对近期美国联邦最高法院限制环保署气候治理权力一案的简评

赵鹏

（中国政法大学法治政府研究院教授）

谢尧雯

（中国政法大学法与经济研究院助理教授）

张硕

（中国政法大学法学院博士研究生）

美国东部时间2022年6月30日，美国联邦最高法院在“西弗吉尼亚等州及多家企业诉美国联邦环保署”（West Virginia Et Al. v. Environmental Protection Agency Et Al.）一案中，判决认定环保署于2015年发布的《清洁能源计划》缺乏国会授权。

关于此案，国内媒体已经广泛关注到该判决对美国联邦政府气候和能源政策的影响。但是，相对受到忽略的是，美国联邦最高法院在该案中强调“重要议题应由国会立法”，形成了对“谢弗林尊重”所建立的司法对行政部门法律解释权尊重规则的某种调适。这隐含了司法机关对不断扩张的行政权力进行限缩调适的动向。这种调适在美国政治日益两极化的背景下，将导致何种方向的发展，值得关注。

一、重要背景

在西方古典分权与自由主义理念下，立法机关与司法机关承担社会治理的重要职能，行政机关对社会的干预则被控制在必要且最低限度之内。但是，工业化以来，社会治理问题日益复杂化，行政机关的专业性、回应性、灵活性、能动性优势日益凸显，行政分支机构大量涌现、行政治理全面扩张，“行政国家”的崛起成为主要工业国家的特征。就美国而言，这种“行政国家”的表现不如欧陆一些国家典型，一些观点认为，美国司法机关仍然实质上保留了大量政策制定权限，形成了一种“诉讼国家”的治理模式。

尽管如此，在社会整体上需要行政权力扩张来回应社会经济与环境问题的背景下，要求行政机关在法律明确授权下开展行政规制，已经不再适应美国客观治理形势需求。司法机关开始转变严格控权理念，于1984年确立“谢弗林尊重规则”，给予行政机关解释法律高度尊重。当国会立法中存在含糊或规则空白时，意涵国会广泛授权负责实施该法律的行政机关根据具体形势解释法律，法院应当对行政机关的解释给予高度尊让，除非这一解释是专断、反复无常或明显违法的。

然而，近年来，美国政治日渐两极化，民主党与共和党在诸多重大问题方面存在强烈分歧，很多重要立法存在程序僵局。在此背景下，总统绕开国会发布行政命令与政策，成为总统实现党派政治目标的战略武器。总统积极扩展行政权推行符合所属党派政治理念的规制政策，是当今美国国家权力运行的突出特征。

联邦政府在气候和能源议题上的政策就是典型的表现。由于民主党与共和党在这一议题上分歧较大：民主党同等重视“能源独立”和“环境保护”，希望通过大力发展可再生能源来实现清洁发展；共和党重视“能源独立”，注重传统化石能源与核电发展，相对忽视气候变化议题。这导致国会的相关立法议程一直僵持。美国联邦层面的气候治理由联邦行政机关主导。

奥巴马在任期间，联邦环保署于2015年颁发《清洁能源计划》（Clean Power Plan），特朗普上任后，环保署废除《清洁能源计划》，并于2019年颁发《可负担的清洁能源规则》（Affordable Clean Energy Rule）。《清洁能源计划》以实现美国发电系统中的煤炭发电比重从2014年的38%到2030年下降至27%为目标，推动燃煤发电转向天然气与新能源发电；《可负担的清洁能源规则》则在关注单个电力设施提升热耗率基础上，设置了远宽松于《清洁能源计划》的碳排放标准。

对于本案诉争的《清洁能源计划》，核心争议就在于，环保署是否有权扩大解释《清洁空气法案》中的“最佳减排系统”，以此决定整个国家的煤炭发电、天然气发电与新能源发电配比。

二、判决分析

美国联邦最高法院判决认为，《清洁能源计划》设置严格的排放限额标准、大力促进新能源转化，会转变美国电力系统的能源结构，产生巨大社会影响和经济成本，属于具有重大经济、政治影响的事项，进而援引“重要议题规则”（Major Questions Doctrine），主张该事项应当由国会立法决策或国会明确授权联邦行政机关决定。这一判决一方面体现出司法开始尝试弱化对行政权力的尊让；另一方面也体现出在权力制衡机制的调适下，美国立法权、司法权与行政权的权力范围与权力间关系发生了变化。具体来看，“重要议题规则”在本案中的适用的以下三点动向值得关注：

其一，“重要议题规则”是向“禁止授权原则”（Nondelegation Doctrine）一定程度的回归。随着向行政国家的转型，美国的立法至上主义以及“禁止授权原则”不断松动，在客观上形成了国会通过“框架性立法”，概括授权行政机关制定规则，以因应复杂多变社会问题的普遍现象。在美国学界甚至广泛流传着“禁止授权原则”已死的论调。

在本案中，判决多数意见用大量篇幅在宪制层面阐述宪法第一条的重大意义，并进一步强调对于重要议题应由国会进行决策的观点。判决还指出，如今国会每年大概出台200-400部法律，而联邦行政机关却颁布3000-5000部行政立法，深刻体现出了法院对行政机关篡夺国会政策制定权的担忧。因此，为纾解宽泛式授权所带来的风险，“重要议题规则”成为了一种限制默示授权范围的工具，通过法院在司法审查中的适用，保留国会对重大政治经济事项的决策权。

其二，“重要议题规则”在本案中融入了“谢弗林第零步”审查框架。从传统的“两步法”来看，谢弗林尊重规则的适用需要经过两个步骤的判断：第一步是判断国会是否对争议条款具有明确的表态，若仅有概括性授权而无明确细致的规定，则进入第二步，即判断行政解释是否合理。可以看出，谢弗林尊重规则的适用以承认立法中的模糊与空白构成对行政机关的“默示授权”为基础。而为了限制谢弗林尊重规则的适用泛化，美国发展出了“谢弗林第零步”审查框架，即在“两步法”的基础上增加了一个前置判断，由司法机关来确认默示授权的范围，将不能够通过默示授权行政机关制定规范的事项，直接排除谢弗林尊重规则的适用。

在本案中，联邦最高法院正是采取了釜底抽薪的方式，将“重要议题规则”融入了“谢弗林第零步”审查框架，认定《清洁能源计划》中的“最佳减排系统”属于“重要议题”事项，不能够推断国会通过默示授权的方式交由行政机关进行规定。因此，本案判决排除了谢弗林尊重规则的适用，规避了判断法律文本是否模糊空白，抑或行政解释是否合理的问题。

其三，“重要议题规则”的适用条件在本案判决中被进一步明确。戈萨奇大法官在附和意见中将过往判例进行梳理总结，并以非穷尽式列举的方式，对“重要议题的范围”以及“如何判断是否存在国会明确授权”进行了一定程度的明确。

戈萨奇法官列举了三项议题属于“重要议题”：行政机关制定的规则具有重大的政治意义或在效果上终结了一个全国性的严肃而深刻的辩论；行政机关规制了美国经济的重要组成部分；行政机关侵入了传统属于州法调整的特定事项范围。

同时，他指出，在下列任一情形中，法院应当倾向认为行政机关的行为缺乏国会明确授权：法律文本是晦涩且模糊的语言；行政机关援引的法律文本出台时间较为久远，或国会立法关注的重点与行政机关拟解决的问题并无紧密关联；行政机关对授权法律的解释与一直以来的解释不一致；行政机关所制定的规则与国会授予的职责范围、与行政机关的专业能力不相匹配。

三、值得关注的趋势

当下的法律与政治发展局势表明，司法控权不仅仅意图在宪法规范层面厘清立法权与行政权的边界，更是渐趋开展实践反思——行政机关借助行政权力推行党派政治理念的边界何在。本案凸显的政治背景即在于，环境保护与能源发展是两党分歧最为突出的议题之一。最高法院在本案中指出，《清洁能源计划》中确立的核心目标与规则在国会立法程序中久辩不决，可以推断，环保署对《清洁空气法案》模糊条款作出的解释是违背国会意图的。

在本案中，最高法院首次正式明确并使用“重要议题规则”这一规范理念，并对其适用范围进行系统阐述，将对后续案例形成更为规范与清晰的指引。根据这一判决，行政权绕开国会对美国社会重要问题进行回应的权能会限缩。

需要注意的是，在美国，权力制衡与政治两极分化往往相互扭结，形成“否决政治”格局。这不仅体现为立法程序中的僵局与党派否决，也在于，在某些案件中，最高法院的多数席位党派法官倾向判决对立党派的行政权力违背法律授权。而且，最高法院目前是6位共和党法官与3位民主党法官，自2021年1月拜登上任以来，最高法院即以6:3的投票比例判决民主党政府两项重要保障公共卫生安全的行政规则僭越法律授权。

因此，本案判决导致的行政权能限缩，最终是否能够促使行政权力以更规范、更负责的方式发展，抑或在政治两极影响下，联邦层面将在诸多重要议题方面保持沉默或拖延回应，还有待进一步观测。

当然，本案体现出的“重要议题通过立法方式解决”理念——对于一些涉及重大政策选择的议题，通过立法的公开讨论过程，确保受到影响方能够预见政策前景，及时进行自我调整，最大限度地降低规则变动带来的社会成本，亦是值得参考的。

附 判决书要旨（Syllabus）中文译文

西弗吉尼亚等州及多家企业诉美国联邦环保署

判决书要旨

（WEST VIRGINIA ET AL. v. ENVIRONMENTAL

PROTECTION AGENCY ET AL.

Syllabus）

联邦环保署（EPA）于2015年10月颁发《清洁能源计划》（Clean Power Plan），规范现有发电厂的二氧化碳排放。环保署援引了《清洁空气法案》（Clean Air Act）第111条d款，该条款虽然被称为“新污染源性能标准”（New Source Performance Standards），但也授权对现有污染源的某些污染物排放进行监管。在此之前，环保署很少援引该条款来创制规则。依据该条款，联邦环保署有权为发电厂设置二氧化碳排放限额，而决定该排放限额的基本方式为：环保署结合可操作性、成本-收益等因素决定“最佳减排系统”（Best System of Emission Reduction），继而判定，发电厂应用该“最佳减排系统”可以达到的碳减排量。

一直以来，环保署以单个发电厂可以采纳的技术升级、设施完善等措施决定“最佳减排系统”，继而确定发电厂的碳排放限额。受制于技术发展限度，通过完善单个发电厂碳排放系统可以实现的减排总量愈来愈小。在《清洁能源计划》中，环保署并非关注单个发电设施的技术升级与发电效率，而着眼于促进整个发电系统实现清洁能源转化，减少煤炭在美国电力制造中的比重。“最佳减排系统”包括三种减排措施：一是，“热耗率改进法”（Heat Rate Improvements ），聚焦单个燃煤发电厂的技术改进，促进煤以更清洁的方式燃烧；二是，将燃烧煤炭发电转变为燃烧天然气发电；三是，将燃烧煤炭、燃烧天然气发电转变为新能源发电（最主要是风能与太阳能发电）。第二种和第三种都属于“发电能源转换法”（Generation Shifting），即要求在整个电网体系内调整发电能源的配比和转换。

环保署基于“最佳减排系统”设置的排放指标非常严格，以至于燃煤电厂如果不采用“发电能源转换法”将无法达到标准。同时，联邦政府也分析了该规则的成本：将给发电企业带来数十亿美元的合规成本，提高零售电价，导致大量燃煤电厂关闭，并消除数以万计的工作岗位。

本院在2016年中止了《清洁能源计划》，阻止了该规则的生效。特朗普总统在任期间，《清洁能源计划》被废除。具体来说，环保署于2019年提出，《清洁能源计划》超出了《清洁空气法案》第111条的授权，并将“最佳减排系统”的内涵限制在“可投入建筑物、结构、设施、设备中运行的”系统。环保署解释，《清洁能源计划》不是“基于单个设施（Individual Facilities）层面的设备和实践应用”来设定标准，而是基于“国家电网层面能源生产组合的转变”，因此，该解释问题受“重要议题规则”（Major Questions Doctrine）约束。根据“重要议题规则”，联邦行政机关只有在国会明确授权的前提下，才可以对涉及国家经济重要组成部分开展规制。在此背景下，环保署于2019年发布《可负担的清洁能源规则》（Affordable Clean Energy Rule），要求发电厂通过安装更高效的设备来改进热耗率，类似于《清洁能源计划》中的第一种减排措施。

一些州政府和私人团体向联邦哥伦比亚特区巡回上诉法院（D.C.Circuit）提请复审，反对环保署废除《清洁能源计划》并颁布《可负担的清洁能源规则》。上诉法院合并审理了这些案件。其认为，环保署废除《清洁能源计划》是基于对《清洁空气法案》的重大误读。因此，上诉法院对该废除决定作出撤销判决，并将其发回环保署进一步审议。基于同样原因，上诉法院判决《可负担的清洁能源规则》无效，并将其发回环保署审议。

上诉法院判决时间正好在拜登总统上任后不久，拜登政府亦在考虑颁布新的碳排放规制规则。环保署向上诉法院提出动议，请求暂缓执行与《清洁能源计划》相关的判决。没有任何一方反对该动议，上诉法院同意暂缓执行“撤销环保署废除《清洁能源计划》决定”的判决部分。

结论 (Held）

1. 该案件上诉人具有诉讼主体资格

联邦政府辩称，环保署并未意图执行《清洁能源计划》，而是计划制定新的碳排放规制规则，因此，该案件的上诉人并不具有宪法第三条规定的诉讼资格。

上诉资格需要满足两个条件：上诉法院判决是否对上诉人造成了损害；如果上诉法院作出有利于上诉人的判决，是否可以补救该损害。上诉法院判决《可负担的清洁能源规则》无效、撤销环保署废除《清洁能源计划》决定，意味着，上诉法院有意使《清洁能源计划》中的相关规则具备法律效力。由于《清洁能源计划》要求州政府更严格地管理本州内发电厂的碳排放量，因此，上诉法院的判决侵害了上诉州政府的利益。

联邦政府反驳的理由是，环保署计划重新制定碳排放规制规则，不实施《清洁能源计划》（根据美国司法部副检察长Elizabeth Prelogar的辩词，奥巴马政府和特朗普政府颁发的碳排放规制规则并未施行，而拜登政府的规定还未出台，所以本案根本没有可供裁决的有效监管规则，最高法院在此时审理该案亦不合理）。

诉由消失与具备诉讼资格（Mootness and Standing）的区分是非常重要的，联邦行政机关需要提供证据证明，曾经具有争议性的案件已经处于诉由消失状态。法院认为，环保署自愿停止《清洁能源计划》并不能使得本案诉由消失，除非其“绝对明确地表明之前不当的行为不会再发生”。而本案中，环保署并没有明确宣称，其不会重新实施基于“发电能源转换法”的碳排放限制规则。

2.《清洁空气法案》并未授权环保署以“发电能源转换法”的方式来设定排放量上限

（a）根据1970年《清洁空气法案》第111条，联邦环保署有权为发电厂设置二氧化碳排放限额，而决定该排放限额的基本方式为：环保署结合可操作性、成本-收益等因素决定“最佳减排系统”，继而判定，发电厂应用该“最佳减排系统”可以达到的碳减排量。本案争议在于，重组国家整体发电能源结构——煤炭发电量占全国产电量总额的比例须从2014年的38%转变为2030年的27%，是否符合《清洁空气法案》中“最佳减排系统”的内涵？

之前的判例表明，如果行政机关以前所未有的方式行使某项权力，或行政权力的行使将造成重要的经济与政治影响，那么，法院需要充分重视“国会意图”，有必要对“是否存在国会授权”进行特别判断。这些案例所确立的规则，被称为“重要议题规则”（Major Questions Doctrine）。根据三权分立原则，以及对立法意图的实际理解，在重要议题中，行政机关行使权力必须具备“明确的国会授权”。

（b）本案是一起涉及“重要议题规则”的案件。

环保署基于法律文本中长期存在却很少适用的模糊条款，以前所未有的方式行使行政权力，实质是变革性扩张其监管权能。环保署推行的监管计划，是国会此前明确否决的方案。鉴于这些情况，完全有理由进行特别考量，环保署行使的行政权力是否得到了国会的授权。

在2015年之前，环保署都是通过促进企业以更清洁的方式运行来降低污染，从未通过转换发电能源来降低污染。政府辩称，环保署于2005年制定的《清洁空气汞排放规则》（Clean Air Mercury Rule），即依据《清洁空气法案》第111条，制定了“限额和交易机制”（Cap-and-Trade Mechanism）来限制燃煤电厂的汞排放量。但是，在《清洁空气汞排放规则》中，环保署依据特定时间范围内“可以在全国范围内安装和运行的技术”，制定汞排放上限。相反，在本案事实中，燃煤电厂无法通过安装和运行可用技术的方式，达到《清洁能源计划》设置的排放限额。

环保署亦承认，其聚焦于完善整个电力系统能源结构而不是针对独立发电厂排放的方式，是以一种“更广泛、更具有前瞻性的设计”解释《清洁空气法案》第111条。我们认为，环保署是以前所未有的方式行使权力，而且，其对法律本身意图建构的监管体系进行了根本性改变。

副检察长抗辩称，环保署将限制发电能源转换的幅度与速度，确保不会引发过高成本或威胁电力系统安全。由此看来，环保署认为，根据《清洁空气法案》第111条，国会以概括性授权的方式，授权环保署通过权衡各方因素就美国人如何获得能源制定监管规则。

我们认为，国会并没有进行概括性授权。首先，这并不属于环保署专业事项——环保署承认，电力的传输、分配与储存并非其专业范畴以内的事项。再者，未来几十年中，燃煤发电占全国总发电量的比例，是具有重大经济和政治意义的事项，我们质疑国会是否就此事项进行授权。而且，环保署依据《清洁空气法案》第111条制定的规制规则，已经经历国会多次讨论并否定立法。该政策问题的重要性以及持续性的国会立法辩论表明，我们有充分理由质疑国会意图授权行政机关作出决定。

（c）法院认为，本案中，环保署必须具有“明确的国会授权”。

环保署只能依据法律授权的“最佳减排系统”来制定排放上限。然而，“系统”（System）一词是一个模糊的概念，不符合明确授权的标准。政府辩称，《清洁空气法案》的其他条款——特别是关于酸雨规制与国家环境空气质量标准 (NAAQS) 计划，就是使用“系统”或类似词语来描述全行业减少污染的机制。但是，总量控制与交易“系统”可以用来减少碳排放，并不能证明此处的“系统”符合第111条所指“减排系统”的含义。

最后，法院并不打算决定“最佳减排系统”的设定是否仅能以个体污染源为基础。事实上，40多年来，环保署一直以改善个体污染源排放绩效的方式进行碳排放规制。但是，在本案中，法院面临问题更为狭窄，即环保署在《清洁能源计划》中确定的“最佳减排系统”是否在《清洁空气法》第111条授予的权限范围内。基于以上原因，我们得出“否定”答案。

判决：撤销原判发回重审。