“检察公益诉讼规范体系的建构历程与完善路径”讲座综述
2023年4月19日，由教育部人文社科重点研究基地-中国政法大学诉讼法学研究院、最高人民检察院和中国政法大学共建检察基础理论研究基地联合举办的“检察工作现代化与公益诉讼制度完善”系列讲座第二期“检察公益诉讼规范体系的建构历程与完善路径”在线上线下成功举办。本次讲座由中国政法大学法治政府研究院教授、中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任刘艺主讲，全国人大法工委立法规划室黄海华副主任、最高人民检察院第八检察厅邱景辉副厅长、上海交通大学凯原法学院朱芒教授、中国人民大学法学院杨建顺教授、清华大学法学院何海波教授、北京航空航天大学法学院王天华教授参与与谈，全国人大法工委立法规划室王思丝处长参加讲座，中国政法大学诉讼法学研究院王万华教授主持。线上线下共计三百余人参与此次讲座。
一、刘艺教授的主题报告
刘艺教授的报告共分为三个部分。第一部分是“规范从何而来：制度、实践抑或学说”，第二部分是“检察公益诉讼规范创生与体系特点”，第三部分是“立法展望：《检察公益诉讼法》的立法框架与规范重点。
（一）规范从何而来：制度、实践抑或学说
“规范从何而来”主要解答检察公益诉讼规范是依据现行制度架构而创生？还是由实践探索后由示范案例导出？抑或是由学说建构而生。刘艺教授阐释了制度、实践和学说对规范创生的贡献。
1.因功能催生的检察公益诉讼制度结构不同于传统的诉讼结构。
刘艺教授基于其研究卢曼的经历，从功能—结构的视角来思考检察公益诉讼制度如何镶嵌到三大诉讼之中。首先，刘艺教授认为刑事附带民事公益诉讼在检察公益诉讼中占比最大，这需要在行刑一体化结构中去理解。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明提出，“行政违法行为造成的刑事犯罪毕竟是少数，更多的是乱作为和不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演化为刑事犯罪。”刘艺教授认为，习近平总书记在对十八届四中全会决议进行说明时提出“乱作为和不作为”，指出行政机关的乱作为或者不作为不加监督就会演变为犯罪的规律。故而，检察机关应将监督范围前伸到与刑事犯罪相衔接的行政违法行为。刘艺教授分析了我国行刑一体化框架存在的问题。这一框架借鉴德国、日本经验而建立，但德国、日本的行刑衔接通过执法机构重合或者统一交由刑事部门执行而化解了行刑衔接的缝隙。新中国成立之后，我国行刑一体化的框架虽然没变，但行刑的立法步伐不一致，出现了规范、程序和机构三个方面不协同的问题。这也是刑事附带民事公益诉讼的案件量长期居高不下的主要原因。因此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》倡议检察机关对行刑衔接中的行政违法行为提前介入、加强监督，并重点办理保护公益损失的案件。刑法犯罪中能发现大量行政监管失败和不力的线索和行政机关工作人员消极不作为的“身影”。这也是75%以上行政公益诉讼线索来自于刑事检察部门的主要原因。其次，刘艺教授指出检察公益诉讼的第二项功能是监督不作为、乱作为。低效率和怠于履职是官僚制普遍存在的问题。各国都有针对性的解决方案，比如意大利的特殊行政诉讼以及欧盟议会监察专员模式。欧盟议会监察专员模式无论是在机制、运行程序还是负责人员等方面都与我国检察行政公益诉讼有相似之处，可供我们借鉴。最后，刘艺教授指出检察公益诉讼第三项功能是保证行政执法实效。我国二元行政强制执行体制存在一定的问题。自然资源部门就有95%的行政处罚行为只处罚无法执法的。因此，许多行政公益诉讼案件都在监督行政机关履行好行政执法“最后一公里”的执行职责。刘艺教授认为，研究检察公益诉讼的方法应该从帕森斯的结构—功能方法转化为卢曼的功能—结构方法，不预设统一的秩序，而是从功能出发找出结构的弱点或者弱点的基础。刘艺教授回顾了2014年《行政诉讼法》修订时学界和部分国家机关质疑检察公益诉讼制度的正当性时提出的四个疑问，指出从功能需求出发构建的检察公益诉讼结构与传统诉讼结构有很大不同，这反而可以弥补三大诉讼的先天不足，并化解了制度创立之初基于普通诉讼制度而提出的疑问。
2.从问题到方法、从点到面的检察公益诉讼实践本身就是规范来源之一。
首先，刘艺教授指出检察公益诉讼试点改革期间因认知惯性和认知偏见，受到不少非议。其次，刘艺教授指出检察公益诉讼试点期间的实践不被主流学说影响或者控制，很好地突破了教条主义、本位主义、业务主义。检察公益诉讼实践从一开始在很窄范围内进行试点，发展到现在由“点”到“面”全面推行，证明了该制度对公益保护可以发挥很好的作用。最后，刘艺教授从学理上归纳了检察公益诉讼案例的意义，强调了检察公益诉讼案例研究的必要性且研究案例不应局限于指导性、典型性案例。在规范不完备的情况下，案例发挥着制度建构功能，也淬炼了办案思维、凝结了规律共识。例如，“无锡案”夯实了行政机关作为民事公益诉讼被告的原理。“盐城案”完善了民事公益诉讼诉前公告机制等等。刘艺教授特别指出，因为检察公益诉讼案例具有前教义学的意义，因此根本无法适用鉴定式方法进行研究。
3. 局限于具体学科和特定视角的检察公益诉讼学说对于规范建构的作用限。
在学术阐述层面，经过系统梳理，刘艺教授介绍目前已经有公益诉讼方面的期刊全部发文量为631703篇，学位论文1061篇，学术著作56本。这些研究虽然推动各方形成了一些共识，但也存在一些局限性。多数研究成果局限于某一学科视野和知识储备，缺乏全局性和整合性的视角，容易犯以偏概全的错误；部分学者们喜欢紧扣规范本身，进行形式性推理，缺乏长远眼光，未给制度发展留下可腾挪的空间；坚持自己的认知偏见和认知习惯，在不了解实践的情况下加重误解，故意引发争议；不恰当地创生概念，造成对实践进一步的误解。另一方面，实践部门自己也主张一些学说，虽然发挥了引领作用，但缺乏深入的理论论证，还需要反复研究和深度反思。
（二）检察公益诉讼规范创生与体系特点
1.实践创生的检察公益诉讼规范体系
刘艺教授指出，我国检察公益诉讼改革不易，规范从一开始的空白到逐渐建构，最终形成体系。首先，在试点期间，通过从地方上报案件中归纳出办理案件的条件，确定了最早的办案五项规则。一是公益范围与类型，重点保护传统行政诉讼难以保护的、最薄弱的、核心的公共利益。二是领域和诉讼请求，即习近平总书记在十八届四中全会决定说明中明确的国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护三个领域。三是诉讼的必要性，既要防止挑唆型诉讼，避免司法的局限性，又要在立法、行政与司法有明显冲突地方发挥作用。四是与诉讼的适切性，即只有在行政相对人缺位的情况下才能提起公益诉讼。五是诉讼风险，注意诉讼时效，不办理长期无法解决的历史性问题；从行政机关无法化解在而司法机关能化解的问题入手。其次，最高人民检察院出台了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，规范了试点案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等五个方面的内容，同时明确了内部报批、免缴诉讼费等内容。第三，最高人民法院、最高人民检察院各自出台一系列司法解释和规范性文件进一步规定了各自职权范围内的事项，如最高人民法院的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范》等，最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《人民检察院公益诉讼办案规则》等。最后，“两高”共同出台司法解释和规范性文件，凝聚部分共识性规则，例如《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》等。刘艺教授指出，实践创生了我国检察公益诉讼规范体系，其中检察机关在规范创生过程中发挥了主要的推动作用。目前形成的我国检察公益诉讼的规范体系主要包括六个位阶层级。从高位阶到低位阶，一是十八届四中全会决定、十九届四中全会决定、二十大报告等顶层设计，二是两大诉讼法中的“制度创立条款”，三是9部法律中的“公益诉讼条款”，四是“两高”司法解释、司法规定、办案指南，五是指导性案例和典型案例，六是推进公益诉讼的地方立法决议或者规范。可以看出，其位阶层次与传统的法律位阶层次有很大差异。
2.检察公益诉讼法律规范体系的特点与不足
刘艺教授认为，检察公益诉讼的法律规范体系呈现出“多基多态多域”特点。具体而言，一是公益保护类型多元，包括国家利益、分散性公共利益、社会主义的制度公益、众多的个人权益等，形成了不同领域的公益诉讼；二是因保护公益类型不同，保护的机制以及各项机制的衔接亦有所不同，呈现出不同的公益诉讼形态；三是各类公益诉讼的诉讼基础不同，包括利己性公益诉讼、利他性公法诉讼、基于惩罚或追究性质的公益救济、治理意义的公益司法保护等。
刘艺教授指出，从检察公益诉讼的规范体系来看，其整合性、协调性、完备性均有不足。刘艺教授认为，在整合性方面，一是要理顺行刑衔接问题，整合刑事公诉与行政公益诉讼，二是要理顺生态损害赔偿制度与民事公益诉讼的关系问题，整合检察公益诉权与行政机关诉权；在协调性方面，一是检察院办案的流程、环节要与行政机关内部的行政程序进行协调对接，二是行政管辖、法院管辖与检察院管辖要进行全面协调；在完备性方面，目前规范空白较多，如关于行政公益诉讼的被告资格规范缺乏，行政不作为行为违法性的审查标准亟需要进行完善。
（三）立法展望：《检察公益诉讼法》的立法框架与规范重点
首先，在立法模式选择上有《公益诉讼法》与《检察公益诉讼法》两种选择争议。刘艺教授认为，目前所采取的“个别法+基本条款”的立法模式，不仅带来较多的解释歧义，没化解实践争议，而且立法成本较高，不宜延续。刘艺教授主张采取先行制定《检察公益诉讼法》的立法模式。一是检察机关是公益诉讼的主力军和关键角色。二是检察公益诉讼立法可以成为敏捷立法，成为先行处置公益诉讼中各项权力关系的“小切口”。三是从案源的角度来说，制定《检察公益诉讼法》并不存在所谓的侵害其他主体诉权的问题。
其次，关于立法结构问题。刘艺教授认为，检察公益诉讼立法应该是框架性的立法。一是立法结构应不同于三大诉讼法。因为检察公益诉讼是从制度缝隙中找出问题，其作用在于将制度缝隙衔接起来。二是在框架性立法中厘清公益诉讼与其他诉讼之间的关系，虽然要注意留有规范的弹性，但对于关键问题切勿模糊化处理。既有的《人民检察院公益诉讼办案规则》等规则较为强调检察机关内部程序。这样一个内部规则不宜作为《检察公益诉讼法》的起草蓝本。三是在框架性立法处理好各个公益诉权主体之间关系。尤其是刑事公诉权、民事公益诉权、行政公益诉权、社会组织诉权、网信办确定的组织诉权以及中小投资者保护协会诉权之间的关系。四是框架性立法需要分配好各类公益诉讼比重。检察机关作为国家机关在办理公益诉讼过程中要考虑成本效益问题。目前刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼的成本较低，效率较高，而民事公益诉讼则存在成本高、鉴定难等问题。
最后，刘艺教授强调了《检察公益诉讼法》立法需要重点规范的几个问题。一是调查权。该问题涉及到行政权与检察权的关系，调查权是检察机关的核心关切。目前最突出的问题是检察机关没有阅卷权。二是诉前程序。该问题涉及到诉前程序该如何定位、是否要保证行政效率、是否要在诉前程序中实现治理效果等。三是起诉期限。针对该问题目前实务观点较多。明确检察公益诉讼起诉期限具有重要性。起诉期限可以适用现行《行政诉讼法》第46条第2款规定的“其他案件”5年的起诉期限。四是证明责任。证明责任的设置应与调查权的配置相匹配。赋予检察机关调查权时，可以设置“谁主张谁举证”。但若不赋予检察机关调查权，则应采取举证责任倒置。五是惩罚性赔偿。该问题的关键是“过罚相当”。惩罚性赔偿的设置问题需考虑不同领域中检察公益诉讼发挥的作用，以及与诉讼请求、诉讼目的相结合的适恰性，不宜普遍设置。
在报告的最后，刘艺教授总结指出，立法可以为主体提供法律上的行为模式。这种模式既提供事实层面上的指导，也提供价值层面上的引导。若制定《检察公益诉讼法》，将系统全面展示这项重大检察改革的实践成果与普世经验，是对十八大以来改革成果的固定和升化。另一方面，刘艺教授认为制定《检察公益诉讼法》并非是授权法，而应该成为限权法，即对检察权等司法权进行规范与限制。全面展开检察公益诉讼工作以来，检察机关公布自己办理了75万件左右的案件，而人民法院只审理了1.8万件公益诉讼案件。数字方面的巨大落差主要源于检察机关制发了大量诉前检察建议。但检察建议的法律效果和社会影响需要全面评估。因此，刘艺教授十分期待《检察公益诉讼法》能发挥限权的效果。
二、专家与谈环节
（一）黄海华副主任的与谈
黄海华副主任针对刘艺教授的报告谈了四点认识和体会。第一，检察公益诉讼这一主题意义重大。一方面，黄海华副主任基于参与修改《行政诉讼法》的经验提出，检察公益诉讼和行政公益诉讼都是修法中的重要问题，属于现有行政诉讼制度的重大发展。另一方面近年的两会期间，代表议案建议、政协委员提案中与公益诉讼有关的立法呼声较高，社会需求和各方共识达到新的阶段。第二，检察公益诉讼是党的十八大以来法治领域的一个“现象级”新事物，是新时代中国特色社会主义法治建设的重要成果。短短不到十年的时间，实现了从无到有，由少到多，从软到硬的发展过程，受益于党的十八大以来的法治领域改革。从发展路径看，先党中央决策，后进行改革试点，再修法推广，最后在实践中不断探索完善。这样的发展路径，以解决中国实际问题为导向，在法治轨道上推行改革、在改革中发展法治，是习近平法治思想的生动实践。刘艺教授的报告系统梳理了检察公益诉讼的发展历程，从理论角度作了客观、详实、令人信服的展现。第三，检察公益诉讼制度的建立健全是重大政治决策，是中国“首创”，其背后具有强烈的政治逻辑和理论逻辑，属于习近平法治思想的“原创性”理论部分。首先，检察公益诉讼最大的契机在于能够很好的解决行政不作为问题，这种监督是一种主动监督，且是一种专门力量的监督。其次，该制度符合我国的国家政治体制和权力架构。原因在于检察公益诉讼的发力点不在诉讼中，而在诉前，这符合我国宪法所确定的各个国家机关分工协作的权力架构，检察公益诉讼为公权力之间协商甚至博弈提供了新的平台和机制。最后，该制度是一种法治化的全新平台。检察公益诉讼制度建立在法治框架基础上，以解决问题为目标，有法治手段作为后盾。这种平台和机制既克服了以往行政争议解决正式制度安排存在的灵活性、实效性不够的“短板”，又解决了行政协调、内部协调、上下协调等诸多协调机制规范性、法治化不足的“弱项”。刘艺教授的研究成果体现了检察公益诉讼制度的政治性特点，建议进一步深入挖掘、阐释。第四，讲座的制度设想部分提到检察公益诉讼制度的多个重要方面，给出的处理方案理论性、实践性都很强。这些重要问题多数争议较大，长期悬而未决。如果拘泥于原有法学理论框架，恐怕争论仍会持续。实践是鲜活的，理论需要及时跟上，如果仍在原有法学理论框架内讨论检察公益诉讼制度，不免有削足适履之感。这也为我国法学理论研究、行政法理论体系转型带来新的启示和动力。
（二）邱景辉副厅长的与谈
邱景辉副厅长从四个方面展开与谈。第一，检察公益诉讼专门立法需要正确把握赋权与限权的关系。实践探索和制度完善要更加注重高质高效规范发展。在拓展公益诉讼案件范围时应当严格把握检察权与行政权的边界，坚守国家法律监督机关的职责定位，严格落实立案要件和负面清单等相关指导意见，加强指导性案例工作，认真总结正反两方面的经验教训，推动专门立法体系化补强制度供给，进一步规范监督办案。第二，完善检察公益诉讼制度是一项中央的重大司法改革，需要用改革的方法解决改革中遇到的实际问题。学界等各相关方面在积极参与改革实践和理论研究过程中，对其试错容错更加开放包容。要在严密国家法治监督体系的全面改革中，着重处理好检察公益诉讼的法律监督与监察监督、司法监督的关系，深化与中央环保督察、自然资源资产审计等改革措施的衔接耦合，增强促进执法行政、严格执法的法治合力。第三，代表建议、政协提案中提出的公益损害或者侵害危险问题，是检察公益诉讼重要案件线索来源，需要做好重大监督事项的案件化办理。例如，全国人大常委会及相关专门委员会交办、督办的有关检察公益诉讼的重点督办建议，由最高人民检察院牵头办理、相关部委协同办理，有利于从优化顶层设计、强化系统治理入手，破解国家治理难题，也充分体现了党的主张、国家意志和人民意愿的高度统一，是检察公益诉讼实践一大特色，需要进一步通过制度化、法治化，监督支持检察机关更好履行作为公共利益代表的新时代新使命。第四，为系统解决通过单行立法、司法解释、地方立法等无法解决的检察公益诉讼实践中面临的若干实际问题，需要制定一部综合法、专门法。例如，完善督促起诉制度，需要优化检察公益诉讼与国家规定的其他机关依法提起生态环境损害赔偿诉讼的衔接协同；完善支持起诉制度，需要规范检察机关支持国家规定的其他机关和法律规定的组织提起民事公益诉讼的范围、方式、程序，在监督中支持，在支持中监督；完善惩罚性赔偿制度，需要配套公益诉讼案件损害赔偿金管理使用制度；海洋检察公益诉讼、军事检察公益诉讼、互联网检察公益诉讼、涉外检察公益诉讼等细分领域相关实体和程序问题，也有待专门立法统筹协调解决。
（三）朱芒教授的与谈
朱芒教授围绕检察公益诉讼的规范性和体系性问题展开与谈。第一，公益诉讼尤其是行政公益诉讼制度的建立需要考虑整个法体系之间的协调性、社会功能实现以及具体制度建设等问题。第二，《行政诉讼法》第25条修改后，在既有法体系中嵌入检察公益诉讼制度具有特殊性，有关这一新制度与原来制度的契合性问题需要继续思考。第三，检察公益诉讼制度体系的形成需检视与《宪法》中依法治国等基本原则的契合性，还应在规范建设中谨慎考量该制度形成与原来划分的既有国家权限之间是否有替代性。第四，此次讲座有关检察权的来源和性质的探讨拓展了研究思路，未来，检察权在检察公益诉讼中如何行使，以及对检察公益诉讼制度建构产生怎样的影响都需要在规范中予以推敲。第五，若在检察公益诉讼中赋予检察机关强制调查权，需进一步考虑举证责任分配问题。不能既规定检察机关作为起诉人有强制调查权，又要求行政机关证明当时行政行为的合法性。
（四）杨建顺教授的与谈
杨建顺教授围绕三个方面展开与谈。第一，理论研究对于检察公益诉讼的发展非常重要，刘艺教授在讲座中分析规范基础时特别强调了这一点，这值得充分肯定，还需要进一步思考的是，63万篇相关文章对现实问题的回应程度。杨教授谈到其曾经提出过“行政检察监督法学”的概念，希望通过这样的学科建设，对相关问题展开系统性探究，培养知识结构更加完备的行政检察监督人才。他认为检察公益诉讼的局限性特强，有必要导入行政过程论的视野，即探讨行政检察监督应当把握好整个行政监督的情况，且应当打破学科局限性，考虑到民事检察监督的发展。当前我国很多学科的设置有各自的生态环境，打破学科局限性，形成平台，形成碰撞，从多学科的角度来考虑问题，这需要国家政策和相关部门的积极推动。第二，有关检察公益诉讼规范体系的建构以及展望。其一，要从实体上推进，促进理论与实践的贯通。其二，要解决好制度的受动性和能动性的关系。在行政检察监督中，杨建顺教授赞成行政检察监督与代表委员提案制度相结合。他认为，《行政诉讼法》第25条第4款和《民事诉讼法》第58条第2款都体现了制度的受动性，没有要求积极扩展。然而，行政检察监督的快速发展造成检察官工作量的增大，需要从制度层面进行科学设计。让检察官能够在正常工作时间里把工作做完，这样才是一个可以行稳至远的制度设计。制度设计还应当体现补充性原则，即在有关组织无法承担公益诉讼责任时，才由检察院进行监督。这样一方面能够适当缓解检察官工作量太大的问题，另一方面则有助于避免检察官们被无辜追责。其三，在解决了受动性、补充性（民事检察公益诉讼制度上的第二位性）的问题之后，接下来应当将这一制度跟信访联系起来，并且不是接到信访就启动检察公益诉讼，而是把检察公益诉讼设计成为以检察建议为前置程序的一种诉讼模式（如前所述，目前的法律制度就是这样设计的，故而这里所强调的只是一个实践落实的问题）。这一制度设计的特色就是在诉讼之前能够解决问题，实现保护公益的目的，这被称为最佳司法状态。在确认了这种价值追求的基础上，做好将其与信访联动，用足用好检察建议。也就是说，虽然作为制度我们设计了检察公益诉讼，但该制度的重点不在于检察公益诉讼，而在于作为检察公益诉讼之前置程序或称为诉前程序的检察建议。应当重视前置程序的完善，重视检察建议的作用，将检察建议设计为刚性建议（主要体现为被建议单位积极认真回应），以确保检察监督的实效性。第三，关于是立法规制还是执法监督规制的问题。以《安全生产法》为例，缺乏刑诉和行诉的前置程序设计，杨建顺教授认为应该先在立法规制中解决。在立法规制中解决，涉及制定《检察公益诉讼法》与既有法规范之间的关系问题。在制定《检察公益诉讼法》的同时，应当将与之相关的法规范全部列出，明确检察机关定位，明确包括行政机关在内的各被建议单位回应检察建议的法定职责，建立检察建议联动机制，以四两拨千斤的方式将各方面联动起来。这样，不仅可以确保检察公益诉讼是中国特色，而且有助于实现中国效率。期待刘艺教授在后面建构路径和制度展望方面给予我们更多启发。非常感谢！
（五）何海波教授的与谈
何海波教授就三个方面发表观点。第一是关于检察公益诉讼制度本身正当性的问题。一方面，需思考检察公益诉讼所代表的检察监督，其在国家监督体系中发挥着怎样的作用以及如何在宪法体制里面找到它的恰当位置。另一方面，则要看检察公益诉讼的实际成效究竟如何，检察公益诉讼制度从创建到成熟需要一定时间，在制度建设过程中应当对检察公益诉讼具体的制度设计背后的逻辑和制度实施状况进行更多的调研。第二是关于检察公益诉讼制度未来发展的问题。首先，检察行政公益诉讼应当有节制、有控制地拓宽，行政检查公益诉讼的根本目的是解决问题，如在检察公益诉讼的内部程序上超出明文列举的范围，是否可以报上级机关或最高检来把关或授权受理。其次，当前检察公益诉讼多在县级检察机关。尽管县级检察机关提起公益诉讼具有了解地方情况便于及时提起诉讼的优势，但其缺点在于难以挣脱地方利益局限，使得检察公益诉讼难以发挥作用。未来，可适当调整检察机关的管辖级别，必要时由上级检察机关提起诉讼。再次，需重视检察机关与社会组织民事公益诉讼之间的关系，检察机关可采用支持诉讼的方式参与诉讼。最后，有关检察公益诉讼立法是要在原有三大诉讼法中增加专门章节还是单独立法还需进一步论证。第三是关于检察公益诉讼制度的研究方法问题。在对检察公益诉讼进行学术研究过程中可以发现，其不再仅仅属于传统法学部门法里面某一部门法，对检察公益诉讼制度的讨论很容易跨出民事诉讼或者行政诉讼这个具体的领域。因此，未来对该制度的研究一方面要打破学科部门法的局限，另一方面则要超越教义学的局限。
（六）王天华教授的与谈
王天华教授对建构行政检察公益诉讼制度的合理性和法理基础提出了不同看法。认为如从“环保机关保护环境不利（如不作为）”到“检察公益诉讼”，至少有两级“台阶”，而两级台阶能否迈上，都难以证明：其一是应当由检察机关督促其履行职责。从机关工作人员的知识背景、专业素养、职业取向等因素来看，很难证明“检察机关比环保机关更有动因保护环境”；其二是应当由检察机关以检察公益诉讼督促其履行职责。相对性是诉讼法的基本原理，行政检察公益诉讼意味着检察院和行政机关到法院打官司，而三个机关均为国家机关，与诉讼法基本原理存在冲突。三个国家机关以联席会议方式讨论解决问题，而非利用诉讼程序，更为合理。尤其是近年来，我国法院已经陷入“案多人少”的困境，诉讼资源十分紧张。
三、主持人总结
王万华教授结合刘艺教授的报告，谈了两点感受。一是行政检察公益诉讼与行政诉讼之间的关系在理论上尚不清晰。若行政检察公益诉讼只是行政诉讼中的一种类型，那么其基本框架应遵循《行政诉讼法》，未来专门的《检察公益诉讼法》就仅规定特别规则。如果不是，则需要建构出与《行政诉讼法》完全不同的诉讼规则。二是行政检察公益诉讼的实践不断地冲破着行政实体法律制度。从实践来看，行政检察公益诉讼在试图构建出不同于目前通行的行政实体法上的规则，因此，不仅是程序制度，行政实体法律制度也面临着检察公益诉讼实践的挑战。这是否需要在行政基本法典中回应，立法中都需要加以考虑。此外，这也涉及到《检察公益诉讼法》仅仅是一部诉讼程序法，还是也包含部分实体规则的问题。
王万华教授在最后总结中提到，各位参加与谈的实务部门同志和专家分别从不同的角度对刘艺教授的讲座进行了精彩点评，这也实现了通过举办学术会议来推进我国检察工作现代化的讲座目的。检察公益诉讼作为一种“现象”级的新制度，必然会对已经存在的制度产生影响，讲座中各位与谈人的支持性观点和质疑性观点都具有建设性，表明认识分歧依然存在，需要理论上进一步加强对以提起检察公益诉讼方式来解决行政管理实践中存在问题的正当性、必要性的论证，以及如何完善相关法律制度，以更好推进行政检察公益诉讼制度的发展。
