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马怀德:落实《法治政府建设实施纲要》深化“放管服”改革

中国政法大学校长、教授| 时间: 2021-12-11 09:31:01 | 文章来源: 《中国行政管理》2021年第11期


[摘 要]:《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》对推进放管服改革、转变政府职能提出了新要求,即推进政府机构职能优化协同高效、深入推进放管服改革、持续优化法治化营商环境、加快推进政务诚信建设。当前,放管服改革和政府职能转变中还存在一些难啃的硬骨头,包括政府部门多头共管、职能边界不清、衔接不畅,政务诚信缺失;放管服改革和政府职能转变的类型化不足;改革过度依赖第三方评估,忽视社会感受度;数据孤岛依然存在、数据安全受到挑战。放管服改革是法治政府建设的重要内容,落实《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》,必须深化放管服改革,加快转变政府职能,建设人民满意的法治政府。

[关键词]:法治政府;放管服;政府职能;服务型政府;诚信政府


习近平总书记指出:转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。1]推进放管服改革、转变政府职能是健全政府机构职能体系、推动更好发挥政府作用的基本内容,也是法治政府建设的重要举措。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称2015年《纲要》)贯彻落实以来,放管服改革和政府职能转变取得重大进展。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》(以下简称新《纲要》)在此基础上,擘画了未来五年放管服改革和政府职能转变的宏伟蓝图。必须贯彻落实新《纲要》决策部署,全面建设人民满意的服务型政府、诚信政府和数字法治政府,把法治政府建设向纵深推进。


一、新《纲要》对推进放管服改革、转变政府职能的新要求


推进放管服改革,转变政府职能是法治政府建设的当头炮。新《纲要》系统梳理2015年《纲要》实施五年来的经验和问题,着眼立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,坚持问题导向和目标导向,对放管服改革和政府职能转变作出部署。[2]新《纲要》涉及放管服改革和政府职能转变的主要有第4推进政府机构职能优化协同高效,第5深入推进放管服改革,第6持续优化法治化营商环境,第28加快推进政务诚信建设。深刻理解并贯彻落实上述内容,对于在新阶段推进放管服改革、转变政府职能,加快建设法治政府具有重大意义。

(一)推进政府机构职能优化协同高效

政府职能转变与调整是法治政府建设的核心问题。过去五年,转变政府职能取得了良好的成效,但仍然与目前的法治政府及市场经济要求不相符。为此,新《纲要》提出坚持优化政府组织结构与促进政府职能转变、理顺部门职责关系统筹结合,使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。在厘清政府和市场、政府和社会关系的基础上,更加强调运用法律和制度遏制不当干预微观经济活动的行为,构建简约高效的基层管理体制。此外,新《纲要》充分吸收实践经验,要求在全国范围内实行政府权责清单制度,推动各级政府高效履职尽责。尤其是明确2022年上半年编制完成国务院部门权责清单,市场准入方面普遍落实非禁即入

(二)深入推进放管服改革

近年来,我国放管服改革取得了显著的成效,但是各地放管服政策良莠不齐。新《纲要》针对当前各个地方放管服改革不平衡以及存在的突出问题,以专门板块明确了分级分类推进行政审批制度改革,把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来,加快建设服务型政府三项任务。尤其是在吸取基层工作经验和考虑人民群众实际需求的基础上,提出了一系列新的改革举措和要求,进一步完善改革的方式方法和监管理念,充分运用现代信息科技,以提升改革水准。如在审批方面,首次出现了马上办、网上办、就近办、一次办、自助办的表述;在监管方面,提出健全新型监管机制,推进线上线下一体化监管,完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式;在政务服务方面,要求坚持传统服务与智能创新相结合,尤其注重保障老年人基本服务需要。

(三)持续优化法治化营商环境

习近平总书记指出:法治是最好的营商环境。32015年至今,我国营商环境大幅改善,尤其是2020年施行的《优化营商环境条例》更是从国家层面为营商环境提供了法治化保障。较于2015年《纲要》,新《纲要》以专门板块规划优化法治化营商环境的任务举措,提出围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局,打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境的总体目标。在具体内容上,新《纲要》重视基层经验,强调运用法治思维和法治方式,要求及时总结各地可复制可推广的经验做法,适时上升为法律法规制度。坚持问题导向也是新《纲要》的一大特色,针对法治化营商环境建设中的难点、痛点,新《纲要》要求加强政企沟通,强化反垄断与反不正当竞争执法等。

(四)加快推进政务诚信建设

政府诚信是带动社会诚信的核心机制。推进政务诚信建设首先体现在新《纲要》对法治政府的定义上。相较于2015年《纲要》的零散规定,新《纲要》把政务诚信建设作为一项重要内容,设专门板块予以规定。针对新官不理旧账、政策反复无常的现实难题,新《纲要》提出要健全政府守信践诺机制;建立政务诚信监测治理机制,建立健全政务失信记录制度,将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开;建立健全政府失信责任追究制度,加大失信惩戒力度,重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。相较于过去信用记录主要适用于个人或者企业,新《纲要》将政府的失信行为也纳入了失信记录并追究责任,加大了失信惩戒的力度,对于推进政务诚信进而带动社会诚信意义重大。


二、放管服改革和政府职能转变中存在的主要问题


(一)政府部门多头共管、职能边界不清、衔接不畅,政务诚信缺失

当前我国政府职能设置的科学性、合理性方面还有很大不足。一是政府部门多头共管现象比较普遍;二是部门职能边界不清晰,存在大量灰色地带;三是缺乏有效的协同、协调机制,政府部门衔接不顺畅。如工程建设审批涉及绿化、交通、城管等众多部门,各部门职能边界不清、衔接不畅,导致审批效率低。行政审批局改革取得了一定成效,[4]但又存在上下级衔接不顺畅、审批与监管分离等弊端。[5]诸如马上办一次办等改革举措多限于营业执照等市场进入类审批,对于资源配置类审批和危害控制类审批关注不够。此外,部分政府政策措施反复无常、朝令夕改,部分公务人员新官不理旧账等政务诚信问题不容忽视。如招商引资时承诺给予企业土地优惠、规划条件优惠,但事后又出现反转,[6]既损害政府公信力,又侵及公民和企业权益。

(二)放管服改革和政府职能转变的类型化不足

目前的改革在简政放权的类型化方面有所欠缺,没有明确究竟应减哪些政、放哪些权、管哪些事。[7]如《国务院关于取消13项国务院部门行政许可事项的决定》(国发〔201610号)取消下放的审批事项中,涵盖采矿资质认定、药品生产质量认证、期货交易等领域,未突显出简政放权的重点领域。而且,我国食品药品安全问题频发,局部地区生态恶化、环境污染,取消涉及公共利益的审批后,如果没有有效的事中事后监管,就容易出现监管漏洞,危害公共安全和健康。诸如行政审批告知承诺制、证明事项告知承诺制等改革举措,也欠缺类型化区分。在申请人不守承诺、监管不力时,结果还是由社会公众承担风险。总之,我们既要防止一管就死的严管制,又要防止一放就乱的不管制。

(三)改革过度依赖第三方评估,忽视社会感受度

2015年《纲要》实施以来,国务院大力推动放管服改革和转变政府职能,公众办事本应更加方便,但事实上市场主体和社会民众感受却依然有限,改革远未达到所追求的效果。其原因在于改革过于依赖第三方评估,甚至将第三方评估作为改革的指挥棒,忽视了改革实际效果和社会公众感受度。如在营商环境改革方面,过于依赖世界银行营商环境报告,但该报告存在范围有限、对象较单一、标准未体现中国特色等问题。[8]如果一味按照世界银行评估指数进行改革,虽然我国的营商环境排名会有所上升,但公众的感受与改革力度之间仍然存在巨大落差,激发市场主体活力和社会创造力的效果还有所欠缺。

(四)数据孤岛依然存在、数据安全受到挑战

法治政府建设特别是放管服改革和政府职能转变过程中,由于政府部门林立、分工精细,各部门之间的数据或信息不共享、不互通,造成数据孤岛,制约大数据在改革中的发展与应用。政府掌握大量数据信息,处理不当很容易造成泄露,危害国家安全、经济安全、自然人隐私和个人信息。对于掌握大量数据信息的个人和企业,政府监管不力很容易带来数据安全隐患,诸如人脸识别等违法违规收集个人信息的行为严重侵害个人隐私。国家网络安全审查办公室对滴滴出行实施网络安全审查,就是因为其掌握了大量数据信息,赴美上市可能危害我国国家安全、经济安全和自然人隐私。[9


三、落实新《纲要》,必须深化放管服改革,加快转变政府职能,建设人民满意的法治政府


习近平总书记指出:法治政府建设是重点任务和主体工程,要率先突破,用法治给行政权力定规矩、划界限,规范行政决策程序,加快转变政府职能。10]推进放管服改革、转变政府职能,是全面深化改革、全面依法治国的重要内容,也是建设法治政府的关键环节。深入推进放管服改革和转变政府职能,全面建设法治政府,要坚持问题导向、目标导向和成效导向,深入贯彻落实新《纲要》,加快建设人民满意的服务型政府、诚信政府、数字法治政府三大政府

(一)加快建设服务型政府

服务型政府,即人民满意的政府,要求以人民满意为目标追求,将公共服务上升为政府主要职能,通过优化政府结构、规范政府行为、提高政府效能来不断满足人民群众的公共服务需求。一是坚持优化政府组织结构与促进政府职能转变、理顺部门职责关系统筹结合,使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。二是加快推动政府职能转变。围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,理顺政府与市场、政府与社会的关系。分级分类推进行政审批制度改革,做到减市场规制之政,放过度集中之权,管健康安全之事。[11]健全以双随机、一公开监管和互联网+监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。三是全面提升政务服务水平。完善首问负责、一次告知、一窗受理、自助办理等制度。加快推进政务服务跨省通办,大力推行一件事一次办。推进线上线下深度融合,增强全国一体化政务服务平台服务能力,优化整合提升各级政务大厅一站式功能,全面实现政务服务事项全城通办、就近能办、异地可办。

(二)坚持建设诚信政府

诚信政府要求政府及其公务人员尊重事实、实事求是,信守承诺。一是健全政府守信践诺机制,加强公务员诚信教育,准确记录并客观评价各级政府和公务员对职权范围内行政事项以及行政服务质量承诺、期限承诺和保障承诺的履行情况,健全守信激励与失信惩戒机制。二是构建广泛有效的政务诚信监督体系,建立健全政务诚信专项督导机制、横向政务诚信监督机制、社会监督和第三方机构评估机制。三是健全政务诚信监测治理机制,建立健全政务失信记录制度,将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开。四是建立健全政府失信责任追究制度,加大失信惩戒力度,重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。

(三)全面建设数字法治政府

建设数字法治政府就是运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政,实现政府治理信息化与法治化深度融合,优化革新政府治理流程和方式,大力提升法治政府建设数字化水平。一是加快推进信息化平台建设。尽快建成从中央政府到地方的政务服务平台,实现网上政务全覆盖。加快推进政务服务向移动端延伸,分级分类推进新型智慧城市建设。尽快建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台。二是加快推进政务数据有序共享。为应对数据孤岛困境,应建立健全政务数据共享协调机制,构建全国一体化政务大数据体系。推进政府和公共服务机构数据开放共享,优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。三是切实维护数据安全。严格落实《数据安全法》,保护个人、组织与数据有关的权益,建立健全国家数据安全管理制度,落实国家机关数据安全保护责任。四是深入推进互联网+”监管执法。加强国家互联网+监管系统建设,加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统,建立全国行政执法数据库。


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