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应松年等:找准落实中央加强法律监督《意见》的着力点

| 时间: 2021-09-06 12:11:23 | 文章来源: 《人民检察》2021年第16期


编者按:

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对加强新时代检察机关法律监督工作提出明确要求,为新时代检察事业的创新发展提供了根本遵循。这在党的历史上是第一次,具有深远意义。为更深入地领会、落实《意见》精神,本刊特组织专家学者就《意见》内容进行分析和阐释,敬请关注。


应松年

(中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长)


以行政检察监督推进法治政府建设


法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。法治政府建设不仅需要行政机关依法行政,全面推进严格规范公正文明执法,也需要健全行政权力制约和监督体系,促进行政权力规范透明运行。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》提出,要形成监督合力,坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划,推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。

作为行政权力制约和监督体系中的重要一环,行政检察监督对于促进依法行政、推进法治政府建设具有重要意义。实践中,检察机关对行政诉讼活动的监督,对生效行政判决、裁定、调解执行的监督,对行政非诉执行的监督,对行政机关行政活动的监督,都是直接或间接地围绕着“行政机关是否依法行政”命题展开的。也就是说,行政检察监督对于法治政府建设具有重要的推进作用,而促进行政机关依法行政,推进法治政府建设理应成为行政检察监督的重要价值追求。

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》深刻阐明了检察机关法律监督的宪法定位、主要职能、基本任务,为新时代检察事业的创新发展提供了根本遵循。行政检察监督作为检察机关“四大检察”职能之一,《意见》提出了“全面深化行政检察监督”的新要求,对此,可以从行政检察监督范围、方式和限度等方面进行阐释和解读。

行政检察监督的范围。传统观点认为,行政检察要围绕行政诉讼监督展开,或者说,行政检察的核心是行政诉讼监督。《意见》拓展了行政检察监督的范围,明确检察机关可以对行政诉讼活动和行政活动开展行政检察监督,同时规定检察机关在履行法律监督职责中要开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了。结合我国行政检察监督的理论与实践,行政检察监督的范围可进一步详细界定。第一,对行政诉讼活动的监督,不能局限于对行政判决、裁定、调解的监督,应当贯穿于行政诉讼全部过程,是对整个行政诉讼制度的监督,所以还包括:(1)对行政诉讼立案与受理的监督,如“不予立案或者驳回起诉确有错误的”,检察机关可以介入;(2)对行政诉讼程序的监督,如“违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的”,检察机关可以介入;(3)对行政审判人员违法行为和犯罪行为的监督。第二,对行政诉讼案件执行的监督,主要包括对生效行政判决、裁定、调解执行的监督,对行政非诉执行的监督两种情形。第三,对行政活动的监督,一般观点认为,检察机关对行政活动的监督限于违法行使职权或者不行使职权。

对此,是否可以从行政活动类型化视角探索行政检察监督的介入范围?行政活动大致可分为三大部分,一类是制定规范,一类是执法,还有一类是解决纠纷。制定规范的活动,按层次而言,规范重点应在规章以下的一般规范性文件的制定,这一领域对公民权利的影响很大,但当前的行政检察监督尚未进入,可以进一步论证研究。行政执法的领域极为广泛,内容复杂,形式多样,亟须行政检察监督介入。尤其是那些对公民权利将产生较大影响的执法活动,有些可以在作出决定前介入,以防止出错;有些也可以在结束后作出评价,提出是否需要改正的建议。实践中,某些地区也有针对特定内容已经介入的,这种情形就需要及时总结经验。至于解决纠纷的活动,包括调解、裁决、复议等,都是可以也应该介入的范围。总之,对行政活动的监督,我们以前已有实践,目前最需要的是与行政机关一起总结经验,讨论下一步可以在哪些方面开展行政检察监督。

行政检察监督的方式。面对不断拓展的行政检察监督范围,检察机关需要积极探索多元化的行政检察监督方式,以进一步提升行政检察监督的效能。就对行政诉讼活动的检察监督而言,其效果在于通过推进正确行使审判监督职能,同时达到促进行政机关依法行政和建设法治政府的目标。这即是“一手托两家”的实质效果,既维护了司法公正,也监督和促进了依法行政。实践中,检察机关应当结合具体案情,综合运用具有刚性监督作用的抗诉、具有同级监督优势的再审检察建议和具有灵活性质的检察建议等行政诉讼检察监督方式。

就对行政活动的检察监督而言,检察机关应当积极探索直接的行政检察监督方式,推动和促进行政机关依法行政。近年来,随着行政公益诉讼(广义上的行政检察监督)的试点实施及立法确认,检察建议(特指行政公益诉讼诉前程序中的检察建议)在实践中得到广泛应用,并且实施效果较好。行政公益诉讼检察建议的优势在于刚性的监督作用,即检察机关向行政机关发出检察建议后,行政机关不依法履行职责的,检察机关可以依法向法院提起诉讼。但行政公益诉讼的范围毕竟有限,不能涵盖所有的行政活动。值得注意的是,《意见》明确提出要积极稳妥拓展公益诉讼案件范围,探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件,总结实践经验,完善相关立法。此外,《意见》还规定了检察机关的调查核实权、行政检察公开听证制度、协助调查义务、纠正意见或检察建议的整改落实回复义务等,这些行政检察监督方式将有助于提升行政检察监督实效,促进行政机关依法行政,推进法治政府建设。

行政检察监督的限度。检察机关开展行政检察监督工作应当遵循谦抑性原则,即应当在宪法法律的框架内行使行政检察监督权,遵守宪法关于国家权力分工的规定,对行政审判权、行政执法权保持一定的尊让和克制。具体而言,检察机关开展行政检察监督工作,保有一定的主动性但不能越俎代庖、替位包办,必须尊重行政审判权和行政执法权,不得代替法院作出裁判,不得代替行政机关作出决定。在行政检察监督标准和强度上,应当掌握好形式合法性审查与实质合法性审查的平衡,坚守作为国家法律监督机关的基本定位,恪守行政检察监督的初心和使命,在法定权力范围内以法定方式推动行政法治的实现和发展。

总之,新时代行政检察监督在当前仍有发展空间,要遵循总体战略布局,在具体领域进一步梳理、扩展和深耕。立足当前阶段,最重要的是要总结行政检察监督实践工作中的已有经验,研究如何具体地逐步扩展和深入规划,同时推进立法、司法解释以及衔接协调配套机制的建立和完善等。



刘华

(江苏省人民检察院检察长)


当好公共利益法律守护者


《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》首次以中共中央文件形式明确检察机关是“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”,并要求积极稳妥推进公益诉讼检察,为检察公益诉讼工作确立了重要遵循。江苏检察机关将认真贯彻《意见》精神,持续打造公益保护的实践样本。

一是以新理念引领带动公益诉讼检察工作创新发展。《意见》明确要求“积极稳妥”推进公益诉讼,体现了对该项工作的重视。这需要检察机关改变传统办案思维和习惯,努力以新理念寻求新突破。其一,树立主动作为的理念。克服被动监督的思维定式,主动发力作为,健全常态化巡查等多渠道线索收集方式,提高社会“见检率”。主动做好党委政府的法治助手,注重关注省情、市情、县情,及时发现线索并向政府通报重大公益受损问题,争取支持与配合。其二,树立双赢多赢共赢的理念。检察机关提起行政公益诉讼,既是督促之诉,也是协同之诉,与行政机关虽职责不同,但根本目的都是保护公益。因此,应当正确处理诉前程序与提起诉讼的关系,更加重视发挥诉前程序督促自行纠错的价值。严格诉前检察建议制发程序,探索重要诉前检察建议向党委、人大、被建议单位上级主管部门等抄送备案制度。其三,树立监督就是办案的理念。公益诉讼应以办案为中心统筹推进,以办案实际成效体现监督效果。要实施公益诉讼一把手工程,检察长协调解决难题排除障碍,带头办理公益诉讼案件,形成以上率下的“头雁效应”。

二是聚焦公益核心领域,积极回应群众关心关切。《意见》强调要加大生态环境和资源保护等重点领域办案力度,积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。这要求检察机关紧盯重点、靶向发力,回应好群众所思所盼。办好公益诉讼重点领域案件,研究制定环境资源、食品药品安全、国有资产保护、国有土地出让权转让、英烈保护、未成年人保护六类案件工作指引,分类细化办案流程规范和证据标准,为一线办案提供指导。发挥上级检察院带头作用,省级检察院每年直接办理重大影响性公益诉讼案件,地市级、县级检察院逐步实现法定领域公益诉讼办案常态化。持续拓展公益诉讼案件范围,紧扣人民群众的急难愁盼,积极探索安全生产、公共安全、妇女及残疾人权益保护等领域公益诉讼工作。注重总结“等”外领域工作经验,适时推动立法,将更多领域纳入检察公益保护范围。

三是丰富检察办案“工具箱”,强化对公益诉讼立体保障。公益诉讼作为检察机关新增职能,很多工作尚在探索,制度性保障不足问题较为突出。落实好《意见》,迫切需要丰富检察办案手段,加强公益诉讼保障机制建设,全方位强化调查取证,认真贯彻最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》,用足用好采样检测、调取书证、查询财产等调查手段。在调查协作上加强与行政执法部门的联动,完善调查衔接配合机制,保障全面及时收集证据。构建群众参与守护公益平台,建设“公益眼”“随手拍”等移动实时在线举报平台,便于公众积极参与。

四是以实战需求为导向,加强公益诉讼专业化建设。加强专业化团队建设。组建环境、食药、国土等领域的新型专业化办案团队,专门办理一类案件。健全办案组内部团队分工协作机制,细化办案组职责分工,建立既符合专业化要求又贴合办案实际的团队运行模式。定期开展优秀办案团队评选,打造一批在全国有影响力的办案组。紧贴实战促进核心能力养成。结合公益诉讼履职需求,细分专业要素,科学合理设置课程,加强检察人员采样检测、调查核实、出庭等方面能力培训。开展检察官与行政执法人员、法官、警察、律师等同堂培训,开展执法司法人员双向交流。聘请相关行政机关专业人员到检察机关交流任职,发挥其专业特长,协助开展公益诉讼工作。


傅信平

(贵州省人民检察院检察长)


大力加强信息化智能化建设


《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出:“加强检察机关信息化、智能化建设,运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案,实现案件数据和办案信息网上流转,推进涉案财物规范管理和证据、案卷电子化共享。”这一要求对检察机关借助信息化、智能化手段,进一步加强新时代法律监督工作具有十分重要的意义,至少可以从三个方面加深对中央这一要求的理解与把握。

一、检察机关加强法律监督工作信息化、智能化建设是新时代要求。信息化、智能化是推动经济社会变革的重要力量,也是当今世界发展的大趋势。党和国家高度重视信息化、智能化建设工作,2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中更是12次提到“智能化”。习近平总书记先后作出政法机关要“深化智能化建设”“推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合”的重要指示。党和国家的战略部署与习近平总书记的重要指示,为包括检察机关在内的政法领域信息化、智能化建设提供了根本遵循。对检察机关而言,加强信息化、智能化建设对有效解决检力不足、拓展法律监督深度广度、提升法律监督效能等具有重要的意义与作用。

二、落实《意见》要求的工作重点是推进跨政法部门大数据协同办案。《意见》对加强检察机关法律监督工作信息化、智能化建设提出了非常具体的要求,归纳起来就是跨部门大数据协同办案,涉案财物规范管理,证据、案卷电子化共享这三项重点任务。其中,跨部门大数据协同办案是重中之重,对检察机关加强法律监督工作非常重要。因为执法司法活动产生海量数据,执法司法不公不严不廉等问题就隐藏在异常数据背后。检察机关充分掌握、科学运用大数据,等于掌握了发现问题线索的“望远镜”“显微镜”,会使监督更加精准、有效。只有推进跨部门大数据协同办案,包括涉案财物管理,以及证据、案卷电子化等相关工作产生的办案数据与办案信息,才能实现流转与共享。

近年来,最高人民检察院牢固树立科技强检理念,信息化、智能化建设和应用水平取得历史性突破,相关系统已经具备了处理政法大数据的足够能力。但另一方面,检察机关法律监督信息化、智能化建设“信息孤岛”的问题也日益突出,表现为与其他政法单位的信息化、智能化系统存在网络联通受限、数据口径差异、工作进度不一等,导致检察机关难以及时获得外部监督数据,法律监督触角难以有效覆盖、及时感应,法律监督职能充分履行存在弱点盲区。对照《意见》要求,这些问题已成为检察机关加强法律监督信息化、智能化建设的掣肘。因此,推进跨部门大数据协同办案对提高检察机关信息化、智能化法律监督能力具有决定性的作用。

三、检察机关加强法律监督信息化、智能化建设要坚持“双赢多赢共赢”理念。信息化、智能化建设的基本要求是大数据的“聚、通、用”,内在具有开放性与共享性。没有其他政法各单位的大力支持配合与共同参与,仅靠检察机关自身无法推进跨部门大数据协同办案。为此,《意见》特别将检察机关加强信息化、智能化建设工作要求放在“加强对检察机关法律监督工作的支持保障”部分,并明确要求“各级政府及其工作部门要支持检察机关依法开展法律监督工作”,这当然也是对公安机关、法院、司法行政机关等政法各单位的要求。检察机关应当抓住历史机遇,坚持“双赢多赢共赢”理念,在党委政法委的领导下,主动与政法各单位统筹推进,形成合力,共同做好跨部门大数据协同办案等工作,切实落实中央具体要求。


苗生明

(最高人民检察院检委会委员、第一检察厅厅长)


健全行刑司法衔接机制


“健全行政执法和刑事司法衔接机制”是近日《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出的明确要求。抓好《意见》要求的贯彻落实,各级检察机关应着力做好以下工作:

一是提高政治站位,充分认识到开展行刑衔接工作的重大意义。行刑衔接对于检察机关深入贯彻落实习近平法治思想、建设社会主义法治国家、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义,我们须进一步增强政治自觉、法治自觉和检察自觉,不折不扣、认认真真地抓好《意见》的贯彻落实,确保此项工作的开展扎实推进、落地见效。

二是突出工作重点,依法开展对重点环节的监督工作。第一,依法加强对行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的监督。对于行政执法机关未移送犯罪案件或逾期未移送的,应当向行政执法机关提出检察意见,建议其移送,并做好跟踪监督,确保案件及时移送。第二,依法加强对公安机关立案活动的监督。行政执法机关因公安机关不接受移送或逾期不作出立案或不予立案的决定,或者因对公安机关作出的不予立案的决定或复议决定有异议,建议检察机关进行立案监督的,检察机关均应当立即受理并进行监督。第三,对检察机关贯彻“少捕慎诉慎押”刑事司法政策,适用认罪认罚从宽制度作出不起诉决定的案件,认为依法应当给予行政处罚或需要没收其违法所得的,应当提出检察意见,移送有关行政执法机关处理,并跟踪督促后续处理情况。第四,依法处理职务违法或犯罪线索。对行政执法机关存在应当移送涉嫌犯罪而不移送,行政执法人员涉嫌职务违法或职务犯罪线索的,依法移交监察机关处理。

三是明确责任分工,推动形成统分结合、优势互补、协同推进的工作格局。行刑衔接工作对外而言,涉及行政执法机关数量众多、职能交叉,难以完全放在一个盘子里同步推进,在原侦查监督部门统一负责的时期,就形成了各领域分头推进的工作机制;对内而言,检察机关内设机构改革后,除需要刑事检察各条线充分发挥专业化优势,分头推进、多点开花外,还需注意处理好“四大检察”“十大业务”统筹推进协同发展的问题。在具体分工上,第一,各级检察院刑事检察条线的行刑衔接工作可确定一个牵头部门,负责对口联络行政执法机关,统筹推进面上的整体协调工作;第二,具体涉及不同行政执法领域的衔接,由各刑事检察部门根据案件管辖范围分别对口不同的行政执法机关,分头开展联络、推进、指导;第三,相关工作与行政、公益诉讼检察有交叉的,可商行政检察、公益诉讼检察部门共同参与;同时注意积极参与、充分利用其他条线已经与行政执法机关搭建好的衔接配合平台和机制,推动形成衔接配合机制;第四,积极适应行政执法体制改革,鼓励各地检察机关根据本地综合执法队伍建设情况和自身队伍情况,因地制宜明确牵头负责部门或建立综合办案组专门负责与行政执法机关的衔接配合,探索建立与综合执法队伍对应、涵盖“四大检察”“十大业务”的综合性衔接配合机制。

四是强化顶层设计,推动完善行政执法和刑事司法衔接相关制度机制。适时出台《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,推动与司法部、公安部等部门系统修订《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等规范性文件,进一步健全完善相关制度机制。同时,支持鼓励省级检察机关会同相关行政执法机关就行政执法涉刑职权、常见犯罪立案追诉标准等进行梳理,为开展行刑衔接工作提供办案指引。

五是加强能力建设,有效提升监督办案质效。加强专业化建设。继续开展好涉专业化行政执法领域跨部门交流挂职、同堂培训工作,相互学习业务知识和专业技能,提升执法司法办案能力水平。


侯亚辉

(最高人民检察院第五检察厅厅长)


全面提升刑事执行和监管执法监督质效


《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调要完善刑事执行和监管执法监督,并提出一揽子具体要求,这是做好当前和今后一个时期刑事执行检察工作的根本遵循和行动指南。

一是聚焦整治监管场所顽瘴痼疾,努力实现派驻检察与巡回检察融合提升。一要深化监狱巡回检察,常态化开展跨省、市交叉巡回检察。对巡回检察中发现的监狱执法问题,盯着问题抓整改;对驻监检察履职不力的,省级检察院要负起督导、追责的责任。二要稳妥有序推进看守所巡回检察试点,重点研究巡回检察统一标准、与侦查办案融合等问题,认真总结试点做法,形成可在全国推广的指导性意见。三要探索对社区矫正机构巡回检察。做好课题研究,鼓励更多地方探索尝试、积累经验。四要进一步提升规范化、信息化、智能化水平。稳妥推进刑事执行派出检察院参与跨行政区划检察院改革,规范派驻检察室的设置和管理。依托国家法治信息化工程和智慧检务建设,加强与监管场所信息联网,强化网络互联互通和信息共享。研发巡回检察软件,利用技术手段进行数据分析、比对、碰撞。

二是聚焦正风反腐长效常治,继续加大查办司法工作人员相关职务犯罪力度。充分运用发挥好检察侦查职能,围绕人民群众反映强烈、社会高度关注的突出问题,深入开展司法工作人员职务犯罪侦查百日攻坚行动,查办一批有震动、有影响的职务犯罪案件。对有困难阻力、社会舆论关注的重点案件,通过挂牌督办、实地督导等方式,帮助排除干扰。加强检监线索移送和办案协作,严格执行有关制度规定,统筹把握惩治标准,经线索研判认为犯罪情节轻微、可能作不起诉处理的,及时移送纪检监察机关依法依纪处理。加强侦查办案工作的调研和综合指导,制发典型案例,指导各地办案实践。

三是聚焦完善同步监督机制,有效防止和纠正违法违规“减假暂”。找准监督着力点,采取有效方式方法,切实维护刑罚变更执行公平公正。加大纠错整治力度,对于全部问题案件起底彻查,不放过一个疑点,并依法启动纠错追责程序;积极查办职务犯罪,以发现的案件线索为突破口,着力查处“纸面服刑”“提钱出狱”等问题背后的司法工作人员滥用职权、徇私舞弊等职务犯罪案件;充分发挥巡回检察优势,聚焦“减假暂”案件办理,狱政管理、教育改造罪犯等工作中存在的问题,提出纠正意见并督促整改;创新工作思路,探索在“减假暂”案件办理中推行公开听证。

四是聚焦融合联动治理,切实加强社区矫正和财产刑执行监督。总结推广涉民营企业社区矫正对象赴外地生产经营请假活动法律监督的经验和制度。密切与司法行政机关协调配合,推动建立社区矫正大数据信息共享平台,促进社区矫正法及其实施办法落地见实效。积极参与平安中国建设,监督纠正社区矫正对象脱管漏管,促进再犯罪率持续下降。依法监督违规违法社区矫正对象收监执行,推动罪犯所在单位、家庭等社会力量共同做好管控工作。开展剥夺政治权利刑罚执行检察专项活动,积极参与常态化扫黑除恶,持续开展财产刑执行检察。加强与法院沟通协调,进一步推进全国执行与法律监督工作平台建设,促进解决财产刑“执行难”问题。

五是聚焦社会关注的急难愁盼问题,扎实做好刑事执行检察重点工作。加强对刑罚交付执行的监督,开展集中清理犯罪嫌疑人、被告人未依法收押和判处实刑罪犯未依法交付执行刑罚专项活动。注重机制建设,在“减存量”的同时“控增量”,防止出现边清理边反弹,努力实现长效常治;依法维护在押人员合法权益,强化羁押期限监督,落实超期羁押和久押不决案件分级督办机制,保障在押人员生命健康权,监督监管场所有效防控风险;持续重视和推动强制医疗执行监督工作,紧盯交付执行、医疗监管及解除强制医疗等关键环节,既监督防止“被精神病”,又监督防止“解除难”。


8598

张朝霞

(北京市人民检察院副检察长)


加强对监督事项的调查核实工作


《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第13条明确了检察机关调查核实权的行使方式、目标要求以及保障措施,解决了一段时期以来困扰检察机关有效履行法律监督职权的难点问题,意义深远且重大。

一是精准把握调查核实工作的内涵。调查核实首次以立法的形式确立于2018年修订后的人民检察院组织法。调查核实,“调查”就是调查取证,也可以指一般性的调查了解;“核实”就是核实情况,核实已知或现有的事实或证据,核查其真实性、合法性、可采性。从性质上看,调查核实权是检察机关履行法律监督职权的前置性、必要性方法和手段。从行使方式看,调查核实是指检察机关在履行法律监督职权过程中,为确认或查证某种待证事实,依照法定条件和程序而进行的查询、调取、复制相关证据材料,询问相关人员,咨询专业人员,委托鉴定,评估,审计,勘验物证和现场等相关活动。从功能作用看,调查核实工作贯穿法律监督工作始终,是一项基础性、不可或缺的工作。可以说,没有调查核实就没有法律监督的发言权,也没有法律监督的检察建议权、督促纠正权、抗诉权。其关键作用主要体现在:它不仅是监督事项是否立案的必要前提,发现监督问题的基本方式,而且是启动监督程序的必经程序,更是检验监督效果的必然选择。

二是科学界定调查核实适用的范围。从完整的监督工作流程看,调查核实的足迹遍及法律监督工作的各个环节,对强化法律监督、固化法律监督效果起到穿针引线的作用。监督事项是否需要立案,监督对象是否存在违规违法犯罪问题,监督事项是否需要启动制发检察建议、纠正违法通知书等监督手段,监督是否达到最终目的,均离不开调查核实。

从适用的检察业务领域看,“四大检察”,“三大诉讼监督”涉及的法律监督工作均需要调查核实。从检察机关的主要职能看,“监督”和“办案”之间的关系是“在办案中监督、在监督中办案”,“监督”“办案”你中有我,我中有你,密不可分,所以,调查核实工作几乎涉及所有检察业务领域。

从适用的监督案件的类型看,对于一般违法事项,由于检察机关一般不再专门制作监督文书,多以口头纠正违法或口头检察建议的方式提出监督意见,这类违法事项大多情节轻微、事实清楚,一般不需要启动调查核实程序。对于重大违法事项,也即在重大监督事项案件化办理过程中,则需要充分发挥调查核实的作用。而对于涉嫌犯罪需要追究刑事责任的事项,应当移送有管辖权的机关立案侦查(调查),无需启动进一步的调查核实工作,已经进行的调查核实工作应当终止。因此,需要进行调查核实的监督事项主要是重大违法事项以及少部分事实不清的一般违法事项。

三是依法规范调查核实工作的运行。调查核实既然是法律赋予检察机关的一项重要职权,就应当自觉接受监督制约。调查核实的启动必须是基于监督的需要,应履行一定的审批审核程序,行使的方式不得违反禁止性规定。

对于无正当理由拒绝协助调查和接受监督的单位和个人,可采取通报有关上级机关或主管部门,必要时报告地方人大常委会,通报同级政府、纪检监察机关等方式,以取得支持,也可建议纪检监察机关或该单位的上级主管机关依法依规处理。检察机关在调查核实过程中发现党员涉嫌违反党纪或公职人员涉嫌职务违法、犯罪线索的,应当按规定移送相关部门处理。

对于现行调查核实制度存在的“法律规定过于零散原则,操作性不强”“调查核实赋权不足,刚性不强”“调查核实手段单一”“证据效力不明,影响调查核实实效”等问题,一方面,通过完善工作机制、细化工作流程,明确其适用条件、范围、程序、时限、保障等,依法规范调查核实工作;另一方面,积极向人大提出立法建议,力求通过完善立法予以解决。同时,应以《意见》为契机,加大调查核实工作的业务培训力度,补齐能力短板,真正做到敢用、会用、善用法定调查手段,深化精准监督。


王玄玮

(云南省人民检察院第六检察部副主任)


精准开展民事诉讼监督


《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确指出“精准开展民事诉讼监督”,对此可从四个方面来理解。

一是畅通司法救济渠道,拓宽案件来源范围。《意见》指出,要畅通司法救济渠道。畅通司法救济渠道,这是民事检察职能体现“以人民为中心”价值目标的应有之义。最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则》中多处新增规定体现了这一要求:其一,对于检察机关未依法受理监督申请的情形,赋予当事人向上一级检察机关申请监督的救济权利;其二,对于检察机关作出不支持监督申请决定的,在符合一定条件下赋予当事人向上一级检察机关申请复查一次的救济权利;其三,拓宽了检察机关依职权启动监督程序的案件范围,将原来限定的三种情形修改为六种,其中增加了“具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形”的兜底条款。这些新规定实施后,当事人司法救济渠道更加畅通,有利于检察机关切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。

二是突出监督重点,切实履行民事诉讼监督职能。《意见》指出,检察机关要在以下几个方面突出重点加强监督:其一,强化对民事生效裁判结果的监督。其中,重点加强对损害社会公共利益、裁判显失公平等违法裁判的监督。民事检察工作应贯彻落实这一精神,通过切实履行监督职责引领社会风尚。其二,强化对民事执行活动的监督。《意见》明确要求,要加强对损害国家利益或者社会公共利益、严重损害当事人合法权益、造成重大社会影响等违法执行行为的监督。其三,强化对虚假诉讼的监督。自党的十八届四中全会提出“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度”以来,虚假诉讼监督已经成为民事检察工作的主责主业之一。但目前,虚假诉讼监督还存在线索发现难、调查核实难、认定惩治难等问题,工作成效还不够理想,亟须进一步加强。

三是增强监督的精准度,努力提升监督质效。精准监督这一民事监督新理念,要求同时体现在监督效果和监督质量两个方面。在效果上,民事诉讼监督要大力提高社会认可度。2020年,全国检察机关向法院提出民事抗诉4994件,提出民事再审检察建议9900件,虽然监督数量具有一定规模,但其中具有品牌效应的案件很少。检察人员在办理民事诉讼监督案件时,应坚持法定性与必要性相结合的监督标准,注重办理对司法活动有纠偏、创新、进步、引领价值的案件,实现办案法律效果和社会效果相统一。在质量上,一方面,应严把监督案件质量关,通过发挥检察官联席会议作用、加强司法监督管理、善于借助“外脑”、推行公开听证等方式提升案件质量;另一方面,对于监督意见正确而法院拒不采纳的,应通过跟进监督、上下级检察机关接续监督等机制督促纠正。

四是健全相关工作机制,不断完善监督保障。在过去民事诉讼监督实践中,机制不健全、保障不到位等制约因素确实存在。这次《意见》明确提出几项要求:其一,完善案卷调阅制度。中央政法委在政法领域全面深化改革推进会上提出探索正、副卷一并调阅制度,《人民检察院民事诉讼监督规则》规定检察机关认为确有必要时可以“依照有关规定调阅法院的诉讼卷宗副卷”。下一步,各地检察机关还需继续与法院沟通,会签正、副卷一并调阅的文件,将中央要求和相关规定落实落地。其二,健全对虚假诉讼的防范、发现和追究机制。最高法、最高检、公安部、司法部《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》对推动民事虚假诉讼监督工作起到一定作用,但还不足以解决民事领域虚假诉讼监督工作存在的所有问题,下一步还需要“两高”加强沟通协作,争取形成民事监督方面的会签文件。其三,推进全国执行与监督信息法检共享。2020年,最高法、最高检印发《关于建立全国执行与法律监督工作平台进一步完善协作配合工作机制的意见》,对包括实现信息共享在内的相关事项达成了共识,希望该平台能够早日投入使用。


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