【摘 要】 在我国应急预案体系中，基层防疫应急预案处于先期应急处置的功能定位，对疫情防控工作至关重要。但在实际运行中，基层防疫应急预案存在先期处置无力、预警机制异化、法治保障不足等制度障碍，透射出的实际上是我国疫情防控应急管理的模式选择问题。为正视社会公众疫情防控需求，提高疫情防控应对效率，辅助上级疫情防控工作，我国疫情防控应当由自上而下的中心主导模式逐渐转变为上下联动的多元治理模式。本文据此提出了加强基层应急预案先期处置功能、重塑基层疫情防控预警机制、供给基层防疫应急预案法治资源等基层防疫应急预案的功能修复路径。
【关键词】基层防疫；应急管理；应急预案；疫情防控
2020年初，新冠肺炎疫情在我国快速传播，给全社会造成了巨大的生命财产损失，也对以“一案三制”为代表的应急管理体系提出了严峻考验。新冠肺炎疫情防控中，应急预案已经成为各级政府有效应对病毒传播的首要依据和直接工具。应急预案作为我国应急管理的“龙头”起点，在我国发展迅速。截至2019年底，我国已编制应急预案780余万件，其中2019年新修订编制200余万件，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各个领域。由此可见，我国应急预案体系不断发展完善，自上而下、门类完备、数量庞大，形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。
我国的公共卫生类专项应急预案有《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《国家突发重大动物疫情应急预案》和《国家重大食品安全事故应急预案》等。在新冠肺炎疫情防控中主要发挥作用的是国家和地方各级制定的突发公共卫生事件应急预案，如《国家突发公共卫生事件应急预案》《湖北省突发公共卫生事件应急预案》《武汉市突发公共卫生事件应急预案》《江汉区突发公共卫生事件应急预案》等。
一、问题的提出
2003年“非典”（SARS）疫情后，为了及时应对突发事件，我国迅速制定了各种应急预案。各类应急预案的出现，有效承载了应急体制、应急机制和应急法制的功能禀赋，及时填补了某些应急管理领域的制度性空白，引领了应急体制、应急机制和应急法制的发展方向，呈现“预案先行、法制滞后”的发展特征。应急预案发挥预决策的制度功能，在规范行政机关应急处置行动的同时，也可以有效提高应急管理的行动效能。当某一紧急事件发生之后，有关政府的第一反应就是“启动应急预案”，而不是依据某一法律或行政法规行动。对于疫情防控而言，效率是应急预案运行的首要目标，在最短时间内采取措施切断传染链，防止疫情进一步扩散，就可以最大限度挽救生命。
时至今日，人们已经普遍认识到应急预案高效运行的重要性。然而认识与实践存在差距，我国应急预案数量在几何式增长的同时，在不同程度上被诟病缺乏针对性、可操作性与实践性，难以真正发挥实效。究其原因，不同学者给出不同观点。有学者从预案编制技术出发，认为我国应急预案编制缺少风险评估作为基础，针对性不足，内容多为原则性规定，鲜见具体行动方案，容易导致应急处置中指挥协调困难的局面。有学者建议应改进我国应急预案内容，完善应急预案的制定程序，重视应急预案的修订。甚至有学者提出，实际上没有必要在法律、法规之外，再建立一套应急预案制度。特别是没有必要将已经在法律、法规中有明确规定的事项再在应急预案中加以重复，结果导致在实践中，具体负责突发事件应对工作的机构和人员很难判断究竟是应当依据应急预案来采取措施，还是应当严格依法办事，出现了突发事件应对工作中的“双重依据”问题。由此可见，针对应急预案的运行效率问题，不同学者给出了不同的解决方案。究竟什么是应急预案呢？“一案三制”之间又是什么关系呢？从“一案三制”的内在逻辑来看，应急体制主要指应急管理的组织体系，应急机制主要指应急管理的流程体系，应急法制主要指应急管理的规则体系，应急预案则是应急管理的行动体系，受制于组织体系、流程体系、规则体系的共同作用，是应急体制、应急机制与应急法制的综合体现与直接表现。本文认为，应急预案作为预先制定的行动方案，受制于应急体制、应急机制和应急法制所建构的外部制度环境。提升应急预案的运行实效，应回归以“一案三制”为代表的应急管理体系，捋顺应急预案与应急体制、应急机制和应急法制的关系，化解因“一案三制”内部冲突而产生的制度性障碍。
在此次应对新冠肺炎疫情过程中，我国的疫情防控应急预案是怎样运行的呢？是否完成了高效应对新冠肺炎疫情的制度使命呢？不妨简要回顾新冠肺炎疫情应对过程：2019年12月8日武汉卫健委通报首例确诊病例，2019年12月29日武汉开始流行病学调查，2020年1月20日国务院将新冠肺炎纳入《传染病防治法》和《国境卫生检疫法》管理，2020年1月22日湖北省启动突发公共卫生事件二级响应，2020年1月23日浙江、广东、湖南启动重大突发公共卫生事件一级响应，2020年1月24日湖北、重庆、山东启动重大突发公共卫生事件一级响应。尽管不同主体都制定了疫情防控应急预案，但是在新冠肺炎疫情暴发最初的40多天里，由于尚不能确定新冠肺炎是否属于传染病，各地疫情防控应急预案并未被正式启动。在大众视线中，人们习惯性地关注国家、省级和地市级应急预案的实施，而基本忽视了基层防疫应急预案的存在。在疫情防控初期，基层政府和基层组织作为传染病防治系统的“神经末梢”，距离传染病传播源更近，更容易感知突发公共卫生事件的发生，如果能切实发挥基层防疫应急预案的作用，可以有效延缓传染病的肆意传播。考察此次新冠肺炎疫情防控初期实践可知，我国基层防疫应急预案的实际运行，存在先期处置无力、预警机制异化、法治保障不足等制度障碍。本文以基层防疫应急预案的实际运行为切入点，结合此次新冠肺炎疫情防控初期实践，试图探究制度障碍背后的深层次原因，从而为提高基层防疫应急预案运行效率建言献策。
二、基层防疫应急预案的运行障碍
应急预案是应急体制、应急机制和应急法制的实现载体，应急体制、应急机制和应急法制构成了应急预案运行的外部环境。预案体系是建立在法制、体制、机制之上的行动体系，预案体系的科学构建和有效运行离不开法制、体制、机制协调有力的支持保障。因此，探究基层防疫应急预案运行的制度障碍，仍需寻根溯源、按图索骥，从应急体制、应急机制和应急法制中寻求线索。基层防疫应急预案运行的制度障碍，主要表现在以下三个方面。
1.应急体制障碍：先期处置无力
《突发公共卫生事件应急条例》对于疫情防控应急预案的设定主体规定较高，只赋予了国家和省级两级行政机关应急预案制定权。《传染病防治法》扩大了制定应急预案的主体范围，第20条规定：县级以上地方人民政府应当制定传染病预防、控制预案，报上一级人民政府备案。《传染病防治法》作为《突发公共卫生事件应急条例》的上位法，将疫情防控应急预案的制定主体扩大至县级人民政府。相较于《突发公共卫生事件应急条例》和《传染病防治法》，《突发事件应对法》赋予了乡镇政府和县级以上人民政府职能部门应急预案制定权。而《突发事件应急预案管理办法》不仅进一步扩大了有权制定应急预案的主体范围，明确基层组织、企事业单位和社会团体可以制定应急预案，而且根据制定主体的行政级别和管辖范围，确定了各类应急预案不同的功能定位。国家层面的应急预案应当体现政策性和指导性，省级层面的应急预案应当体现指导性，市县级应急预案应体现应急处置的主体职能，而乡镇街道的应急预案应体现先期处置特点。由此可知，在制度文本层面，县和乡镇层面应急预案被定位为先期应急处置的制度功能，并承担责任较重的主体职能。
新冠肺炎属于新型传染病，人们对其发病特征、传播规律尚待了解，采取监测预防、应急处置等防控手段也需要一定时间。但这一时间段恰恰是切断新冠肺炎传播链的黄金时期，在正式启动应急响应之前，如果能有效采取一定的先期处置手段，会起到事半功倍的作用。何为先期应急处置呢？以本次新冠肺炎疫情防控为例，2019年12月8日武汉卫健委通报首例确诊病例，到2020年1月22日湖北省启动突发公共卫生事件二级响应。在这40多天内，武汉市开展了流行病学调查，积极收治患者，关停了华南海鲜市场，但并未发现武汉市内区级政府或街道办事处等基层政府发挥先期应急处置功能。阅读《江汉区突发公共卫生事件应急预案》等基层防疫应急预案（华南海鲜市场位于武汉市江汉区），并未发现针对不明原因疾病或新传染病可以采取哪些先期处置措施。那么高层级的疫情防控应急预案对先期应急处置有规定吗？
《湖北省突发公共卫生事件应急预案》第5条第2款规定：突发公共卫生事件发生后，事发地政府和政府有关部门、有关单位在向上级报告的同时，应立即采取措施控制事态发展，组织开展先期处置工作。重特大突发公共卫生事件发生后，事发地市、州、县政府主要负责人要迅速赶赴现场，成立现场应急指挥部，组织、协调、动员有关专业应急力量和当地群众进行先期处置、需求评估，及时对事件的类别、危害程度、影响范围、防护措施、发展趋势等进行分析评估和上报，立即实施紧急医疗救援行动，组织实施可能的传染源或污染源的隔离、控制，切断传播途径、保护易感人群；利用有效方式向社会公众发出危险或避险警告；紧急调配辖区资源用于应急处置；对需要上级支持、帮助的，及时提出明确的请求和建议；以及采取法律法规规定的其他必要处置措施。尽管《湖北省突发公共卫生事件应急预案》就先期处置措施作出了规定，但是在较大、一般突发公共卫生事件发生后，应该采取哪些具体的先期处置措施呢？即便后一款就先期处置措施作出了详细规定，但又应该如何判定重特大突发公共卫生事件已经发生呢？
《国家突发公共事件总体应急预案》对先期应急处置也有涉及，第3条第2款第2项规定：突发公共事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。由此可知，疫情防控应急预案实际上具有两个行动方向，一个是面向先期处置行为，另一个是面向应急响应行为。通过上述规则梳理可以发现，尽管基层防疫应急预案处于先期应急处置的功能定位，但实际上基层防疫应急预案并未有效匹配到足够的先期应急处置手段。换言之，疫情防控应急体制在基层防疫环节功能错配，导致了基层防疫应急预案先期处置无力。有学者曾做过调查研究，数据显示40%的调查对象认为本单位在应急管理中权责匹配，而多数调查对象认为自己权轻责重，甚至是有责无权。而相比应急响应行为，疫情防控应急预案体系过度关注了前者，相当程度上忽视了先期处置行为，这本质上违背了国家对传染病防治实行的“预防为主”方针。
2.应急机制障碍：预警机制异化
根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级，其应急处置主体责任分别归属于国务院、省级、地市级和县级人民政府。《突发事件应对法》第43条、第44条规定：可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报。在发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，启动应急预案。由此可见，《突发事件应对法》尽管将预警主体扩大到县级人民政府，但将突发公共卫生事件的预警权限程序指引到《传染病防治法》。而《传染病防治法》第20条规定：地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施。由此可见，接到国务院或省级政府发出的传染病监测预警，是基层政府启动应急预案的前提条件。换言之，在疫情防控过程中，基层政府只能被动启动本级应急预案，而不能自我预警主动启动防疫应急预案。
从疫情预警的信息输入端看，《传染病防治法》规定任何机构和个人都负有疫情信息报告义务，包括基层政府和基层组织。从疫情预警的信息输出端看，并非所有主体都可以对外发布疫情预警信息。《传染病防治法》第38条规定：传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。传染病预警信息属于传染病疫情信息的一种，因此预警信息的对外发布也应适用该条，只有国务院卫生行政部门和被授权的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门有权对外发布疫情预警信息，基层政府和基层组织无权对外发布疫情预警信息。由此可见，基层政府和基层组织有信息汇报之责，而无信息发布之权，也无疫情预警之权。对于基层政府和基层组织而言，由于只有信息输入端，而无信息输出端，收集到的疫情信息无法有效转化为疫情预警，因而基层疫情预警机制发生功能异化，同化为疫情信息内部报告制度，基层政府和基层组织也就相应丧失了自我预警和自主启动应急预案的机会和能力。而实践中相关部门也对预警存在误解，将预警仅理解为通过特定渠道的信息上报。
进一步讲，无论是传染病防治，抑或是突发公共卫生事件应对，两类规范都在传染病这一概念产生交集，实际发挥作用的逻辑前提都依赖传染病的定性判定。而基层政府并不具有判定传染病的权限，需要上级政府逐级核实确认。如《江汉区突发公共卫生事件应急预案》第6条第2款规定：经初步调查核实之后，区应急专业委员会应立即组织区专家组对突发公共卫生事件的性质、可能危害程度进行评估，并报市应急专业委员会进行确认。一般突发公共卫生事件发生时，由区应急专业委员会向区人民政府提出启动应急响应的建议，由区人民政府宣布启动预案，并上报市人民政府。根据《传染病防治法》第4条之规定：其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。因此，由于基层政府和基层组织不具有自我预警和自主启动应急预案的权限，实际上全社会启动疫情防控应急预案的条件是同一的，都必须等待国务院卫生行政部门确认不明原因疾病属于传染病后，才能启动应急预案。此次新冠肺炎疫情的应对过程也是如此。2020年1月20日，国家卫健委发布公告，将新冠肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。自此，湖北、浙江、广东、湖南等地才相继启动地方突发公共卫生事件应急预案。由此可见，由于疫情预警机制发生功能异化，针对不明原因传染病而启动疫情防控应急预案的难度是相当大的，在不明原因疾病被确认为传染病之前，任何一方主体实际上都无法采取较为有效的防疫措施，而这段时间恰恰是控制传染病扩散的最佳时期。
3.应急法制障碍：法治保障不足
应急预案根据涉及问题的类别，受到不同专业领域法律的调整，文本内容属于应急管理工作方案，因此也受到预案体系本身的影响。就基层防疫应急预案而言，该类预案一方面受到《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应急预案管理办法》等专业领域法律的调整，另一方面也属于《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》和各地省级总体、公共卫生专项应急预案的调整范围。
基层防疫应急预案运行所遇到的应急法制障碍，包含三个层面。第一，法律之间相互冲突矛盾。由于历史原因和调整对象不同，《传染病防治法》和《突发事件应对法》存在一定冲突，导致了疫情防控应急预案运行不畅。概括而言，在信息收集、研判和公布、预警期启动、应急响应机制启动、危险区域或疫区宣布、应急措施规定等方面都有不一致的地方，《突发事件应对法》把这些权力赋予县级以上地方人民政府，而《传染病防治法》则将这些权力赋予省级和中央人民政府或其主管机构。可能出于此种原因，2014年制定的《武汉市突发公共卫生事件应急预案》甚至未将《突发事件应对法》作为其编制依据。第二，应急预案和法律规定之间存在冲突。由于历史原因，我国选择了“预案先行、法制滞后”的发展路径，大量疫情防控应急预案早于应急法律制度产生，因此不可避免地存在一些规则冲突甚至功能越位。例如，应急预案早于《突发事件应对法》完成并付诸实践，法律与预案的协调问题一直没有完全解决并形成和延续了下来，应急预案事实上成为适用力最强的应急制度，这在很大程度上影响了《突发事件应对法》的适用力。如何改进应急预案与法律的关系，也是健全国家应急制度需要解决的问题。第三，一系列重要事项缺乏详细规定，如应急预案的信息公开要求、公民权利保护和救济程序、疫情预警公布程序、应急预案评估修订程序等。以疫情防控应急预案的信息公开为例，有学者调研发现，政府因应急预案中的有些内容可能关乎社会稳定和公共安全而对公开有所顾虑，企业也因商业秘密之故对公开应急预案有所担忧，因而包括上海市在内的我国大部分应急预案均处于非公布状态。
三、我国疫情防控应急管理的模式选择
通过对先期处置、预警机制和法治保障三个具体问题的分析，可以发现影响基层防疫应急预案顺畅运行的制度障碍背后，实际上隐藏了我国疫情防控应急管理的模式选择问题。应对传染病疫情，我国传统上采取的是自上而下的中心主导模式，在这种模式下疫情防控应急预案的制定主体范围窄、启动条件高、先期处置能力弱，难以有效发挥基层政府和基层组织的防疫能力。因为基层政府和基层组织只要服从中心统一领导部署即可，不需要主动启动应急预案的预决策功能。相比之下，在上下联动的多元治理模式中，疫情防控应急预案的制定主体范围较宽、启动条件低、先期处置能力强，可以有效发挥基层政府和基层组织的防疫能力。理由在于，不同主体都主动参与疫情防控，势必会积极启动自身应急预案，主动采取先期处置措施，而不是单一等待疫情防控指挥中心发来的行动指令。
在自上而下的中心主导模式中，疫情防控参与主体数量较少，基层政府和基层组织大多是被动参与，国家依靠强制力驱使其参与疫情防控，难以发挥他们的积极性、主动性和创造性。而在上下联动的多元治理模式中，疫情防控参与主体相对多元，基层政府和基层组织的属地责任得以彰显，有利于发挥其先期应急处置的功能优势。从自上而下的中心主导模式过渡到上下联动的多元治理模式，实际上反映了我国疫情防控应急管理模式由注重突发事件应急处置转变为关注常规风险危机管理，更加符合风险传导的客观规律，也有利于危机管理关口前移。除此之外，上下联动的多元治理模式还具有以下优势。
1.正视社会公众的疫情防控需求
不可否认，联防联控机制依托我国单一制的国家体制和集中统一领导的政府运行模式，在全国一盘棋、统一指挥、统一调度、统一防控的治理思路指引下，集中安排和调度资源，全国各地驰援武汉，及时解决了资源不足和收治不力的局面，在短期内实现了应收尽收和应治尽治的目标。但相比上级政府，基层政府和基层组织的疫情防控需求更为迫切。基层政府和基层组织缺乏必要的资金、物资和知识储备，应对疫情的抵抗能力弱，更需要提前知悉疫情防控信息、启动疫情防控应急预案行动。传统自上而下的中心控制模式，决策层距离基层较远，应急决策传达到社会端需要一定的时间。过度强调以统一决策应对疫情防控，可能致使基层政府和基层组织也难以采取有效的应对手段。
提升疫情防控应急预案的时效性，同样需要正视基层政府、基层组织和社会公众的正常疫情防控需求。编制应急预案需要大量听取基层意见，结合普通民众的社会生活需要，有针对性地设计应急处置措施。有学者指出，我国“条”的行政指导容易使应急预案逐级复制，“上下一般粗”，脱离本地实际。从这一角度看，中国的应急预案体系自上而下的建设过程与应急预案体系基于危险源自下而上逐级启动的过程存在内在的冲突。实践中，应急预案的制定遵循的是一种自上而下的途径。下级机关在制定应急预案时，多数情况下照搬上级机关的预案，没有社会各群体的参与制定，内容更没有体现出本级别、本地区的特殊性。对此，有学者建议采用参与式编制应急预案，认为多方参与编制可以增强动态变化中的灵活性。
2.提高疫情防控应对效率
采取上下联动的多元治理模式，各种疫情防控应急预案可以设置不同的应急预案启动条件，设计强弱不一的预警机制。制定主体抵御传染病疫情的能力越强，对于疫情信息的敏感度越低，距离传染病危险源的路程越远，其应急预案的启动条件可以适当提高。制定主体抵御传染病疫情的能力越弱，对于疫情信息的敏感度越高，距离传染病危险源的路程越近，其应急预案的启动条件可以适当降低。这种应急预案启动条件的配置方式，更加符合传染病疫情传播的客观规律。同时，由于疫情防控能力较弱的人群一般距离疫情传播源更近，因此鼓励基层政府和基层组织率先启动应急预案，可以有效提高疫情防控应对效率。
自上而下的中心控制模式与上下联动的多元治理模式相比，更适合应对已知的各类突发事件，如战争、地震、海啸和已知传染病。而对于未知的各类突发事件，采取上下联动的多元治理模式效率则相对更高。面对不明原因的传染病，上层与下层之间各自占据不同的信息优势，上层组织信息收集能力更强，可以采取有效的应急措施。而下层组织更靠近危险源，信息收集成本更低，也能采取适当的应对手段。从逻辑角度分析，应急预案相当于在用一套确定的体系去应对不确定的突发性危机事件，所以应急预案就不可避免地承担起两个功能。一方面是以确定性去应对危机事件当中都会遇到的确定性问题，核心就是资源的调配和事故权责体系构建；另一方面是以灵活性去应对危机事件当中的不确定性，核心就是危机分析与危机决策。而上下联动的多元治理模式参与主体更多，处置手段更丰富，因而相比自上而下的中心控制模式具有更强的灵活性，可以更为有效地应对未知风险。
3.辅助上级疫情防控工作
采取上下联动的多元治理模式，并非完全脱离上级政府的统筹领导，而是积极发挥基层政府、基层组织和普通公众的参与感和责任感，尤其是发挥基层政府的主体责任和先期处置能力，辅助上级开展疫情防控工作。基层应急预案的率先启动，可以帮助上级政府收集数据、积累经验，也可以成为更大规模应急预案运行的观察渠道。随着基层疫情防控能力的充分释放，疫情防控的应对力量不断下沉，在广大公众、社会组织和基层政府开展互助自救措施的同时，可以减轻上级政府的压力。对此有学者提出，与其在法律中固守自上而下的层层权力保留，不如在充分放权的同时从条件、范围、程序、程度等诸多方面加强对紧急权力的控制，将紧急权配置的模式由当前的“对上集权、对下限权”转变为“对下放权、同时控权”，更为适当。同时，多元治理格局的出现，有利于增强不同主体之间的沟通了解，消除彼此之间的利益冲突。
四、基层防疫应急预案的功能修复路径
通过探究基层防疫应急预案运行的各种制度障碍，可以观察应急预案运行不畅背后的深层次原因，在于疫情防控过程中政府、社会、公众之间存在一定张力，单纯依靠自上而下的防疫决策响应方式，不利于激发基层政府和社会组织的抗疫能力，也不利于有效解决先期处置无力、预警机制和缺乏法律依据的问题。因此，我国的疫情防控应急管理应当由自上而下的中心控制模式转变为上下联动的多元治理模式。本文沿着这一制度模型框架，进一步提出我国基层防疫应急预案的功能修复路径。
1.加强基层应急预案先期处置功能
人们对传染病疫情的认识是一个逐渐的过程，这本质上是一个科学问题。从突发公共卫生事件发生到疫情确定启动应急响应前，尽管尚未完全了解此类传染病的各种科学特征，但是并不意味着人们无法采取合理手段抑制疾病的发生传播。这一阶段是疫情防控的黄金时间，加强完善基层防疫应急预案的先期处置功能，本质上是通过事先的想象与计划，为未来应急管理做充分准备。由于尚未确定疾病是否属于传染病，因此不能采取隔离观察等应对措施，但可以采取劝诫引导、物资发放、追踪回访等先期处置措施。同时，应引入信息竞争机制，为广大公众和社会组织启动应急预案提供足够的信息供给。
2.重塑基层疫情防控预警机制
传染病监测预警是启动防疫应急预案的前提条件。不同主体制定的疫情防控应急预案应当具备不同的启动条件，应当避免过去应急预案启动条件“上下一般粗”的问题。基层应急预案具有先期应急处置优势，应当适当降低其应急预案启动条件。省级应急预案连接地方政府和中央政府，应着重挖掘其信息传递的功能优势。国家层面应急预案掌握全国的防疫应急资源，应保持其统一协调的功能定位。设计疫情防控应急预案启动条件，应考虑制定主体抵御传染病疫情的能力、对于疫情信息的敏感度和距离传染病危险源的路程等合理的相关因素，可以分梯次、分领域、分地域、分级别设计，对应疫情防控的不同特点，逐步触发升级疫情防控应急预案。同时，应当依靠先进的科技手段，运用大数据、物联网、5G等技术措施提升疫情监测预警能力，提高应急预案启动实施的自动化、智能化水平，减少人为的不当干预，解放人力的大量投入，增强应急预案实施的客观性与科学性。
在上下联动的多元治理模式中，疫情防控应急预案的制定主体更为多元，政府、社会组织和公众从不同的安全需求和利益视角出发，有针对性地制定符合自身情况的疫情防控应急预案。疫情防控应急预案制定主体的增多并不必然造成应急预案运行的低效和混乱。应急预案制定主体的增多，应相应带来应急体制、应急机制和应急法制的变化，一些新的问题有待进一步研究确定，如哪些事项的应急处置属于政府层面的权力范围，不同主体制定的应急预案效力等级如何确定，部分主体违规启动应急预案造成损害，应当如何追责等。同时，对于一些共同涉及的应急处置事项，上级政府应当统筹协调，尤其是涉及跨地域、跨领域、跨部门、跨层级的应急事项，努力实现不同应急预案的有效衔接，避免不同应急预案的不当冲突。
3.供给基层防疫应急预案法治资源
基层防疫应急预案的顺畅运行，离不开应急法制提供足够的法治资源。疫情防控过程中，应急处置的正当性需要权威性、急迫性和合法性三者同时补充，单纯依靠权威性、急迫性难以长久支持疫情防控工作，更需要合法性为防疫工作补足正当性需求。习近平总书记指出，依法科学有序防控至关重要，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力。应急法制与应急预案产生运行障碍，一方面需要化解法律之间的矛盾冲突，另一方面应着手修订应急预案本身，努力做到预案中的每项内容都必须有确切的法律依据。保持应急预案与应急法制的良性互动，尤其是保障基层防疫应急预案法治资源供给，对于开展基层疫情防控工作尤为重要。
具体来说，统筹修订《传染病防治法》和《突发事件应对法》等法律，化解涉及信息收集、研判和公布、预警期启动、应急响应机制启动、危险区域或疫区宣布、应急措施规定等方面的法律冲突。对照应急法制要求，修改基层防疫预案中的违法规定，基层政府出于维护公共利益和社会秩序的考量，应当严格依照应急法制的要求，按照行政程序启动疫情防控应急预案，依法合理采取必要的疫情防控处置措施。对于影响基层应急预案运行的重要事项，应急法制应当给予详细规定，如完善突发公共卫生事件的确认和宣告制度，规定公民基本权利保障制度，细化财产补偿制度和补充疫情防控行政监督制度，等等。
