文件制定过程中，法律顾问和专家作用得到充分发挥，有效助推了政府严格依法行政。

五是高质量延链。首先是在“延长”上下功夫。江苏积极承接司法部部署的推动长三角区域行政规范性文件合法性审核机制一体化建设的工作任务，探索总结适合三省一市的合法性审核机制、标准，以及加强规范性文件管理信息化建设的思路与经验，逐步完善涉及重点领域制度规则和重大政策的规范性文件审核标准沟通协调机制，进一步推进长三角区域政策互认和政策协同，提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性，打造法治化、市场化、国际化营商环境。其次是在“延展”上下功夫。建立健全公众参与机制，连续八年开展行政规范性文件第三方评估+公开点评活动，聚焦民生领域热点问题和社会关注难点问题，邀请专家学者精准把脉、集中体检，真正把“开门制规”落到实处。一些地方在行政规范性文件的制定和审核过程中，由基层司法所组织征求意见，请群众评审、让群众研究，确保行政规范性文件不仅合法合规，而且合情合理。第三是在“延续”上下功夫。不仅关注文件“出生”，更关注文件的生存状态。省政府立法要求各级行政机关建立行政规范性文件效力状态台账制度和失效前提醒机制，严格开展定期清理，确保文件常清常新。2022年，组织对建国以来省政府制发的690件行政规范性文件进行集中清理，保留311件，废止245件，修改134件，提前完成了《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》中规定的“2023年年底前各省（自治区、直辖市）要实现本地区现行有效行政规范性文件统一公开查询”的任务。

二、工作亮点

围绕推进行政规范性文件全链条管理体系，江苏各级行政机关坚持改革取向、问题导向，着力破解区块链上的节点难题，推动基础性工作创新突破。

一是率先建立合法性审核省级地方标准。针对基层实践中存在的审核主体不明确、审核机制不顺畅、审核时间难保证、审核流程不规范等突出问题，省司法厅、省市场监管局、省标准化委员会联合制定《江苏省行政规范性文件合法性审核规范》。《规范》共10个部分59条标准，涵盖了行政规范性文件的范围界定、基本要求、审核机构、审核内容、审核程序、审核意见以及档案管理等全过程要求，细致回答了行政规范性文件合法性审核到底要审什么、怎么审、审到什么标准等基层普遍关注的问题，为基层业务人员具体操作提供了遵循。中央依法治国办在“开创全面依法治国新局面”媒体通气会上对我省先进经验作了重点介绍，充分肯定了我省的领先做法并向全国推介。人民网、“学习强国”平台、《法治日报》《民主与法制时报》《江苏法治报》等30余家媒体对《规范》进行了集中报道，产生良好社会反响。

二是率先出台行政规范性文件档案管理办法。针对行政规范性文件管理越来越严、合法性审核责任越来越重等现状，省司法厅、省档案局、省档案馆联合印发《江苏省合法性审查档案管理办法》，在省级层面率先对加强档案信息化建设作出具体规定。《办法》涵盖合法性审核档案管理的范围界定、基本原则、收集、整理、归档、利用、管理期限等全链条要求。将重大行政决策合法性审查、行政规范性文件合法性审核、规章和行政规范性文件备案审核以及依申请审核档案统一进行规范，并分别规定永久、30年、10年不等的档案保管期限。进一步细化合法性审核档案材料收集、整理、归档各项流程和要求，明确合法性审核材料归档四项标准，并要求逐步对已归档纸质档案进行数字化存储，建立档案文件级目录数据库和全文数据库等，为规范合法性审核档案管理、防范责任风险、加强工作指导提供了重要制度遵循。

三是率先制定强化工作力量的务实举措。针对行政规范性文件制定管理专业人才缺乏难题，省委办公厅、省政府办公厅联合印发《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》，明确规定省、市、县三级政府按照5人、3人、1人的标准配备审查专职人员，负责合法性审查工作。目前省、市、县三级政府（不含政府部门）共有合法性审查专职人员300余人。同时省政府出台意见，明确可以通过政府购买服务方式，聘请一定数量的法律专业人士作为法律助理，协助开展合法性审核工作，其中省司法厅已聘请法律助理36人次。在配齐配强合法性审核工作力量的基础上，各地各部门健全定期培训和工作交流制度，推动合法性审核队伍正规化、专业化、职业化建设。近年来，省司法厅每年组织对全省合法性审核专职人员进行集中培训，有效提升了合法性审核人员的能力素质。各地各部门积极利用多种渠道，广泛开展集中轮训、学习考察、经验交流、专题研究、个案研讨、公开点评等各种活动，普遍开通专门咨询电话，建立业务交流QQ群、微信群，汇编印发政策制度、指导手册和工具书，在营造互学互帮、共同提高的氛围上取得良好成效。同时各地还积极加强乡镇、街道司法所建设，充实人员力量，保障工作经费，充分发挥司法所对乡镇人民政府及街道办事处制定的行政规范性文件的审核把关作用，有效提升基层依法行政水平。

四是率先开启规范性文件智慧管理模式。省政府、省司法厅依托信息化手段和载体，全面推动江苏省行政立法和行政规范性文件智能化平台的开发和应用，做到“三全一控一辅”，即全省适用（省级78个用户，市级730个用户）、全生命周期支持、全过程留痕；实现立法制规过程节点管理、精准控制；为文件起草和审查提供辅助性的工作环境，为适时介入指导提供有效技术支撑。同时开通江苏省规章和行政规范性文件备案审查工作平台，实现合法性审核、备案审查、评估清理、公众查询评价、统计分析等综合功能全覆盖，并形成与政府公文管理系统和政务信息公开平台的互联互通，真正做到无缝衔接。目前全省统一规范、功能完备的覆盖省市县乡四级的行政规范性文件网上运行平台和行政规范性文件库已经建成，社会公众查询、下载、提出审查建议等监督政府路径更加通畅。

三、取得成效及展望

随着全链条管理体系的不断健全，江苏行政规范性文件法治化建设水平不断攀升。近三年来，省、市、县三级司法行政机关共审核党委、政府交办的各类文件5000余件，提出合法性审核意见两万余条，有效提升了行政机关公信力和人民群众满意度。全省行政规范性文件数量总体呈下降趋势，文件质量不断提升，各种违法文件、“奇葩”文件、“任性”文件得到有效治理，严格依法制定“红头文件”在全社会形成共识。特别值得一提的是，三年疫情期间，江苏严格落实总书记“越是工作重要,越是事情紧急,越是矛盾突出,越要坚持依法办事”的重要指示，专门下发《关于疫情防控期间加强合法性审查工作的通知》，狠抓涉疫文件的审查管理，要求不管出台时间多么紧急，都必须落实合法性审核和集体研究决定两个法定程序；要求不管工作部署多么重要，都必须守住公平正义这条底线。省市县三级共审核各类疫情防控文件900余份，提出合法性审核意见1000余条，为坚持依法防控疫情、切实维护群众利益筑牢了法治防线。

综上，近年来江苏在深入学习贯彻习近平法治思想、大力推进行政规范性文件法治化建设的道路上进行了初步的探索，并取得了一定的成效。下一步，我们将瞄准高质量发展要求，进一步细化全链条管理体系，扎实推进行政规范性文件管理工作再上新台阶。