战时隐喻式应急动员下的问责机制变革
林鸿潮
（中国政法大学钱端升讲座教授，应急管理法律与政策研究基地主任）
摘 要：中国的国家动员擅长运用战时话语，其内涵经历了从真实的战时到拟制的战时，再到隐喻的战时的演变。应急动员中隐喻式的战时叙事将治理目标转换为政治目标，为超常规突发事件应对中国家能力的进一步扩展提供了正当化理由，并向体制内外释放了用于催化政治意识和道德意识的信号，极大提升了应急效率。战时话语的有效性源于其背后的权责设定构成对官员的强大压力机制，但体制内外的“压力差”隐藏着法治风险。为了缓释这种压力机制和法治价值之间的紧张关系，应当改变针对官员的问责制，将目前即时、刚性、单独的问责方式进行延时化、弹性化、综合化改革，引入其他一些能够影响官员行为的因素，以之与战时话语所塑造的压力机制对冲。
关键词：应急动员；战时隐喻；压力机制；问责制
党的十九届四中全会将“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”作为中国特色社会主义制度优势的重要体现。“集中力量办大事”的本质是通过有力的权威实现对人、财、物乃至政治、行政、立法、司法及市场、社会等公共生活诸主体力量的集中，从而实现开展重大工程、完成复杂任务、处理棘手问题的一种治理机制。因此，“集中力量办大事”的治理逻辑既具有技术意义上的规模优势特征，又具有组织意义上的权威整合特征。“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”当然，由于综合国力的显著增长和国家治理体系的日益完善，许多原来需要“集中力量”才能办得了的“大事”和“难事”，在今天通过常规性的努力或者适度的资源集中就可以完成了。和平的环境与发展的成果使大规模国家动员的应用场景逐步减少，在重大突发事件中进行应急动员成为“集中力量办大事”当前最重要的体现。中国的重大应急行动，带有政治动员驱动的鲜明特点。新冠肺炎疫情防控所取得的重大战略成果，再次证明了动员的价值。习近平总书记在 2020 年 9 月召开的全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上就指出：“我国社会主义制度具有非凡的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力，能够充分发挥集中力量办大事、办难事、办急事的独特优势，这次抗疫斗争有力彰显了我国国家制度和国家治理体系的优越性。”
中国国家动员的经验来源于中国共产党领导下的战争动员和革命动员，在动员中擅长运用战时话语，应急动员也不例外。应急动员是在公共危机情境下，为了尽快避免或减轻危机所带来的严重后果，而从政治、组织和思想上发动政府和社会参与应急管理，以实现公共危机应对能力的快速扩展。战时话语的运用既能够为政治系统的“嵌入”提供正当性理由，又可以向体制内外传达政治信号以形成“政治势能”，是应急动员的重要“成功密码”之一。但是，应急动员战时话语中隐含的压力机制也潜藏法治风险，并可能对应急目标本身的实现形成反噬，不利于将“集中力量办大事”的制度优势更好地转化为治理效能。本文将考察国家动员中战时话语的内涵变迁，分析其功能和优势，同时揭示其背后隐含的压力机制及法治风险，并提出针对这些风险的缓释机制。
一、国家动员中的战时话语及其内涵变迁
中国共产党是十分成功的动员型政党，其强大的动员能力在民族独立斗争和新民主主义革命的胜利中厥功至伟，其成功经验为中华人民共和国成立之后的国家动员所继承。考察中国国家动员的话语设计，可以发现其继承了战争动员和革命动员的鲜明风格，特别擅长因事制宜地设计和运用“战争”“战斗”“斗争”“某某战”等词汇。不难发现，这些词汇背后都包含着将国家动员所欲达成之目标的阻碍因素形容为“敌人”的话语逻辑。那么，这样的战时话语到底所指何事呢？通过考察国家动员的历史可以发现，尽管这样的叙事模式始终未变，其具体内涵却在不同时期经历了重大变化。
（一）真实的战时
在中华人民共和国成立之后的很长一段时间里，国家仍然面临战争或者战争威胁，这是真实、艰苦的敌我斗争。在国家整体面貌十分落后、各种资源严重匮乏的情况下，为了抵御和防范外来侵略，党和国家不得不动员一切可以动员的力量，举全国之力支持军事斗争和国防建设。无论是全民响应“推行爱国公约、捐献飞机大炮、优待军属”三大爱国号召的抗美援朝运动，还是为了打破帝国主义核垄断、核讹诈，勒紧裤腰带、咬紧牙关搞出“两弹一星”，抑或是在前苏联核威胁之下“深挖洞、广积粮”“备战、备荒、为人民”，国家动员所激发出来的人民伟力一次次创造了奇迹，捍卫了国家主权和领土完整。
当然，随着和平与发展取代革命与战争成为世界主题，中国已经在很长的时间里远离了迫在眉睫的战争威胁，面向真实敌我斗争的国家动员逐渐淡出了人们的日常生活。若非特别指明，人们在谈到国家动员的时候，已经很少将其等同于战争动员、国防动员。但是，真实敌我斗争的长期磨砺，深刻地塑造了中国国家动员体系的战斗性风格，在“战时情景”之下构建动员话语成为了国家动员的主要叙事方式，其影响延续至今。
（二）拟制的战时
中国共产党取得全国执政地位之后，面对一穷二白的国内经济建设家底和严峻的外部威胁，必须继续发挥其善于组织和动员群众的政治优势，通过发动群众巩固政权、恢复经济、改造社会面貌。除了真实的敌我斗争，国家动员还经常用于达成经济社会发展中的某些重要目标。在其动员话语中，国家、人民克服巨大困难达成这些重要目标的过程，也常常被形容为“战争”。一方面，这些目标如果未能达成，将对经济社会发展构成根本性制约，甚至持续地威胁人民的生命财产安全；另一方面，在当时的国力条件下，除了像面对战争那样暂时牺牲局部利益，集中全力于一面，乃至于一点，否则无法保证这些目标的达成。因此，尽管在达成这些目标的过程中并不存在敌对势力的阻碍或破坏，但国家仍不得不将这一过程拟制为“战时”，动员一切力量、克服一切困难去实现目标。
例如，在建国初期，为了根治绵延两千多年的淮河水患，毛泽东同志发出“一定要把淮河修好”的号召，并指示“导淮必苏皖豫三省同时动手，三省党委的工作计划，均须以此为中心”。1950 年 10 月 14 日，政务院发出了《关于治理淮河的决定》，成立治淮委员会，统一领导治淮工作。同日，《人民日报》发表《为根治淮河而斗争》的社论进行动员。当时的皖北行署（省级行政区）发出《治淮动员令》，号召皖北人民拿出支援淮海、渡江战役的精神参加治淮工程。《治淮动员令》用两场当时结束不久的战役与治淮工程相比拟，这就是十分典型的战时话语。从 20 世纪的后半叶直至本世纪初，无论是在抗震救灾、抗洪抢险这样的重大灾害应对当中，还是在开采大型油田、建设大型水利枢纽这样的重大经济建设项目当中，中国都进行过大规模的国家动员。而在其动员口号中，我们都可以发现鲜明的“战时”叙事色彩。
（三）隐喻的战时
进入新世纪之后，随着国家实力快速增长和常规治理能力的显著提升，以举国动员的方式集中资源来实现某个经济社会发展目标开始变得既不必要，也不经济。21 世纪以来几次大规模的国家动员，主要出现在超常规突发事件的应对当中。换句话说，这个阶段的国家动员主要体现为应急动员。“由于我国的国体和政体性质，以及其自身具备的优点，政治动员模式在重特大紧急事件的治理上仍然发挥主导作用。”
例如，为了应对 2008 年春节前后罕见的南方雨雪冰冻灾害，对全国范围内煤电油运的产能进行了动员；2008 年汶川地震发生后，发动“举国救灾”和灾后“一省帮一县”的全面对口支援；在 2020年初至今的新冠肺炎疫情中，先后动员全国医疗资源支援武汉、上海等地，在全国范围内动员数以千万计的党员干部和群众志愿者参与抗疫。在这些事件中，“战时”叙事仍是十分重要的动员话语。比如，在新冠肺炎疫情发生之后的 2020 年 1 月 28 日，中共中央印发的《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》就用“阻击战”来形容疫情应对之急难险重；此后，地方层面大量使用“战时状态”“战时机制”等说法来描述疫情防控中的紧急态势。媒体对战时话语的运用更加广泛，研究表明，《人民日报》《财新周刊》和《三联生活周刊》在新冠肺炎疫情报道中，使用战争隐喻性词汇的频率都高达 80% 左右，其中又以代表官方媒体的《人民日报》为最高（84.31%）。中央和省级党报大量运用“人民战争”“整体战”“总体战”“阻击战”“攻坚战”“大会战”“保卫战”等词语指代事件，用“白衣战士”“白衣执甲”等词语指代人员，用“请战”“作战”“阻击”“冲锋”“厮杀”“歼灭”“出征”“决胜”“打赢”等词汇指代行为，用“战场”“火线”“防线”“堡垒”“桥头堡”等词汇指代场所。
在这些话语中，都包含将疫情防控作为“战争”的隐喻。但需要指出的是，这样的战时叙事在背景上已经发生了进一步变化。那就是，在动员机制发挥作用的这些领域已经建立了常规化的理性官僚制，并在法律上将应急动员预设为常规治理体系特殊情况下的能力扩展机制。也就是说，法律已经清晰地表明，动员只是国家应对重大突发事件的一项例外机制。在启动这种例外机制时，党和国家以战时话语相号召，应当被理解为一种修辞意义上的隐喻。
二、战时话语的功能及其隐含的压力机制
人们清楚地知道，突发事件的应对并不是战争，法律也明确界定了应急动员的性质和功能，那么，为什么在动员中仍要运用战时叙事进行话语构建呢？一个十分典型的例子是，在新冠肺炎疫情防控中，很多地方都宣布进入“战时状态”或者启动“战时机制”。而实际上，《宪法》对于什么是战争、对于什么样的国家机关能够决定和宣布战争状态已有明确规定，法学家们也反复指出了这一点。人们也很清楚，病毒或者疫情都不是法律意义上的“敌人”，疫情防控也不是真实的“战争”，更不是《宪法》上所说的“战争”，各地自行宣布的那种状态当然也不是《宪法》上的“战争状态”。那么，这种情况下对战时话语的运用，难道只是战争动员和革命动员的历史传统使然吗？还是另有其他逻辑？要回答这个问题，就不得不探讨应急动员的本质，以及动员中战时话语的独特功能。
（一）战时话语的两种功能
在中国，应急动员取得成功有很多重要原因，比如党政互嵌的权力体制，深入“毛细血管”“神经末梢”的党的组织系统和政府基层治理系统，国有经济在基础性行业中占据主导地位，教育医疗等重要社会事业由国家举办，集体本位的文化传统等。但是，通过战时话语将治理目标转化为政治目标，并向体制内外释放政治信号，从而完成政治系统向常规治理系统的“嵌入”，也是其重要的“成功密码”之一。
突发事件是一个基于能力本位的概念，突发事件的发生意味着政府的常规治理能力和事态的应对之间出现了较大的差距。人们早已清楚这一点，也已经知道应当未雨绸缪，为未来可能发生的突发事件提前设计好各种能力扩展机制。这些机制有的和资源相关，如调度储备物资、启动生产能力储备、紧急采购或者征购、紧急征用、动用预算准备金、发行特别国债、开展募捐等；有的则和意志相关，国家紧急权力的行使意味着个体的权利克减和利益牺牲，人们根据其对这种牺牲通常所能容忍的程度，授予国家一定范围的紧急权力，并具体化为各种应急措施。这种事先设计的能力扩展机制是可以被法律化的，法律上规定的各种应急准备机制和应急处置措施，就体现了在大多数情况下国家应急能力所能达到的水平，人们也根据法律上的这些规定对紧急情况下的公私边界形成了比较稳定的预期。如果这些制度在突发事件应对过程中得到了良好遵循，人们自然会认为应急法治得到了实现。但是，某些极端的突发事件发生之后，人们将发现，在法定框架之内能够扩展的国家能力仍不足以应对危机，如果不甘于失败的话，就只能诉诸国家动员继续扩大国家能力，以达到危机应对所必需的程度。“当社会其他子系统不能处理自身内部的冲突，或者其他社会子系统之间产生了无法被各个子系统吸收的冲突时，那么，政治系统就会介入，政治系统充当了吸收社会其他子系统无法处理的‘剩余不确定性’的兜底功能。”此时，全社会以政治系统为中心，建立了一套适应危机生存的新生活秩序，形成了政治沟通的“中心化”支配。政治动员本质上就是通过权力控制和权力隐喻实现社会再 秩序化的过程，在社会秩序面临重大突发事件冲击的情况下，作为“战争”的喻体资源恰恰可以成为政治系统整合社会力量的权力话语。“所有政治活动和政治动机所能归结成的具体政治性划分便是朋友与敌人。”应急动员中的战时话语，正是以隐喻的方式将应对突发事件的治理目标转换为战胜某个“敌人”的政治目标。由于“敌人”的存在，人民最基本的生命财产安全，甚至国家的前途和命运都受到了严重的威胁。如果不能战胜这样的“敌人”，法律所保护的各种价值都将无从谈起。为了战胜“敌人”，国家将不得不集中更多的资源，人民将不得不付出更多的牺牲。至此，国家进一步扩展应急能力获得了正当化理由。
尽管战时话语为国家能力在重大危机情景下的扩展提供了正当化辩护，但这种能力扩展不可能诉诸暴力，而是通过在体制内外催化政治意识和道德意识来实现的。实现这一目标当然需要凭借诸多手段，比如政治纪律、政治规矩（面向体制内）和舆论引导、树立典型（面向体制外）等，但还有一点是共通的，就是通过释放一定的政治信号来催化人们的“知”与“行”，而战时话语就同时扮演着这样的角色。
对于体制内部的官员来说，动员的目的是在其法定职责的基础上叠加政治意识，从而改变规范其行为的“合法性机制”。组织社会学中的制度主义理论认为，组织及其成员的行为受到包括法律制度、文化制度、观念制度和社会期待在内的制度环境的影响，这些合法性（legitimacy）机制具有强大的约束力，规范着人们的行为。政治意识所要改变的，就是官员在法律之外所处的其他制度环境。在中国，政治意识往往是通过高层释放出某些具有特殊内涵的政治信号、政治表征来触发的，比如成立“党领导小组”、召开高规格的会议、将有关表述写入重要政治文件等。这些政治信号、政治表征一旦出现，就会迅速调动官员的积极性，诱发或催化其政策变现过程，对“逆势而行者”起阻遏作用，对“顺势而行者”起推动作用，贺东航和孔繁斌将其称为“政治势能”。“政治势能”之所以能够成为快速改变官员行动的“合法性机制”，促使其将主要精力集中到特定治理目标上，并全力以赴实现它们，是因为这些政治信号、政治表征承载了他们必须履行的政治职责。在应对重大突发事件的国家动员中，战时话语就是能够提供这种强大“政治势能”的政治信号之一。因为，运用战时话语意味着应急目标已经被党和国家上升到政治议程中的极高位置，是只许成功、不许失败的“死命令”。党和国家一旦发出这样的政治信号，官员们就必须在法定职责之外承担起更高要求的政治职责，以高度的责任感、使命感投入工作，用超常规的方式达成目标。
对于体制外部的社会公众来说，动员的目标是在其法定义务之上叠加道德意识。在突发事件应对过程中，大量资源向特定领域集中必然对社会生活的其他方面产生影响，应急措施的运用涉及个体权利的克减，征用、征购和募捐更是对社会资源的直接汲取。法律按照一般情况下人们所能够接受的水平，设定了公众服从、响应应急行动的义务，预设了国家紧急权力的作用空间。而超常规突发事件的应对需要公众在法律的预设方案之外牺牲更多利益，提供更多支持，容忍更多不便。如果国家不希望通过纯粹的暴力来实现这一切的话——实际上纯粹的暴力也做不到这些——就需要催化公众在法定义务之外的道德意识。充分的动员能够激发公众的道德情感，唤起其大局意识和牺牲奉献精神，从而促进上述目标的实现。公众情感和道德资源是动员式治理的强大精神动力，国家通过调动民众的共同情感，能够加强对社会群体的吸纳、团结和领导作用。战时话语向全社会所传达出来的极其强烈的危机感、紧迫感，可以最大限度地催化这种观念。
总之，应急动员中的战时话语在政治系统向常规治理系统“嵌入”的过程中，将治理目标转换成了政治目标，为国家能力的进一步扩展提供了正当化理由，又向体制内外释放了用于催化政治意识和道德意识的政治信号，极大地提升了应急行动效率。
（二）战时话语隐含的压力机制及其法治风险
自由主义法学期望以规则和法律来规制所有的紧急状态，期望以理性来衡量所有的事物，期望消除所有理性无法理解的事物，这很可能只是一种幻想。我们不能因为应急动员在体制内外所承担法定义务的基础上提出了更高要求，就断定这是“不法治”的。因为，动员本来就是有别于法律系统的政治机制，应急动员的目的就是在法律机制不足以应对公共危机时进一步扩展国家能力。应急法治的核心旨趣是在危机应对和权利保护之间兼顾平衡并形成稳定的社会预期，而不是要求只能以法律规定的方式应对突发事件，动员的成功未必就意味着法治的失败。动员背景下的应急行动是不是“法治”的，取决于那些实际上规范政府行为的、社会学意义上的“合法性机制”——特别是没有记载在法律上的那一部分——是否和应急法治的旨趣相吻合。要判断这一点，就必须在应急过程的官方叙事中探幽发微，揭示其背后隐含的、充当上述“合法性机制”的权责设定。
突发事件应对中的官方话语并不只有一种叙事方式。比如，党和政府在论述应急行动的价值次序和由此决定的策略选择时，通常会采用“人本主义”叙事，其经典话语包括“以人民为中心”“人民至上、生命至上”“有一线希望、尽百倍努力”等；在灾后的物理重建和心理重建中，则大多采用“历史补偿”叙事，其经典话语包括“多难兴邦”“没有哪一次重大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的”等。在应急动员中，则采用战时叙事。但是，这些话语要真正影响官员们的行为还需要一个条件，那就是其背后必须包含或者绑定某种压力机制。战时话语就具备这样的条件，对于各级官员尤其是地方官员来说，其隐含的权责设定构成了这样一种压力机制：应急目标必须被不折不扣地完成；为了达成目标，可以容忍付出更多的代价；如果目标未能达成，将受到迅速而严厉的惩罚。
1.强调应急目标的绝对性，有助于迅速凝聚共识和力量，但在危机持续的情况下，可能压缩公共商谈和策略调整空间。突发事件的应对一旦启动动员机制，就意味着产生巨大的成本沉淀，中途调整目标或者策略都将造成已投入成本的损失。而动员中的战时话语以隐喻方式树立了一个必须战而胜之的“敌人”，又强化了应急目标的绝对性和稳定性。绝对性意味着应急行动只能取得完全的成功，任何不够彻底的成功都会被视为失败；稳定性则意味着不能轻易对应急目标做出调整，否则将被视为退却和动摇。如果突发事件较快结束或者应急行动迅速取得成功的话，这样的目标设定并没有问题，因为危机的冲击很容易形成高度社会共识和成本共担格局，也就是“形成合力”。但如果危机不能被迅速克服，随着“战线”的拉长，人们就可能在风险和成本的分配方面产生意见分歧，那些认为自己处于不利地位的人将要求对应急目标或者策略做出调整。积极的风险沟通、公众参与等商谈机制本来有助于回应这样的需求，并通过调适应急决策和社会期望之间的关系向应急行动持续注入合法性。但是，在战时话语中被转换为“死命令”的应急目标压缩了公共商谈的空间，因为在前者的语境中，商谈可能隐含着动摇和妥协。公共商谈空间的压缩不仅影响应急行动的灵活性，也削弱了政治系统动态地吸纳和整合民意的能力。
2.默许付出更多代价扩宽了公权运作空间，但可能造成对其他经济社会发展目标和个体权利的忽视。动员作为国家能力在特定领域的高度集中运用，本身就包含着对其他经济社会发展目标和部分个体权利的暂时性牺牲。战时话语对应急目标的绝对化描述，隐含着为了实现这一目标可以容忍更大的社会代价，在目的和手段之间的合比例性控制将大幅收缩。应急动员通过在法定义务之上叠加政治义务和道德义务来实现这一点，战时话语向体制内外释放了这样的政治信号，但这在程度和可持续性上是有边界的。在重大突发事件应对的整个过程中，应急目标和其他经济社会发展目标之间，公共价值和个体权利之间的紧张关系始终存在，并可能随着事件的持续而加剧，再成功的动员也不可能将这些紧张关系完全消弭。在这两对范畴当中，对前一者的绝对化都会导致对后一者不恰当的忽视。对其他经济社会发展目标的忽视可能在其他领域引发风险，造成长远的伤害，并因为影响应急资源的再生产而使动员本身变得难以持续；对个体权利保护的忽视则可能损害法治的根本价值，并使应急行动本身无法在更高层次上证成其正当性。
3.厉行结果导向的问责有助于保证执行力和修复合法性，但可能造成对官员激励机制的扭曲。重大突发事件的应对是对国家治理体系和政府治理能力的重要检验，非自然原因的危机爆发和危 机应对的不力，都将使政府的合法性在一定程度上受损。对负有责任的官员厉行问责，既能够对科层体系持续施加压力以保持其对政策的执行力，也是回应民意压力从而修复合法性的有效措施之一。战时话语将危机应对结果和官员的责任进一步“绑定”，应急过程中的局部失败或者暂时受挫 都将对政治合法性产生影响，从而导致对官员的问责。这样的问责完全是结果导向的，旨在将合法性压力从作为一个整体的政府（重点是中央政府）分散到一个个具体的官员（主要是地方官员）身上，因此不可能适用过错责任或者违法责任，而是适用更加严格的结果责任。这样的问责还是雷厉风行的，只要不利结果出现或者特定问题暴露，就会“火线问责”，因为只有“赏不逾时、罚不迁列”的“战时纪律”才能保持士气并及时回应民意。很多研究已经表明，突发事件应对中“唯结果是问”的责任追究是一把“双刃剑”，其“副作用”在于扭曲官员的行为模式，或者迫使其将应急措施极端化，即所谓 “一刀切”或“层层加码”；或者导致其无法承压而“听天由命”，彻底“躺平”；或者迫使其隐瞒真相，欺上瞒下。此外，结果导向的问责机制如果运用过于频繁，其回应民意、修补合法性的边际收益也将递减。当然，在大多数时候，对官员的问责和应急过程在时间上并不重叠，因为在一般情况下，危机发生后，官员随即被问责而由其继任者负责应急，或者危机很快处置完毕之后再对官员问责。因此，问 责的“副作用”可以在一定程度上被时间冲淡，因为下一次类似事件并不会马上到来。还有部分被问责的官员不久后会得到“起复”，也部分对冲了这种“副作用”。但是，在公共危机持续时间较长的情况下，对官员的问责和应急过程在时间上将是重叠的，“唯结果是问”的消极影响会在这些官员的同 僚或者同行身上迅速体现出来，在后续的应急过程中产生破坏力。
三、一种缓释性的应对思路
通过战时话语展开的应急动员帮助国家获得了法律之外的能力拓展空间，推动了“集中力量办大事”的实现。而值内的官员构成了一种刚性的强迫选择机制，而对体制之外的公众来说则是相对柔性的社会规范机制或者模仿性机制。两者之间的“压力差”使应急状态下公私权的合理边界，以及对这种边界的社会预期遭到破坏，潜藏法治风险，并可能影响应急目标本身的实现。要使“集中力量办大事”的制度优势更好地转化为公共危机治理的效能，就必须寻找这一问题的解决路径。
我们可以想到的最简单方法是用其他动员话语取代战时话语，但这样做能够解决问题吗？在应急动员中运用战时话语，无非是因为这样的叙事方式既合乎历史传统，又足够直截了当。至于运用这些词汇所做的比喻是否恰当，是否于法有据等，本身并不重要，重要的是这些话语所承载的政治信号及其向官员们传导的压力。即使舍弃了这样的叙事方式，动员机关也能够找到其他类似话语来达到相同效果。如果说有什么不同的话，无非是要在国家动员的历史中挖掘另外一些便于和新话语接续的传统而已。
另一种比较常见的想法是，将公共危机应对中的能力集中机制尽量科层化、法律化，以减少依赖“集中力量办大事”的政治动员路径。因为“非常态化危机对政治动员的路径依赖将在一定程度上阻碍常规科层制风险治理能力的提升，不利于国家治理体系和治理能力的稳固提升”。应该说，这种主张对法律所代表的常规治理系统在突发事件应对中所扮演的角色寄托了太高期望。实际上，法律 规定的突发事件应对方案所体现的只是已经被常规化的，或者说已经形成了稳定社会预期的那一部分应急能力。因为，应急能力的形成是有成本的，这些成本包括部分社会资源的消耗，包括对部分经济社会发展目标的暂时性舍弃，包括对个人权利的克减等。在任何时候，人们对于以多大的成本换取 特定突发事件应对的成功，都存在一个大致稳定的心理预期，这决定了一个社会常规情况下的应急能力水平，法律所规定的各种应急机制不可能脱离这样的社会共识。当然，突发事件种类和形态的演变、人类对突发事件认知和应对能力的提升，都在不断改变着关于应急成本的社会预期，并推动着这个领域法律的迭代。但无论如何，人们对应急成本的心理预期是有边界的，这意味着那些能够被法律化的突发事件应对方案也是有边界的，这个边界可以被看作是常规 / 非常规突发事件应对在规范层面上的一个划分标准。正如波斯纳所说，真正的紧急情形不可能被事先有效地立法化。“我们面临的挑战势必会是：在各领域相关法律制定和修改时，基于以往经验判断而形成的规范，因为又一个新的紧急状态发生时出现大面积的适用困境。”当非常规的突发事件发生，那些已经法律化的应急机制无法提供足够的应急能力时，额外的能力扩展只能诉诸法律之外的特别机制。在不把纯粹的暴力作为 一个选项纳入考虑的情况下，这种特别机制指的就是政治动员。“危机管理中是需要政治动员的，那种以为危机管理应该‘告别政治动员’的说法是不能成立的。”从另外一个角度来讲，要在形式上将所有可能运用的应急机制全部“法律化”，使其无一例外地具备直接或间接的法律依据，也并非难事，法律只需要对政府进行最大限度的概括性授权就可以了。但这种形式上的“法律化”带来的法治风险，远甚于在超出法律规定的常规化应急空间时诉诸动员，因为这样的“法律化”等于允许政府在其认为必要的情况下动用一切社会资源和采取一切紧急措施。那些需要通过动员才能够实现的国家能力扩展，现在通过更加刚性的方式，也就是直接要求人们履行法定义务就可以实现了。这样的“法律化”得担忧的问题是，战时话语在形塑人们的行为方式时，其隐含的权责设定对体制已经被抽空了法治的内核，反而“为行政官员扩展性使用其绝对权力提供某种合法性的论证。被法治所限制的紧急权在实际中却是无限制的紧急权”。
还有一种建议是通过“依法动员”，也就是提高应急动员本身的规范化、制度化、法律化水平来解决问题。这要求在法律上对应急动员的主体、程序、对象、方式等作出明确的规定，就像《国防动员法》对战争动员已经作出的那些规定一样。建立这样一些制度当然比没有建立要好得多，在这些制度得到执行的情况下，确实可以使动员过程更加规范有序，也在一定程度上为个人权利提供了底线性的保障。但这并没有解决关键问题，正如前文所分析的那样，应急动员潜藏的法治风险和动员机制本身的规范化、制度化水平并没有太大关系，而在于动员话语所隐含的压力机制和法治价值之间发生某种紧张关系。动员本身的规范化、制度化、法律化，解决不了这一层面的问题。相反，如果这种紧张关系无法得到缓解，那些用于规范动员本身的法律制度也可能难以真正获得遵守。
不同于上述观点，笔者提出一种缓释性的解决思路。这一思路承认如下三个前提：（1）在法律系统无法为非常规突发事件的应对提供进一步的能力拓展空间时，国家只能诉诸政治机制，也就是应急动员。“法律解决不了的问题，就会借助政治的力量，而紧急权理论便将此逻辑推到了极端。”（2）在应急动员中运用战时话语符合中国的传统，并对动员目标的实现发挥着重要作用，这也是中国公共应急体系的制度优势所在。（3）战时话语之所以能够发挥这些作用，是因为其背后隐含了针对官员的一系列权责设定，而且这些权责内容是能够被兑现的，充当着规范官员们行为的压力机制。那么，如何缓解这种压力机制和法治价值之间的紧张关系呢？唯一可能的办法就是改变这些权责安排的兑现方式，将目前即时、刚性、单独的问责方式延时化、弹性化、综合化，引入其他一些能够影响官员行为的因素，与战时话语所塑造的压力机制进行对冲，以缓释其中的法治风险。
在法律上，权利义务以何种方式兑现和权利义务本身如何安排几乎一样重要，大量法律制度围绕着权利义务的兑现展开。兑现权利义务的原初方式大多都具有即时、刚性、单独的特征，但简单考察这些制度的历史就可以发现，权利义务的兑现方式一直在向着其原初形态的相反方向演变。人文关怀、降低执法成本、规制改革、营商环境竞争、预留纠错空间等诸多价值和目标的引入，使权利义务的 兑现方式呈现出越来越多的延时化（留出缓冲时间）、弹性化（提供变通方式）、综合化（引入其他评价） 特征，并从相对简单的暂缓执行、分期执行等方式发展出了认罪认罚从宽等“认罪激励”、刑事和解等“赔偿激励”、合规行政执法和解和刑事不起诉等“合规激励”的一系列复杂机制。这些机制被用于缓解即时、刚性、单独兑现某些权利义务时存在的种种困难，或者力图在既有权利义务设定的基础上 加入新的激励以进一步校准人们的预期和行为。在应急动员当中，那些隐含在战时话语之下的权责设定未必被“写在纸上”，但相对于法律上规定的那些权责，它们更加深刻地规范和塑造着官员们的行为。这意味着，我们可以尝试借鉴法律上兑现权利义务的那些灵活机制，改变对官员应急绩效的评价 方式，将其他一些可能影响其预期和行为的因素引入其中。
四、突发事件应对问责制的变革
在应急动员中，战时话语所隐含的压力机制之所以有效，是因为官员应对突发事件的绩效将会被变现。当然，这种变现是通过负激励的方式来体现的，即在突发事件应对中被认为表现出色的官员未必得到奖赏，但被认为表现不佳的一定会受到惩罚，也就是问责。现行的问责方式是即时、刚性、单独的：所谓即时，就是一旦发现官员存在渎职失职或者应对不力，很快就会问责追责，也就是“火线问责”；所谓刚性，就是不存在任何替代性或者变通性的缓和余地，也就是“严惩不贷”；所谓单独，就是在当时情况下对官员的责任认定只和其应急绩效挂钩，而不将其他方面的履职表现纳入考虑，也就是“一票否决”。这些特性虽然为应对突发事件的问责制历来所固有，并长期影响着官员们的行为，但在战时隐喻式的应急动员之下，专门针对这些问责方式进行延时化、弹性化、综合化的变革，对于改变官员们应对危机的行为模式，缓和体制内外的“压力差”，却有着更加直接的作用和急迫的需要。
1.延时化。正如上文所言，在突发事件应对中对官员的快速问责有利于回应舆论以部分修复受损的政治合法性，并对其他官员形成鞭策，加大压力传导。但是，这种即时性的评价至少存在如下风险：（1）事后的复盘有可能证明，被问责的官员所采取的危机应对策略已经是在当时的预见可能性和作为可能性条件下的最佳方案，其继任者和其他官员并没有找到更好的策略。甚至有可能存在这样的情况，某个在当时被认为错误的应急策略在一个较长的时间尺度之后被证明是正确的，至少比那些经过“纠正”之后的策略更优。特别是在深度不确定条件下，判断决策质量“决不应着眼于决策早期过程有哪些失误，而应看在多短时间内决策者消除了不确定因素，以及深度不确定条件转化为确定条件后的决策后果如何”。（2）即使不存在应急策略上的优劣之分，被问责的官员也有可能基于熟悉情况的优势，加上“吃一堑、长一智”的危机学习效果，以及“知耻而后勇”的自我激励，更适合继续领导或者参与后续的危机应对工作，其继任者反而可能需要付出更多的时间和试错成本才能达到同样效果。（3）一个官员因问责而去职之后，如果其继任者的能力及其采取的新治理策略并不具有明显优势，甚至更糟糕的话，政府在舆论上将更加被动，其合法性也将以更快的速度流失。除此以外，各种弹性化、综合化评价方式的运用都必须以延时评价为前提，即时性的评价必然消灭这些方式的运用空间。
有鉴于此，在突发事件应对中，除了对那些确有违法违纪、渎职失职的官员应当及时追究责任外，对于纯粹被认为应急绩效不佳而面临问责压力的官员来说，可以考虑采取如下的延时性评价机制：在一般情况下，如果该官员通过公开道歉等危机沟通方式能够回应舆情，应允许其继续履职以观后效；在面临较大压力的情况下，可以采取相对从轻的问责方式，允许其继续履职，事后再综合评价其绩效，最终决定维持或者撤销原来的问责处理结果，当然也不排除给予更重的处理；在面临巨大压力的情况下，可以先行免职“挂起来”，但不急于做出最终处理，在突发事件的应对告一段落并经过比较充分的总结反思之后，最终决定予以“起复”还是进一步追究责任。这些延时性的绩效评价方式，可以使官员在更长的时间尺度之内选择和统筹应急策略，减少其采取短期行为的冲动。
2.弹性化。对官员延时问责的前两种情况都可能同时运用弹性化的评价方式，就是在官员应对突发事件不力的情况下不将其去职，留出一定的宽限期，在其能够改善后续应急绩效的情况下，免除或者减轻其之前应承担的责任。简单地说，就是引入“戴罪立功”“将功折罪”的绩效评价方式，给官员留出一定的容错试错空间。当然，这样做也存在一定风险，因为这些官员接下来也有可能干得更糟。因此，在判断是否运用弹性化问责机制的时候，应当着重考虑这样几个因素：（1）官员的履历，通常来说，如果官员在所发生突发事件相关领域有着较为丰富的经验，意味着他有能力迅速把握局势和调整策略。反过来，很多突发事件的应对不力和官员对其负责的工作缺乏经验有关，比如长期负责其他领域的官员改任专业监管部门的负责人，长期负责专业性工作的官员改任地方党政主官等，这些官员如果在任职初期突遇重大公共危机，一旦初战不力较易陷入困境。（2）官员以往的应急绩效，那些曾经在以往的突发事件应对中取得成功的官员，相对于那些没有这种经验的官员自然更值得信赖，他们更有可能在新的危机挑战面前经受住考验，即使遭遇暂时性的失败也有可能较快改善局面。（3）官员任现职的时间，官员任现职的时间越长意味着其更加熟悉各方面情况，在面对重大突发事件时更有可能在经历初期的慌乱之后稳住阵脚。
总的来说，对于那些相关领域履历丰富、具有危机应对经验和任现职时间较长的官员，在其遭遇公共危机应对不利局面的情况下，公众和上级应当给予更多耐心；反之，对于不具备这些条件的官员，给予试错容错空间往往于事无补，要慎用弹性机制。这样的思路和现行党内法规中对领导干部免予问责的制度安排也是相吻合的。
3.综合化。在评价地方政府的应急绩效时，如果能够在考虑突发事件应对本身的得失成败之外，同时将这段时间当地的经济社会发展情况一并纳入综合考量，能够促使官员在选择应急策略时更加注重成本和收益、发展和安全之间的均衡，从而减少应急过程中对其他社会利益和个人权益的不必要牺牲，并抑制其采取极端化应急措施的冲动。问题在于，在现行的公共应急制度框架下，很难找到这种综合性评价机制的“嵌入点”。《突发事件应对法》也设计了人大常委会对同级政府的紧急权监督制度。该法第 16 条规定：“县级以上人民政府…… ；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。”考虑到国家权力机关对经济社会发展状况的天然关心和相对丰富的监督经验，上述规定似乎已经为国家权力机关综合评价政府的应急绩效作出了安排。但实践表明，上述规定在绝大多数情况下都处于“睡眠状态”。原因在于，地方人大常委会的负责人大多由地方党委负责人兼任，而重大突发事件应急指挥机构的负责人又大多由党委负责人担任，在这种情况下，要启动这种“自己监督自己”的评价机制无异于缘木求鱼。
近年来，对引起重大舆论关切的重大突发事件应对情况进行深入评价，往往需要上级政府启动专门调查来完成，2021 年国务院对河南郑州“7 • 20”特大暴雨灾害的调查就是一个典型例子。但是，这种调查的任务单一，成本又比较高，只能专注于评价突发事件应对本身的得失成败，难以综合考虑地方经济社会发展受到的影响。一个可以考虑的方案是，在发生重大突发事件的情况下，规定地方政府在翌年向本级人大所作的工作报告中，必须包括该事件的应对情况及其对国民经济和社会发展的影响。这种制度设计的优势首先在于具有强制性，因为政府不可能不向本级人大报告年度工作，而《突发事件应对法》目前规定的人大常委会专项工作报告则是选择性的。另一个好处则是因为各级“两会”的社会关注度很高，政府工作报告中的各项内容都会得到广泛的报道和讨论，对于那些法律要求且社会关心的内容，政府避而不谈、轻描淡写或者不当粉饰都可能带来负面影响，这有助于倒逼其在应急实践中更加注意利益平衡。而且，这个方案比较容易在法律上实现，只需对《突发事件应对法》目前的规定稍作改动，将政府向本级人大常委会就突发事件应对工作作专项报告，修改为在本级人大的下一次会议上和经济社会发展情况一并报告即可。
五、结语
在突发事件应对中，国家能够将应急能力扩展到何种程度，与人们愿意付出多大的代价来战胜突发事件的社会预期有关。这种社会预期稳定下来之后，就体现为法律上对应急过程中公私边界的划定。而在超常规突发事件的冲击下，国家希望在法律框架之外进一步扩展其能力时，就需要进行动员，同时还需要改变既有的社会预期。在动员中运用战时话语，用战争场景形容当下遭遇的公共危机，就是为了改变这种预期。但是，这种预期的改变在体制内外是存在差异的。对于体制之内的官员来说，战时话语构成了一种压力机制，迫使官员们迅速改变其行为模式，将应急目标作为不可动摇、不计代价的政治任务去完成。对于体制之外的公众来说，战时话语只是一种道德催化机制，对其预期的改变无论在时间还是程度上都不可能与体制内同步一致。这种预期上的差异在体制内外形成了一种“压力差”，成为法治风险的来源。在这种情况下，改变针对官员的问责机制，将“火线问责”“严惩不贷”“一票否决”的评价方式进行一定的延时化、弹性化、综合化处理，使官员可以在相对宽松的环境下选择应急策略，将有助于降低这种“压力差”，缓释其中的法治风险。
文章来源：《法学》2022年第9期
