【摘 要】数字政府是一种运用现代化信息手段并符合数字时代治理理念的政府模式，涉及组织形式、内外关系、行政工具、行政方式、行政程序等多个维度。各地近年来纷纷出台举措，对数字政府的建设进行了有益的探索，在具体领域中进行了一些立法尝试。结合地方经验来看，当前数字政府建设重点集中在组织建设、平台建设、数据共享与开放、行政程序变革等几个领域。

【关键词】数字政府；地方创新；地方立法

一、数字政府建设概述

十九届四中全会作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”将数字政府建设的要求提升到了全新高度。各地近年来也纷纷出台各类举措，释放地方创新潜力，对数字政府的建设进行了各种有益的探索。

（一）数字政府的发展沿革

数字政府是一个正在发展中的新型治理模式，其不断变化，内涵与外延也在逐渐拓展。从概念的角度，“数字政府”或者说“digital government”在早期主要是作为电子政府或者说电子政务的同义替换，近年来，数字政府越来越发展出自己独特的含义。从这个角度来说，数字政府是电子政府的一种发展。

传统的电子政府以信息传递的电子化、无纸化、网络化为核心，以提升办公和管理效率为主要目标，对外以政务网站建设为特点，对内以办公自动化建设为重点。1999年“政府上网工程”的启动是中国电子政府发展的重要标志。在早期电子政府建设中，政务网站往往只能像一个公告板一样单向传递信息，公众无法进行相应的互动。随着电子政府建设的不断推进，公众逐渐可以通过搜索、查询、定制个性化服务等方式动态地获取信息。而近年来，留言、投诉等公众信息反馈功能的不断强化，真正将政务网站变成了信息交互的工具，赋予了电子政府监督行政的重要功能。

随着电子政府的推进，人们逐渐发现信息技术带来的便利不仅仅在于信息传递的电子化、无纸化、网络化，更在于大量信息数据化后自身能够释放的巨大潜力。1998年1月美国副总统戈尔首次提出“数字地球”概念，引发关注。电子政府开始逐渐向数字政府转变。这一阶段以数据的共享与利用为核心，以优化政务服务为主要目标，以行政服务集中办理与政务数据（即政府数据）公开为主要特征。这一阶段的代表性成果便是“一网、一门、一次”改革，通过跨部门数据共享与标准化，实现了政务服务线上“一次登录、全网通办”，线下“只进一扇门”，企业和群众“最多跑一次”。

近年来，随着人工智能、大数据等新技术的发展，数字政府又进一步进入智能时代，有学者将其称为“智慧政府”“智能政府”“数字政府2.0”，甚至是“数字政府3.0”。这些纷繁复杂的称谓本身反映了数字政府自身的不断衍变发展。应该说，这些阶段的划分更多是用于对某一个时期的重点特征的表述，并不是绝对的，往往是相互交叠，共同前进。这一阶段以人工智能与大数据为技术核心，以行政智能化为主要目标，以自动化决策、智慧城市等特征应用为代表。这一阶段仍然处于快速发展中，大量新应用不断涌现（见表1，略）。

（二）当前数字政府的概念界定

从数字政府的发展历程可以看出，数字政府的概念本身并不是一成不变的，而是随着技术手段、行政理念的发展在不断的更新变化之中。许多学者对数字政府进行了一些定义，比如有学者认为，“数字政府”并不仅仅是指政府办公流程的“数字化”和政务处理的“电子化”，其真实含义更多是指政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。相较于农业社会和工业社会的统计管理，“数字政府治理”更加强调数据融通和以人民为中心的“智慧服务”。这样的界定非常具有启发意义，但是往往只能覆盖数字政府的某一方面或者某一阶段，且难以适应数字政府的高速发展与不断创新。数字政府的实践与理论研究都还处于起步阶段，有大量的探索空间，因此本报告将从一个较为广义的角度来描述数字政府的内涵，同时辅以对数字政府特征的列举，从而相对较为弹性地界定出数字政府的外延。这样相对广义和弹性的描述，可以更好地将多元的数字政府创新实践收纳进来。

在这一思路的指引下，可以将数字政府界定为一种运用现代化信息手段并符合数字时代治理理念的政府模式，涉及组织形式、内外关系、行政工具、行政方式、行政程序等多个维度。这样的界定包括手段因素与理念因素两个弹性特征，而这两个弹性特征共同勾勒出数字政府的外延。换言之，如果一个行政制度或者事项符合这两个因素，那么就属于数字政府的关注范围。而随着技术和时代理念的发展，这两个因素也会随之发展、扩充、调整，从而为数字政府外延的调整提供一定的弹性。具体来说，当前数字政府中的主要现代化信息手段和数字时代治理理念见表2（略）。

二、各地数字政府建设的规划与立法现状

（一）各地数字政府建设的规划情况

现在全国多地已经结合本地实际情况制定了数字政府相关的建设规划，依据规划实施的起点时间，大致可以分为三个批次（见表3，略）。

这些建设规划对数字政府建设的基本理念、平台、路径、应用、特色制度等进行了相对系统的安排，为当地的数字政府建设发展制定了基本方案，也体现了一定的地方特色。

（二）各地数字政府建设的立法现状

前述数字政府相关建设规划主要属于政策性文件，规范性不强，更多的是对发展方向进行整体布局和指引。而在数字政府建设具体事项方面，也已经出台了一些地方性法规、规章与规范性文件，为数字政府建设法律规则体系的逐渐形成提供了实践探索经验（见表4，略）。

三、数字政府建设的重点领域

如前所述，数字政府内涵丰富、不断发展，不同地区在实践中也产生了丰富的多样化创新。这些现有实践发展重点集中在组织建设、平台建设、数据共享与开放、行政程序变革等几大领域。

（一）组织建设

数字技术在政府治理中的运用不仅是工具性的，而且是结构性的。大量新技术、新理念的引入，一方面使得过去的一些组织结构不再必要，扁平化的结构成为可能；另一方面凸显了传统组织形式的不适应，呼唤新的组织形态。因此数字政府改革建设首先面临的就是组织建设与体制改革。数字政府改革建设中的组织体制发展主要展现在如下几个方面。

1.整体政府

信息共享难、业务协同难是电子政务发展中长期存在的普遍性问题。这一问题的原因在于政府信息化从需求的提出到系统的建设管理，再到最后的服务呈现都是碎片化的。在过去的机制下，由于行政职能和信息化建设管理职能完全没有分离，电子政务系统的建设、管理、运营都由各级政府部门自行负责组织。政府信息化建设的需求源自业务，而业务是根据政府的专业分工和层级分工分布于各级政府部门中的，需求自然呈现碎片化状态。各级政府部门各自寻找市场主体获取服务，导致供给也呈现碎片化状态，进而导致“信息孤岛”和“业务烟囱”的问题长期存在。

整体政府就是针对传统官僚体制分割和碎片化问题而产生的一种新型的政府治理模式和运作机制。其本质在于整合，即通过协作和一体化的管理方式，运用各种交互的技术，促使各公共管理主体在共同的管理活动中协调一致，实现功能整合，从而消除排斥的政策措施，有效地利用稀缺资源，更好地为公众提供无缝隙服务。构建整体政府的优势在于，从组织结构来看，以结果和目标为导向进行组织设计与创新，可在不取消部门专业化分工的前提下实现部际合作，有助于克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病；从运行机制来看，整体政府以公众需求为核心，形成各环节相互协调、配合一致、运转顺畅的供给流程；从服务方式来看，整体政府通过发展联合的知识与信息策略，增进主体间持续的资源交换，形成协同的工作方式来满足公众多元化与个性化的需要。

整合是整体政府的核心内涵。“这种整合既包括行政系统内部的各部门之间基于业务流程所形成的政务协同，也包括政府作为整体在公共服务供给层面与非营利组织、企业或社区之间合作所形成的公私合作与伙伴关系。”从中央在2002年提出国家电子政务建设的“两网一站四库十二金”论述开始，中国对政务信息化的整合就开始进行了。尽管整合的内容和重点在不同阶段有所侧重，但长期以来其总体方向却是一直围绕着网络建设、政府网站、数据库、业务系统等方面展开并延续至今。整合是实现共享、开放的前提。互联网基础设施是数字政府发展的基础保障，如果没有适应快捷传输和协同合作的组织机构与业务流程，数据资源也难以突破传统职能和层级所分割的权力壁垒以实现交叉流动。同时，只有通过数据资源的整合才能实现资源配置最优化，形成随需而变的业务流程和跨部门协作的工作环境。组织、流程、数据、系统、网络五大要素紧密关联，共同构成数字政府的整体框架，使得行政系统内部各行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的关系不再是一种分割、分散的关系，而是一个相互协作的有机整体。

在数字政府改革建设中，以广东省为例，其运用整体政府理论，以系统性、整体性思维推进各级政府部门政务信息化的职能融合、技术融合、业务融合与数据融合，探索出一条构建信息时代整体政府的可行路径。一是信息化职能跨部门融合、技术与业务融合，化解了政务信息化各自为政分散建设的问题。二是信息化建设管理与技术运营适度分离，在技术运营方面推进整合，既保证了政府的主导性，又提升了技术运营的专业性和持续性。三是数字政府技术平台体系的跨部门、跨层级融合，将数字政府赖以存在的信息系统整合为一个有机互联的整体。在不打破政府行业管理专业分工结构的前提下，这种探索突破了政府在信息化领域的组织边界且效益初显。

例如，过去中小学生跨省转学、外地上学补办身份证、大学生申请贫困助学资格、非户籍学生办理居住证等业务，都需要回到原籍所在地学校开具就读证明，给群众造成很大的不便。广东省通过数据共享挂接连通了相关部委的系统，该系统又通过各地教育局与各地学校挂接数据，平台按需获取申请人的学籍信息，使得群众可直接在线便捷办理相关业务。大数据平台实现了国家部委、各地教育部门与学校的共同参与，理顺了户籍、学籍、治安等方面的一些“痛点”问题。通过数字化技术的应用，实现了跨机构协同、跨系统联通与数据共享，并最终实现在线政务服务一体化，这都有赖于数字政府建设中对组织、系统、业务和数据的整合。

2.专门机构

在传统条块分割的政府组织结构下，政务信息化项目建设的相关职能分散在各个厅、局、委、办，这种分散建设模式导致“各单位在资源建设上没有一个统一的规划和标准可遵循，而是各干各的，并早已习惯于各自为政的传统模式。可以说，有多少个委、办、局，就有多少个信息系统，每个信息系统都有自己的信息中心，有自己的数据库、独立的操作系统、独立开发的应用软件和用户界面，完全是独立的体系”。因此产生了大量的“信息孤岛”和“数据烟囱”，系统无法互联互通，信息资源无法共享开放，业务流程无法协同，导致根本无法向社会大众提供整体式、一站式的公共服务。在数字政府改革建设中，大家越来越意识到传统的分散建设模式亟须改变，只有理顺体制机制，建立统一高效的数字政府建设管理机制，并成立专业化、能充分调动各方资源的政务数据统筹管理机构协调，才能更好地推进数字政府建设工作。

从全国各地的实践情况来看，目前已经有不少省级行政区开始整合原有机构的职能，并设立专门的数据管理和政务服务机构作为数字政府改革建设的行政主管机关，负责统筹“互联网+政务服务”建设、大数据发展规划、数据汇聚共享开放、标准规范编制等相关工作，如贵州省大数据发展管理局、广东省政务服务数据管理局、浙江省大数据发展管理局、湖南省政务管理服务局、吉林省政务服务和数字化建设管理局、安徽省数据资源管理局、山东省大数据局、广西壮族自治区大数据发展局、内蒙古自治区大数据发展管理局等。虽然这些机构的名称不完全相同，个别地方的机构名称只突出了“数据管理”，或者在数据管理局的基础上加挂政务服务管理局牌子，但实际上也承担政务服务的职能，如贵州省大数据发展管理局、山东省大数据局、广西壮族自治区大数据发展局、安徽省数据资源管理局等。这些机构在行政级别上也各有不同，有些作为省级人民政府的组成部门，如陕西省政务数据服务局，加挂在陕西省工业和信息化厅上；有些作为省级人民政府的直属事业单位，如贵州省大数据发展管理局、山东省大数据局等；有些作为省级人民政府的部门管理机构，由省（区、市）人民政府办公厅管理，如广东省政务服务数据管理局、湖南省政务管理服务局、内蒙古自治区大数据发展管理局等。在省级机构调整的带动下，地市层面也对政府机构作出相应的调整，例如广东省积极推进专门的数字政府管理机构的建设，在省级层面组建了由省政府办公厅管理的省政务服务数据管理局，同时在21个地市和121个县区参照省级机构改革，成立政务服务数据管理局，作为地市、区县一级的数字政府改革建设的行政主管机关，推动本地市、本区县的数字政府改革建设各项工作。

从实践效果来看，通过整合现有的分散在各个条线的信息化运营机构，设立专门的数字政府管理机构，统筹推进数字政府改革建设，不仅可以精简政府管理部门的行政编制，减少人力投入，为政府节省大量的财政成本，而且有利于从全局角度做好数字政府建设的顶层设计、整体规划和标准规范，特别是由专门的数字政府管理机构统筹管理和建设数字政府所需要的基础设施、数据资源，能有效地消除过去跨部门、跨层级数据共享和业务协同所面临的障碍，实现政务信息化项目的整体、集约和一体化建设。同时，通过专门的管理机构全面统筹协调各单位的政务信息化需求，并从项目立项、采购、履约和验收等环节对项目进行全生命周期的管控，有利于提高项目的执行效率和提升项目的质量，避免重复建设，并发挥财政的规模效应。

3.政企合作

数字政府改革建设涉及大量新技术的发展与运用以及许多大型平台的建设与运维，单靠政府自身力量，在技术、资金、人力、效率等方面存在许多困难。在协作型政府和公私合作理念的指导下，政企合作成为各地数字政府建设的重要模式，涌现出一批创新的案例，如广东的“政企合作、管运分离”建设运营模式、浙江的政企战略合作建设运营模式等。从全国各地数字政府政企合作的实践情况来看，具有代表性的政企合作模式有政府直接向社会方采购服务（传统政府采购模式）和政府向专业化的建设运营中心采购服务两种。

（1）政府直接向社会方采购服务

这种模式下，政府依法直接向市场中现有的合格主体采购服务。根据《政府采购法》及其实施条例的规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。其中，服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。虽然政务信息化项目尚未完全被纳入国家或地方的集中采购目录，但从实践情况来看，政务信息化项目的预算金额通常都在采购限额标准以上。因此，政府在采购政务信息化服务时，应当按照《政府采购法》等相关法律法规履行相应的程序，通过招标、竞争性磋商、单一来源等方式向社会方采购服务。

（2）政府向专业化的建设运营中心采购服务

在政府自建自营模式和传统政府采购模式下，政府的信息化业务部门“既是信息化的建设者和管理者，又是使用者，导致管理部门与信息技术部门没有清晰的边界，在很大程度上技术变相地主导了政府信息化发展的方向，业务被技术牵着走，形成了重技术、轻业务，重建设、轻应用等怪现象。既干扰了行政机关对政务业务和服务的改革创新，又不能保障技术管理与运营的质量”。有鉴于此，全国各地在推进数字政府改革建设过程中，积极探索摆脱传统机制束缚的创新做法，尝试成立专业化的建设运营中心，并由政府向专业化的建设运营中心采购服务。对比全国各地现有已经成立的专业化建设运营中心可以发现，各地的政企合作模式有相似之处，也有一定的差异，这种差异主要体现在政企合作中企业方的单位性质有所不同、政企各方的出资比例也有所不同，总体而言，主要有如下几种政企合作方式。

一是由国有企业与行业领军企业共同出资设立混合所有制企业，由国有资本合计持股占主导地位，或由行业领军企业合计持股占主导地位。例如数字广东网络建设有限公司，成立于2017年10月，由深圳市腾讯产业投资基金有限公司（持股占比49%）与联通资本投资控股有限公司（持股占比18%）、中移资本控股有限责任公司（持股占比16.5%）、中国电信集团投资有限公司（持股占比16.5%）共同出资设立，其中联通资本投资控股有限公司、中移资本控股有限责任公司和中国电信集团投资有限公司均为国有企业，合计持股占比51%。又如云南腾云信息产业有限公司，由林芝腾讯科技有限公司（持股占比51%）、云南省信息产业投资集团有限公司（持股占比44%）和云南交投集团经营开发有限公司（持股占比5%）出资设立，除林芝腾讯科技有限公司外，其他都是地方性国有企业，合计持股占比49%。

二是由政府、国有企业和行业领军企业共同出资设立混合所有制企业，由国有资本合计持股占主导地位，或由行业领军企业合计持股占主导地位。例如数字海南有限公司，成立于2019年10月，由海南省大数据管理局（持股占比30%）、天翼资本控股有限公司（持股占比10.5%）、阿里巴巴（中国）网络技术有限公司（持股占比49%）和太极计算机股份有限公司（持股占比10.5%）共同出资设立。

三是政府与国有企业共同出资设立混合所有制企业，完全由国有资本持股。例如云上贵州大数据（集团）有限公司，由贵州省人民政府国有资产监督管理委员会（持股占比35.68%）、中国贵州茅台酒厂（集团）有限责任公司（持股占比26.47%）、贵州金融控股（集团）有限责任公司（持股占比20.21%）、贵阳市大数据产业集团有限公司（持股占比11.76%）和贵州双龙航空港开发投资（集团）有限公司（持股占比5.88%）共同出资设立，出资主体中，除贵州省人民政府国有资产监督管理委员会外，其他均为地方性国有企业。

四是由地方国有企业出资设立独资公司，完全由国有资本持股。例如数字广西集团有限公司，由广西投资集团有限公司全资出资设立，而广西投资集团有限公司是由广西壮族自治区人民政府履行出资人职责的国家出资企业。

在上述专业化的建设运营中心中，大部分是能承接各类政务信息化项目的全方位的建设运营中心，能提供政务信息化建设、运营和维护等“一条龙”服务，如数字广东网络建设有限公司、数字海南有限公司、数字广西集团有限公司等；但也有一些是专门负责某个垂直行业的建设运营中心，专门提供某个领域的政务信息化建设、运营和维护等服务，如云南腾云信息产业有限公司，专门负责智慧化旅游“一部手机游云南”项目的建设开发、平台运营等业务。

（二）平台建设

平台化、系统化、生态化是数字时代的一大特点，反映到数字政府建设中，就是作为基础的重点平台建设。这些平台可以分为数据平台与业务平台。数据平台由自然人库、法人库等各类数据库按照一定的结构形成，是业务平台的基础；业务平台则直接承载行政管理与服务的各项应用，是数字政府各项功能的直接体现。数据平台的各项建设在法律层面的重点主要涉及数据的共享与开放问题，这里主要通过对内业务与对外业务两个角度对业务平台予以重点介绍。

1.对内业务：数字化协同政务办公平台

政务协同化办公是数字政府改革建设的重要内容之一。数字化协同办公系统是一套基于电子政务云SaaS化部署建设的集约化协同办公信息系统。利用政务微信、钉钉等平台的连接能力，打造统一通信录，提供办公应用，实现政府部门间跨部门、跨组织、跨地域、跨系统、跨层级的即时通信和移动办公。数字化协同政务办公平台着力解决政府机关日常办公不便捷、协同办公效率低、业务联动能力不足等问题。以广东省粤政易、浙江省浙政钉等为代表的数字化协同政务办公平台，实现了一个平台贯通省内横纵多个部门机关，将百万公职人员串联起来，掌上即可完成沟通与协同办公的设想。

2.对外业务：一体化在线政务服务平台

所谓一体化在线政务服务平台建设，就是通过政务服务平台的规范化、标准化、集约化建设和互联互通，打破政务网站的碎片化，解决政务服务平台建设管理分散、办事系统繁杂、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等问题，将各级政府部门业务信息系统接入统一的政务服务平台，落实网上政务服务统一实名身份认证，最终形成政务服务“一张网”，将传统上分散零碎的各级政府部门政务服务资源和网上服务入口予以整合，从“线下跑”向“网上办”、“分头办”向“协同办”转变，实现政务服务“一次登录、全网通办”，大幅提高政务服务便捷性。

2018年国务院发布了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，要求加快建设全国一体化在线政务服务平台。根据中央的相关要求，各地均抓紧推进政务服务平台建设，并于2020年初步形成了全国一体化政务服务平台框架，全面推进“一网通办”进入加速期。

同时，随着移动互联网的普及，移动政务服务平台的重要性也逐渐凸显。依托移动互联网和智能手机，群众可以通过移动政务服务平台便利地办理相关业务，足不出户、动动手指就完成过去需要奔波办理的业务。比如广东省依托微信小程序建设的“粤省事”移动政务服务平台截至2020年11月已实现1113项事项“零跑动”，实名注册用户突破8700万人，累计查询和办理业务数十亿件。

（三）数据共享与开放

数据是数字政府的基础要素，拥有相对丰富、真实的数据是支撑数字政府各项应用的前提。数字政府建设涉及数据的采集、保管、分享、开放、加工、利用等多个环节，实践中产生了许多值得关注的制度发展。尤其是数据的共享与开放，成为近年来发展的重点领域，也出现了一些有特色的地方立法探索。

1.数据共享

数据共享是数据在政府内部的流动，主要涉及政务数据，即政府机关在行政管理、行政执法或者向社会公众提供公共服务的过程中所采集、制作或者获取的各种数据资源。政务数据是现有社会数据资源中数量最庞大、种类最齐全、质量最优异、价值最可观的部分。充分利用好政务数据，加快政府数字化转型，能够有力推动数字政府建设，助力政府快速提升政务行政效率、社会治理能力和公共服务水平。

要发挥好政务数据的作用，一个关键环节在于推进政务数据的共享，打通各政务部门之间的数据“鸿沟”，有效激活各政务部门“沉睡”的数据，从而为政务数据的深度挖掘应用提供基础条件。

在国家以及各地大力推动数字政府建设的过程中，各级政府普遍着重对政务数据共享进行顶层设计，统筹推进政务数据共享的进程；与此同时，各政务部门对政务数据共享和应用的实际需求也呈现快速增长的态势，客观上也极大地推动了政务数据共享的发展进程。政务数据共享在实践中的一个突出例子，莫过于浙江的“最多跑一次”改革。这一改革既包括政府服务群众的前台界面改造，也包括后台政府内部的工作流程优化、信息共享、资源整合等内容，通过推进政府内部的数据信息联通建设，打破部门数据壁垒，实现各类政务数据的共享和使用，实现群众和企业“少跑腿”甚至“不跑腿”的改革成效。

实践探索中形成的政务数据共享制度的核心有二。其一是以共享为原则、不共享为例外。国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》明确规定，政务数据共享遵循“以共享为原则，不共享为例外”的原则，各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享，涉及国家秘密和安全的，按相关法律法规执行。《上海市政务数据资源共享管理办法》等相关规定中也规定了政务数据资源“全面共享”的原则，要求政务部门在职能范围内，提供各类政务数据资源共享服务。

《政务信息资源共享管理暂行办法》以及各地的规定，普遍将政务数据资源进一步细化分类，主要分为无条件共享、有条件共享、不予共享等三种类型。其中，具有基础性、基准性、标识性的政务数据资源，可以提供给所有政务部门共享使用的，属于无条件共享类；数据内容敏感、只能按特定条件提供给相关政务部门使用，并且应当按照相关数据管理规定使用的政务数据资源，属于有条件共享类；不宜提供给其他政务部门共享使用的政务数据资源属于不予共享类。在此基础上，还针对某些特殊的数据资源共享进一步明确了具体要求，如对于各政务部门履行职责均需要使用的人口信息、法人单位信息、电子证照信息等基础数据资源，应当根据整合共建原则进行集中建设或者统一接入，实现基础政务数据的统筹管理、及时更新，在各政务部门之间实现无条件共享；对于同一主题领域的数据资源，如健康保障、社会保障、食品药品安全、安全生产、价格监管、能源安全、信用体系、城乡建设、社区治理、生态环保、应急维稳等，应当由相关政务部门共建形成主题政务数据资源，并通过共享平台予以共享；对于列入不予共享类的政务信息资源，明确要求必须有法律法规或国家政策依据。

其二则是目录管理，即通过对政务信息资源依据规范的元数据描述，按照一定的分类方法进行排序和编码的一组信息，用以描述各个政务信息资源的特征，以便于检索、定位与获取政务信息资源。通过政务数据共享目录，可以从源头上对政务数据进行详细标识和分类，能够有效解决政务数据共享开放中的数据分类、元数据、共享开放属性、安全级别、使用要求、更新周期等问题，便于政务数据共享使用。

国家发展改革委、中央网信办专门制定了《政务信息资源目录编制指南（试行）》，加快建立政府数据资源目录体系，推进政府数据资源的国家统筹管理。《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》也提出，构建以跨部门、跨地区协同治理的执政能力、民主法治、综合调控、市场监管、公共服务、公共安全等六大系统工程的部门数据目录，人口、法人、空间地理和社会信用的基础数据目录以及公共服务主题数据目录，形成国家政务信息资源目录体系，作为实现政务数据共享开放和服务的重要基础。地方也根据当地数字政府的建设情况以及政务数据共享的实际情况，不断细化政务数据共享目录管理制度，开展政务数据资源目录编制，努力建立数据准确、完整、规范、统一的数据目录管理机制。如《重庆市政务数据资源管理暂行办法》提出了政务数据资源目录编制的目录清单、需求清单、责任清单“三清单模式”，实现政务数据资源目录的统一管理、发布、更新等服务，支撑政务数据共享和业务协同。

2.数据开放

数据开放主要对应的则是政务数据的对外流动。数据开放制度具有显著的政治、经济和社会价值。政治方面，政府数据开放利用的价值体现在有助于增强政府透明度，加强问责，提升政府公共决策水平，强化工作效能。经济方面，政务数据和社会数据相比，在权威性和时效性上存在天然的优势，具有巨大的开发潜力和利用价值。社会方面，通过政府数据开放，社会和公众能够更为充分地获取信息，缓解政府和社会信息不对称的问题，同时能促进社会公众参与政府的社会治理和公共服务。

自2015年国务院出台《促进大数据发展行动纲要》以来，中国政府数据开放实践迅猛发展。2019年下半年复旦大学发布的《2019中国地方政府数据开放报告》提出，截至2019年上半年，中国已有82个省级、副省级和地级政府上线数据开放平台，与2018年同期相比，新增了36个地方平台。41.93%的省级行政区、66.67%的副省级城市和18.55%的地级城市已推出数据开放平台，政府数据开放平台已逐渐成为一个地方数字政府建设的“标配”。

从地理分布上看，中国东南沿海地区的省级数据开放平台已经逐渐相连成片，并向内陆地区不断扩散。广东省和山东省省内的各地市都推出了数据开放平台，形成中国最为密集的省级“开放数林”。全国开放数据集总量也从2017年8398个迅速增长到2019年的62801个，增长近7倍。开放数据集的容量与2018年同期相比，呈现爆发式增长，一年之内增长近20倍。

和数据共享一样，数据开放中同样形成了“以开放为原则，不开放为例外”、目录管理等原则与制度。但数据共享是数据的内部流动，而数据开放关系到数据的外部流动，因此在数据安全、个人信息保护等方面应当拥有更高标准。如何在高标准保护的同时尽可能激励政府部门更加有效地实现有意义的数据开放，将是未来数据开放制度探索中的重点。

（四）行政程序变革

以20世纪90年代推行的电子政务建设为起点，行政机关借助技术手段不断地对行政活动的内容与方式进行优化，实现了部分甚至是全部行政程序的电子化、网络化、非现场化、自动化与智能化。这“五化”均属于信息化的具体部分，相互关联，又层层推进，共同再造了行政流程，带来了行政程序变革。电子化、网络化变革在前些年已经逐步完成，当前数字政府建设中，行政活动的非现场化、自动化与智能化是程序变革的重点领域。

1.非现场化

非现场化是指由于数字技术的运用，行政活动中的部分执法事项（如城管通过摄像头远程执法违停）和部分审批事项（如不见面审批）可以完全远程进行，而无须行政机关工作人员与相对人面对面处理。非现场化的行政方式可以协助执法人员远程监控，极大地提高了行政效率和执法概率。对于相对人来说，改变了传统现场申办做法，实现了当事人“只跑一次腿”甚至“零跑腿”。

行政活动的非现场化也给证据收集、告知、说明理由等方面带来了一系列程序挑战。非现场化的行政活动中，大量证据、材料的提交是通过拍照、图像与人脸识别等形式产生的，这些证据与材料形式的效力认定、真实性判断都需要程序机制的进一步完善。非现场化行政方式也弱化了相对人与公务人员之间面对面的交流，可能带来交流方面的不畅，影响“告知”和“说明理由”这两个重要行政程序制度的实现。杜某某案就在一定程度上反映了这一问题。杜某某每日驾驶机动车在同一地点违反禁行规定，均被电子监控装置抓拍，累计105次，均未得到及时通知。直到他顺带查询违章时才发现，被公安交通部门共处以罚款10500元的行政处罚。其中就涉及在该项非现场化行政执法中，告知与说明理由制度未能落实。

2.自动化

自动化行政是指行政程序中特定环节或所有环节由自动化系统代为处理，而无须人工的个别介入，从这个角度来说，自动化就是无人化。自动化行政适用于需要作出大量相同或相似行政行为的场景。交通违章抓拍、“无人干预自动秒批落户”、个人疫情风险（健康码）的自动化评级、全自动系统完成税收征收等均属于这类。以深圳市在普通高校应届毕业生引进和落户环节采取的“无人干预自动审批”方式为例，该方式取消了现场报到环节，申请引进和落户的申请人通过系统提交学历学位和身份信息，由系统自动核查材料完整性并比对学历信息，如果申请人提交的材料完整并通过学历信息比对，系统将自动审批，无须人工审核。审批完成后，系统也会自动将相关信息推送给有关部门，相对人凭借电子信息即可去公安机关办理户籍等手续，无须再发放纸质证明。这就是一项运用了自动化行政方式的数字政府时代的新型行政审批的典型。

自动化行政方式的运用极大地提高了行政效率，便利了群众办事，但是也带来了相应的错误纠正、正当程序瑕疵、数字鸿沟等问题，需要在未来的制度发展中进一步完善。

3.智能化

智能化是数字政府下行政方式发展的全新阶段，正处于方兴未艾之时，是指通过对人工智能、大数据等技术的运用，为行政活动提供智能化决策辅助甚至是实现自动化决策。比如青岛市通过智能交通服务系统，对每日采集的1800余万条过车数据进行深度挖掘和分析，准确识别交通拥堵热点及区域，为交通组织优化、信号控制优化、嫌疑车辆追踪等管理决策提供科学准确的数据依据。自该系统启用以来，市区拥堵点减少了近80%，主干道路通行时间平均缩短20%，代表性重点道路高峰时段拥堵里程缩短约30%，通行时间缩短25%，市区整体路网平均速度提高了约9.71%。

行政活动智能化带来的最大的程序挑战就是可能存在的算法歧视与算法黑箱问题。人工智能算法这样的自动化决策在人们印象中往往都是客观中立的，其不受主观成见的干扰，也没有自己的利益，自然公正无私。但是越来越多的研究和实践表明，因为社会现有历史数据、技术限制、使用的具体环境等，自动化决策中有可能存在歧视与偏差。

而所谓算法黑箱问题是指，随着机器学习等人工智能算法的发展，部分人工智能算法可以自发学习和演进，其决策方式不是简单的线性一对一，而是变得扑朔迷离。人们只知道其输出了特定结果，这个结果从统计学上看大概率正确，至于为什么得出这个结果，人们却可能一无所知。更广义的黑箱还包括一些虽然技术上可能并不黑箱，但因为缺少足够的对外可解释性，公众缺乏足够了解的一些技术运用。黑箱问题的核心在于会因为其缺少可解释性和可理解性，公众对行政行为的结果缺少可接受性。

从实体上解决算法歧视与黑箱问题是十分困难的，此时就需要通过事前认证、告知与事后纠正这样的程序机制予以控制，并为公众提供足够的可接受性。