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法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2019)报告摘要合辑

| 时间: 2020-09-23 07:05:15 | 文章来源: 中国法律评论


2020722日,由中国法学会行政法学研究会和中国政法大学法治政府研究院主办的《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2019)》发布会,通过腾讯会议在线上成功举办。来自北京市社科联、社科规划办、社科文献出版社、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、北京外国语大学、对外经济贸易大学、湖南大学、华东政法大学、首都师范大学、南京财经大学等机构和高等院校的多位专家学者出席了会议。


本期推送《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2019)》内容简介、主报告及专题研讨报告摘要。



目次


内容简介


主报告:

法治政府建设迈向新征程


专题报告:

一、优化营商环境法治保障的评估与完善

二、信用监管的历史沿革与合法性控制

三、“谁执法谁普法”体制下的政府普法:现状、问题与对策

四、《行政法学研究》等法学类核心期刊学术热点分析

五、行政活动方式的自动化趋向及其法律问题

六、数字金融时代监管科技的法治化路径

七、城市环境治理行政法治发展报告概要

八、我国检察公益诉讼制度的新发展与新挑战新闻宣传摘要

九、行政复议化解行政争议优势渐显,与行政诉讼互补互恰的格局初步形成

十、北京市行政法治的发展(2019

十一北京市规划行政法治建设回顾与展望

十二、“条块协同”破解基层执法难题——北京市平谷区“吹哨报到”三协同执法机制评析



内容简介


2019年是中华人民共和国成立70周年,是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年,法治政府建设取得一系列新成就。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,在总结过往经验的基础上进一步系统部署,为法治政府建设提出了新要求。


近年来我国有关优化营商环境的立法蓬勃发展,2019年《优化营商环境条例》的出台,标志着中国市场化、法治化、国际化的营商环境建设进入了新阶段。我国已基本构建起信用监管体系,利用现代化技术改进监管方式,提高社会治理能力,显现出了强大效果。我国已系统开展30多年的政府普法工作,“谁执法谁普法”责任制的提出是对过往工作的总结和突破。


2019年行政法理论界围绕法治政府建设,在基本理论、行政行为法、行政组织法、行政法分论和行政诉讼等领域继续研究,聚焦一系列热点问题,研究体系和研究视野不断拓宽和丰富。科学技术的迅猛发展,对行政活动方式以及监管内容的法治化都提出新课题。例如,随着人机互动式的行政自动化模式开始在实践中大量出现,其与行政法律规范体系的契合性等问题需研究解决;而以“数字”为核心的新型金融法律关系则使监管部门在履职过程中面临更多困难。在部门行政法领域,本报告选取了城市环境治理行政法治发展这一主题予以分析。


在行政争议解决方面,根据2017-2019约两年的实证数据分析,我国检察公益诉讼在案件数量、办案重心、案件范围、办案流程等方面发生了巨大变化,应进行有针对性的调整与建构;近年来行政复议相关改革稳步推进,但当前我国行政复议体制机制尚不完善,化解行政争议的主渠道作用未得充分发挥,行政复议法明显落后于实践发展,亟待修改。


基于对北京市法治政府建设情况的持续跟踪研究,本年度的报告不仅总结分析了2019年北京市行政法治发展取得的显著成效、面临的新问题与新形势,也就北京市规划行政法治建设以及平谷区“吹哨报到”三协同执法机制两方面的工作进行了回顾和展望。



主报告摘要


法治政府建设迈向新征程

报告人:马怀德 中国政法大学校长、教授,法治政府研究基地首席专家,中国法学会行政法学研究会会长


回顾2019年,行政法理论界和实务界以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家为总目标,全面贯彻落实党的十九大精神,法治政府建设取得一系列新成就:


其一,依法行政理念成为共识,法律意识更加进步。“法治政府”一词目前已经成为每年“两会”政府工作报告必备的关键词和风向标。地方政府的工作报告中也呈现出对“依法行政”、“法治政府”理念的普遍接受和自觉使用。


其二,行政法律体系日趋完备,重点领域成果丰硕。2019年,立法机关以重点突破带动整体推进,加快推进经济、文化、民生等重点领域立法。立法工作按照计划有序、高质量进行,成果丰硕,成效显著。


其三,行政执法“三项制度”深入推行,行政执法体制改革朝纵深方向推进。各地区、各部门通过制修相关立法和建立执法信息平台等措施,全面落实推行“三项制度”。


其四,政务公开全面推进,政府权力在阳光下运行。《政府信息公开条例》迎来实施11年后的首次修订,既在公开数量上有所提升,又在公开质量上有所优化。国务院办公厅及各部委印发《政务公开工作要点》,深化重点领域信息公开。政府网站向集约化和功能优化方向扎实迈进。


其五,《重大行政决策程序暂行条例》发布,有力推动行政决策科学化、民主化、法治化。20194月发布的《重大行政决策程序暂行条例》对重大行政决策的事项范围、作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出具体规定。以《条例》为蓝本,地方立法结合地方实际,进一步完善重大行政决策法制。


其六,有效化解社会争议,解决行政争议的法治化水平不断提高。《行政复议法》的修改已经列入全国人大常委会立法规划,行政复议改革向信息化、规范化、职业化方向更进一步。行政诉讼制度不断自我革新,积极回应现实需求。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》发布,切实保障人民群众在行政协议中的合法权益。


其七,积极回应数字时代的要求,政府治理水平不断提升。中国数字政府建设进入全面提升阶段。“大力推动‘互联网+政务服务’,加快‘数字政府’建设”列入2019年国民经济和社会发展计划的主要任务。全国一体化在线政务服务平台加快建设步伐。地方积极推进“互联网+政务”,创新举措频出。


其八,基层法治不断创新,助推治理体系现代化。基层治理不断向法治化、精细化发展。地方治理体制机制创新层出不穷。北京市通过立法固化、引领改革创新成果,“街乡吹哨、部门报到”即将全面推开。天津市、江西赣州等地结合地方实际积极推广基层治理新措施。


20191031日,十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,为法治政府的建设提供了思路、提出了要求、明确了目标。谋划和推进法治政府建设必须以统筹推进全面依法治国的大格局和大背景为出发点,当下须贯彻习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略,贯彻落实《决定》作出的各项部署,以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴,助推法治政府建设迈向新征程。



专题报告摘要


优化营商环境法治保障的评估与完善

报告人:成协中 中国政法大学法学院教授


营商环境是一个国家和地区的重要软实力。近年来,受国际国内外各种因素的影响,我国党和政府将优化营商环境作为当前工作的重心,出台了多种政策措施来推动营商环境的改善。2019年国务院出台《优化营商环境条例》将我国优化营商环境的立法推向了高潮。


20191031日,十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,进一步提出要“深入推进简政放权、放管结合、优化服务,深化行政审批制度改革,改善营商环境,激发各类市场主体活力。”


在这些立法和政策的推动下,商事审批改革不断深入、政务服务水平持续提升、公平性竞争机制日益完善、产权保护体系更加健全,营商环境的法治化程度显著提升。但与此同时,从地方到中央的优化营商环境立法,具有怎样的共性和差异?相关立法规则所设定的政府责任与依法行政原则之间是否完全契合?相关立法能否回应现实的需要?这些问题尚缺乏深入的检讨和反思。


为解决这些问题,本报告以优化营商环境的相关立法作为研究对象,梳理营商环境法治政府建设的重要制度,反思现有制度与学理、法理之间的冲突,探寻营商环境法治化的完善途径。报告显示,近年来,我国优化营商环境的立法蓬勃发展,成果丰硕。


从形式上看,我国优化营商环境的相关立法呈现出从地方立法到中央立法、从分散立法到统一立法、以立法引领改革的体系特征;从内容上看,相关立法主要从营造公平有序的市场环境、提供高效便民的政务服务、加强公平公正的监管执法三个方面做出规范。相关立法在进一步强化依法行政和优化政务服务方面具有明显的积极意义,但也要看到,从行政法学的视角观察,相关立法规则所设定的行为规范与责任规范,还存在一定的合法性风险和有待检讨之处。


主要表现为:行政审批程序缩减可能忽视对第三人或公众权益的保障、简政放权与职权法定存在冲突、信用惩戒制度背离法治、事中事后监管难以评估等。这些问题的存在削弱了法治对于优化营商环境的规范、引领和保障作用。为加强优化营商环境的法治保障,需以统一和合法为核心完善营商环境立法体系,以辅助性原则为基础确立起政府与市场的适当边界,以行政职责类型化调和政府多重角色,以政务诚信为引领推进社会信用体系建设。


信用监管的历史沿革与合法性控制

报告人:孔祥稳 对外经济贸易大学法学院助理教授


改革开放后,在计划经济体制向市场经济体制转轨时期,制假售假、欺诈等市场失序问题一度十分严重。决策层认为信用缺失是导致上述现象的重要原因,于是开始重视市场主体的信用问题。例如,2002年《政府工作报告》明确提出“加快建立企业、中介机构和个人的信用档案,使有不良行为记录者付出代价,名誉扫地,直至绳之以法”。


2007年《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》认为社会信用体系建设是“整顿和规范市场经济秩序的治本之策”,可以解决“恶意拖欠和逃废银行债务、逃骗偷税、商业欺诈、制假售假、非法集资等现象屡禁不止”等问题。可以看出,此时的社会“信用”概念更多限定在对诚信这一道德品质具有紧密关联度的范畴内。对“信用”的监管也主要用来解决“信用”问题。


如果说社会信用体系建设的原初目的是为了提高社会整体诚信水平,解决因为普遍失信而带来的市场秩序混乱的话,那么随着信息技术的发展成熟,社会信用体系正在逐渐被赋予更多社会治理层面的意义。尤其是司法领域对于失信被执行人的联合惩戒实践显示出,在数字化条件下,基于信用信息而开展的各类治理措施具有极强的威慑力。这种威慑力既可以用来解决被执行人不履行法定义务的行为,自然也可以用来解决市场主体不遵守相关规定的行为。于是,“对信用的监管”开始逐渐转变为“基于信用而展开的监管”。


社会信用体系功能的这一扩张趋势与“放管服”改革和事中事后监管机制的建设也有着紧密的内在联系。与传统的行政许可、审批等方式相比,事中事后监管更多强调主动性、过程性监管,需要综合运用多种监管工具,综合收集研判各种信息,开展更为精细的监管。信用监管所展现出的精准性、有效性等特点契合了事中事后监管的理念,以信用记录为基础而展开的多种措施也为事中事后监管提供了丰富的工具,从而逐渐被接受和重视。


目前,以《优化营商环境条例》第53条,《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》等规范和文件为基础,一套系统的信用监管机制正在逐步形成。这一机制以市场主体的统一信用信息记录为基础,以事前的“告知-承诺”制、事中的差异化监管、事后的守信激励和失信惩戒制度为具体部署,依托信用信息展开监管活动。


这一监管体系以市场主体的信用信息记录为基础,依托信用信息分配监管资源,开展监管活动。监管结果反过来又载入信用记录中,从而不断丰富信用记录的内容,形成覆盖事前、事中、事后的逻辑闭环。该体系是行政机关利用信息技术改进监管方式、提高社会治理能力的尝试,在弥补行政执法资源不足、强化法律规则的实施效果方面起到了重要作用。


然而,信用监管强大的实效性背后蕴含着权力扩张的逻辑,形成了对传统行政法治原则的巨大挑战。继续推进信用监管制度,应当充分回应其所面对的合法性问题,确保这一制度在法治轨道上运行。


首先,信用信息的记录应当更为审慎。实践中,出于社会治理便利性的考量,对于信用信息的界定存在泛化现象。这一方面使得诸多不相关的信息被纳入到评价范围中,可能会对过多的社会行为形成控制,影响社会活力;另一方面也会使得信用监管超出其本身的功能负载,影响制度本身的正当性。因此,应当准确厘定信用信息的范围,信用信息应当与市场主体的真实信用状况应当具有合理关联性,能够真实预测和反映主体的行为特质;信用信息应当具有法律上的确定性,其他未经法院裁判,未发生终局法律效力的信息则不应当被纳入信用信息范围中;信用记录应当合理设定时限和相应恢复、删除机制。


其次,在事前准入阶段,“告知-承诺”制需要与《行政许可法》对接。“告知-承诺”制能够有效激发市场活力,但其对于《行政许可法》有所突破。例如,“告知-承诺”制的一个重要适用方式是容缺受理,即在申请人材料不齐全的情况下,允许信用情况好的申请人书面承诺在规定期限内提供相关材料,行政机关先行受理。这实际上是守信激励的一种方式。但按照《行政许可法》第32条的规定,行政许可必须在材料齐全、且符合法定形式的情况下方可受理。如果有材料不全的,需提交补正。未被充分规范的容缺受理可能导致裁量权滥用。


再次,在事中监管上,差异化监管的差异性需要具有正当理由。根据信用信息调整执法资源分布,改进行政检查效率具有一定的正当性,但同时也要受到基本法治规则尤其是平等原则的约束。行政检查虽然不直接处分市场主体的权利义务,但通常会对其生产经营造成一定的实际影响,这就要求差别对待时要有足够充分和正当的理由。


最后,在事后的奖励和惩戒上,应当以审慎态度对待失信联合惩戒制度。多主体“联合”进行的惩戒具有更强的威慑力,但其也暗含着权力连结和扩张的倾向,其合法性、正当性值得重视。例如,按照《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔20181600号)的规定,对于科研领域的失信主体,除了限制其在科研领域的诸多资格外,还跨部门限制相关主体参加工程建设项目的招投标项目、限制取得生产许可证、限制取得建筑开发规划选址许可、新增建设项目规划许可、水土保持方案许可和设施验收许可、施工许可等措施。上述措施与科研诚信之间并无任何的合理连结,可能违反比例原则、不当连结禁止原则,也对相关主体权益形成了过度干预。


另外,“惩戒”措施本身需要符合法律保留、正当程序等基本要求。目前失信联合惩戒制度的规范依据有地方性法规、地方政府规章,也有行政规范性文件。这些规范所确立的惩戒措施中很大一部分属于对资格和自由的限制,需要有充分的法规范依据。虽然目前制发的失信联合惩戒备忘录中列明了依据,但很多是政策性依据而不具备法规范效力,很多法规范依据较为牵强。同时,设定惩戒措施时,应当在事前明确措施的具体内容、实施期限、解除方式等等。在对当事人实施严重惩戒时,应当事先通知当事人并说明理由,允许当事人进行陈述和申辩;相关决定应当送达当事人,并告知其救济途径。对于对当事人未来权益影响较大的行为和资格禁止类的措施,应当主要在高风险的重点领域应用,而不应当过度扩张。


“谁执法谁普法”体制下的政府普法:现状、问题与对策

报告人:李红勃 中国政法大学法治政府研究院教授


法治政府建设,不仅要求政府严格依法行政,还要积极承担起相应的普法任务。党的十八届四中全会明确提出了国家机关“谁执法谁普法”普法责任制,十九大报告指出加大全民普法力度,标志着新时期“大普法”时代的到来。为落实普法责任制,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》,对普法工作提出了具体的要求。


当前,政府的普法工作存在如下问题和不足:(1)一些普法责任主体对于普法责任制的内涵把握不足,对普法工作重要性认识不够,重完成指标而轻实际效果。(2)普法与执法融合衔接程度不足。一些责任主体没有认识到普法对于执法的重要作用,在执法过程中,普法环节可有可无,执法中普法也仅限于告知权利义务。(3)普法工作仍然存在形式单一、单向灌输、忽视群众普法需求的问题。许多执法责任主体仍然停留在“送法上门、定点接访、发放资料”的老三样,新媒体手段运用不足,公共主题活动形式僵化,与群众融合度不高,没有很好地激发群众参与热情。(4)相应的考评机制有待完善。虽然普法工作已经列入绩效考评和目标考核,但都较为笼统,缺乏可操作性,降低了普法责任制的实施力度。


为进一步提升政府普法的效果,需要从如下方面采取措施:


1)提升普法主体的法治素养。大普法时代里,几乎每个国家工作人员都是普法的主体。“谁执法谁普法”要求执法主体必须提高法治素养,将法治思维变成执法的主导思维。公务员招录要吸纳有法学知识的毕业生,提升执法队伍的专业性,同时定期邀请高校或科研机构法学专家开展法治讲座,更新队伍的知识储备。


2)创新普法的方式方法。在形式上,要创新普法工作的形式,与新媒体、互联网进行融合,既发挥广播、电视、报刊等传统媒体优势,又通过创新普法节目、专栏、频道,开拓专业普法网站、微信、微视客户端等新平台,开展形式多样的法治宣传;在内容上,要贴近百姓的日常生活,尊重不同地域的经济和文化差别,尊重不同文化水平、宗教信仰、行业、年龄人群的特点,针对性、分主体地制定普法目标,选择普法内容。


3)优化普法的考核评估机制。可以考虑引入第三方评估,评估方式、指标、结论公开,接受公众的监督。对评估良好的机关和个人核发绩效奖金给予正向鼓励,对评估结论不佳的机关和个人进行追究和问责。


《行政法学研究》等法学类核心期刊学术热点分析

报告人:李程 中国政法大学法治政府研究院《行政法学研究》编辑


《行政法学研究》杂志社20201月梳理近三年《行政法学研究》等法学类核心期刊学术热点研究情况,具体如下:


1.《行政法学研究》2017年——2018年刊发文章情况


2017年累计刊发文章72篇,平均每期发文量12篇。文章主题涉及我国行政法学发展、外国行政法学理论及实践、行政行为与规制理论、政府信息公开、行政协议、行政复议、行政诉讼、监察制度、市场监管、反腐等方面。2018年累计刊发文章75篇,平均每期发文量12.5篇。文章主题涉及监察立法与监察体制改革、机构改革、行政诉讼、政府信息公开、外国行政法理论与实践、行政协议、地方立法与行政、大数据与个人信息保护等各个方面。


2.2019年《行政法学研究》接收投稿与刊发文章情况


截至20191031,2019年《行政法学研究》杂志接收各类作者投稿共计664件。除去还处于审稿程序中的35篇文章,被审稿会决定录用的文章(包括已被安排刊期或已上传网络文件)为69篇,占比约为11%


2019年《行政法学研究》杂志出版6期,共计刊出文章69篇,平均每期发文量为11.5篇。总体而言,这69篇文章,涵盖了行政诉讼、行政复议、行政处罚、信息公开、公共信用等十几个主题。其中,研究行政诉讼和行政行为与行政法基础理论两大基本主题的文章数量依然最多,针对信息公开、行政复议、行政处罚等重要制度进行研究的文章则紧随其后;从研究主题的范围和广度来看,2019年所刊出文章既包括了自动驾驶汽车规制、行政公物收费这样关注现实世界热点问题的主题,也新增加了民法、刑法与行政法的交叉问题进行跨部门法研究的主题;除此之外,例如公共信用立法、大数据与网络监管、监察法等热点话题,在2019年依然受到了持续和深入的关注。


3.其他法学类核心期刊2017年至2019年刊发行政法学类文章情况


2017年其他法学类核心期刊刊发的行政法学类文章共计101篇,主要重心仍集中于:行政诉讼、行政法基本原理和行政行为基础理论的传统理论研究。其中政府信息公开类的文章在共刊发了11篇,研究行政责任的文章共刊发了5篇,这些文章呼应了时事热点,紧跟立法动态,在相关领域产生了较大的影响力。


2018年刊发的88篇行政法学类的文章中,重心仍集中于行政诉讼、行政法基本原理和行政行为基本理论三大主题,失信联合惩戒制度是20172018年和2019三年的研究热点问题之一。2019年刊发的行政法学类文章呈现出新的研究热点,如学者赵宏对主观公权利和保护规范理论进行研究,尝试借鉴德国的相关制度和理论,为我国的行政诉讼的受案范围和行政诉讼的“利害关系”判断等提供新的思路;2019年刊发的文章紧跟立法热点,《行政处罚法》的修改也成了2019年的研究热点。


4.总结:行政法学术研究的拓展与深化


通过梳理研究,可以发现,行政法学学术研究在发展研究中,呈现出以下特点:


第一,行政法学始终以行政诉讼和行政法学基本原理为基本的研究阵地。在这两个研究领域所取得学术研究成果,既有传统问题的深度挖掘,也有对新问题的探索解读;既有是对现实问题的细微观察,也有对理论问题的追根溯源。


第二,行政法学始终关注现实世界的热点问题,保持及时的回应和有效的关切。近三年来涌现的诸多现实问题,例如网约车、自动驾驶、大数据、网络与科技监管、失信惩戒等,正成为行政法学的新的研究素材。行政法学者对这些问题的深入研究和及时回应,对于构造行政法学的现实面向有着重要的意义。


第三,从具有高影响力的行政法学文章的研究主题来看,行政法学的研究体系和研究视野正处于拓宽和丰富之中。在这些文章之中,无论是“老问题”,还是“新问题”,都能取得相当的学术关注度与影响力;同时,从高影响力文章的选题所体现的研究方法来看,各种研究方法所相应的选题,都能在相应的排行中取得一席之地。这所显示的,也正是行政法学在发展中不断完善、不断成熟的过程。


行政活动方式的自动化趋向及其法律问题

报告人:展鹏贺 湖南大学法学院副教授


针对近年来备受关注的行政活动自动化发展趋势,《行政活动方式的自动化趋向及其法律问题》专题报告认为,随着互联网、大数据、人工智能等新技术在行政管理和服务活动中的大量应用,传统以人际互动为基础的行政方式在模式上发生了深刻变革,人机互动式的行政自动化模式开始在实践中大量出现。在此背景下,从行政合法性的角度来阐述当前行政自动化发展趋势与行政法律规范体系的契合性就显得非常有必要了。


该报告称,我国近年来尤其重视相关新技术手段在行政管理和服务活动中的应用,国家层面先后出台了《促进大数据发展行动纲要》《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作指导意见》《新一代人工智能发展规划》《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》等一系列规范性文件,自动化的行为模式在越来越多的公共行政领域得到了肯定和鼓励。


该报告指出,“互联网+”技术所实现的行政程序运行在时空上的异步性,使得公民或者法人可以全天候、无地域限制地借助终端设备,比如手机APP、支付宝和微信小程序等应用程式远程办理政务事项。传统上只在工作时间开放并且限定于特定物理场所的政府,通过互联网的虚拟化手段实现了无人管理,并且24小时“不打烊”。公民和企业办事的负担大幅度降低的同时,政务服务的效率亦得到了前所未有的提升。


近年来,以互联网为联络载体,大数据技术的成熟和广泛应用,成为全球范围内提升政府服务和监督能力的重要技术驱动力量。对此,国务院2015年发布的《促进大数据发展行动纲要》中明确提出,要将大数据作为提升政府治理能力的新途径,使其成为处理复杂社会问题的新手段。与此同时,人工智能技术完善及其在效率上的优势,也使其受到了行政立法、行政决策、行政处分等活动程序实施上的青睐。在互联网、大数据和人工智能的综合作用下,相当范围内政府治理活动的实施,已经由传统上“人—人”间的直接作用模式转变为“人—机”间的交互模式。


该报告认为,我国《宪法》《行政许可法》皆在行政机关对行政活动方式的选择上持开放态度,赋予了行政机关自行选择的权利,为行政活动方式自动化提供了法理基础。同时,只要其它法律法规没有明确禁止以“互联网+”、大数据、人工智能等自动化形式实施行政活动,行政机关就可以自行决定是否运用,以及在多大程度上运用自动化的方式实施行政活动。


但是,正如以往技术进步带来的社会关系变革最终都会引起法律上的巨大争议一样,法学界对于互联网、大数据、人工智能等新技术在行政活动领域应用的讨论亦不绝于耳。该报告认为,对于行政活动方式的自动化趋势,目前还有如下五点法律问题有待进一步解决:一是大数据基础上行政活动自动化实施的主体问题;二是行政机关利用大数据过程中结论的合理性问题;三是算法的缺陷与规制问题;四是人工智能判断和决策应用于行政决定的问题,五是行政活动方式自动化趋势下正当程序机制的实现问题。


数字金融时代监管科技的法治化路径

报告人:李帅 北京外国语大学法学院讲师


社会的数字化发展使科技创新迎来爆发式增长,新兴金融科技企业利用以“数字”为核心的技术为消费者提供服务,开启了金融科技新革命。本报告以共享金融领域为关注对象,基于区块链应用场景、智能投顾服务及大数据风控模式的构建和推广,探索其如何影响投资主体、经营主体、经纪主体以及监管主体之间的法律关系,并分析这种相互关系的变化在金融交易过程中产生的全新法律效果。


报告着眼于互联网时代新型金融法律关系,重点探讨如何在法律原则与法律规则的范围内应用金融科技,如何合理预测并防范金融科技可能诱发的风险,以及如何借鉴境外市场对金融科技的监管和规制经验完善我国规制实践等问题。


具体而言,报告以数字金融场域下信息不对称、平台多元业务交织为背景,关注金融科技实际应用中的既存问题与潜在风险,并以法学研究方法为指导,一方面分析金融科技对传统法学理论的丰富与发展,另一方面探索新制度的设计思路,从而提升交易效率、实现数据价值、保障信息安全、明确权责划分、维护消费者权益以及完善政府监管体系,以期实现监管科技法治化的实质内核。


可见,监管科技不仅可以作为一种有效的监管工具,更是诱发监管领域范式转换的关键变量,是未来金融监管的必然发展趋势。因此,将科技在金融监管中的应用转化为具体可操作的法律制度,方能在实践中达到良治之功效。


城市环境治理行政法治发展报告概要

报告人:王树良 南京财经大学法学院讲师


2019年,我国城市环境治理行政法治呈现出整体稳定发展,个别领域有较大突破的特征。


城市空气环境治理方面,机动车排气污染治理和建筑扬尘治理的行政法治建设成果较为突出。机动车排气污染治理方面,全国全面供应符合国六标准的车用汽柴油,北京、上海、天津、河北、广东等多个省市开始实施国六排放标准;车辆结构升级加快,各地出台多个有关支持新能源汽车推广以及配套设施建设的规范性文件,从财政补贴、税费减免、基础设施建设、公交运营补贴等方面入手,加大新能源汽车运营支持力度。


城市建筑工地扬尘管控方面,西安市、肇庆市等多个地市制定修改了扬尘污染防治条例,强化道路扬尘管控,加强施工工地监管,强力推进裸露土壤治理。同时,多地立足于信用体系建设,尝试构建“黑名单”制度,并与互联网技术相结合,搭建智慧平台,监控扬尘污染。


城市生活污水治理方面,源头截污、雨污分流的排水机制建设发展迅速。上海、南京、深圳等地通过对排水地方立法的修改,明确了“雨污分流、源头减排”的生活污水治理措施,并在具体的行政规划中将这一目标付诸实施。


2019年作为垃圾分类的“立法年”,全国各地都在探索将城市生活垃圾分类纳入法治化轨道,上海、北京、深圳等城市已经率先立法,其他城市也正在跟进。46个城市作为先行先试的重点城市已初步建成生活垃圾分类收集、运输、处理一套流程体系,并形成了集中分类投放加定时定点督导等特有模式。垃圾分类正在向系统化、智能化方向发展。


市容市貌作为城市的“一张脸”,代表了城市的整体风貌与精神状态。近年来,各城市在绿化、广告牌匾及夜市地摊的治理上尤为积极,体现出城市市容与城市功能的改变与发展。


为了加强城市绿化管理,保护和改善城市生态环境,各地市依据国务院制定的《城市绿地保护条例》,加强了城市绿地保护的立法,确立了绿地面积只增不减,细化树种规划,突出行道树建设和保护,损害绿化的行为受处罚等城市绿地管理的原则和方向。


各城市为规范户外广告和牌匾标识的管理,保护城市景观风貌,提升城市品质,维护公共利益和公共安全,根据《中华人民共和国广告法》《城市市容和环境卫生管理条例》等法律,相继出台了户外广告和牌匾标识管理条例,整顿流动性广告,加强对电子广告的管理,严禁重要位置设置广告。


夜市和地摊整治方面,各城市相继出台《关于推进夜间经济发展的实施意见》、《摊点管理规范》等规范措施,严格管理早夜市时间;鼓励成立相关行业组织和市场化运营主体,引导行业自律发展。


我国检察公益诉讼制度的新发展与新挑战

报告人:刘艺 中国政法大学法治政府研究院教授


我国检察机关提起公益诉讼制度(以下简称检察公益诉讼制度)是一项独具中国特色的司法机制。这项制度于201771日在新《民事诉讼法》、新《行政诉讼法》中正式确立。自此,检察公益诉讼制度开始全面实施。全面实施之后两年半的时间内,检察公益诉讼制度呈现出不同于试点时期的新的发展态势,亟需理论深入研判。


本文以201771日至20191031日的司法数据为基础,运用实证方法分析了全面实施的检察公益诉讼实务工作在办案数量、办案规则、办案能力、办案力量、办案重心等方面的发展态势。


在办案数量方面,审判机关、检察机关办案数量明显增加、诉前履职率略降;部分非试点地区办案动力强健、东中西部办案各有特点。在办案力量方面,2019年数据表明,在诉前阶段,由基层检察院办理民事公益诉讼案件、刑事附带民事公益诉讼案件量占比89.2%,在起诉阶段基层检察院办理量占93.5%,而分州市院只占10.7%(民事)、6.46%(刑附民);而在诉前阶段,基层检察院办理的行政公益诉讼案件量占比99.1%,分州市院办案占比0.85%,省级检察院办理了1件诉前行政公益诉讼案件;100%起诉案件都由基层检察院办理。


可见,无论哪种诉讼类别,无论哪个阶段,基层检察院都是办案主力军。在办案重心方面,检察机关重点办理刑事附事民事公益诉讼案件,民事公益诉讼案件量快速增长,行政公益诉讼起诉案件量锐减。


在办案规则方面,检察公益诉讼的受案范围积极拓展到金融领域、扶贫、安全生产、网络侵害、军事国防等领域。传统的“5+1”领域案件的办案比重差逐步减小。法检虽然积极探索审理规则完善、推动鉴定机制改革,但检察公益诉讼程序规则体系仍然不完备,案件数量分布极其不均、败诉率也不容小觑。


据人民检察院的统计,近两年半时间里,每年平均办理诉前程序案件超过4000件的省级检察院有:贵州、河北、浙江、江苏;超过3000件省级检察院有内蒙古、陕西、云南、广东、湖南。而将两年半诉前阶段的案件数量除以三,得出的平均办案量只有100件右左省级单位也有四个。据最高人民法院的统计,全国法院受理检察公益诉讼案件数量最多的地区达300余件,而案件审结量只有10件以下的地区也有6个地区。


这些发展态势的内因是检察机关组织机构改革带来的办案能力的提升;外因是党委和人大增强了对检察公益诉讼的支持力度,化解了制度运行中的部分障碍。但检察公益诉讼制度的进一步完善,未来还需从内、外、广、深四个维度推动检察公益诉讼制度完善:比如促进公益诉讼检察与三大检察内部融合;建立公益诉讼检察与法治政府的耦合;探索拓展受案范围;建构符合需要的诉讼机制等。


行政复议化解行政争议优势渐显,与行政诉讼互补互恰的格局初步形成

报告人:曹鎏 中国政法大学法治政府研究院副教授


行政复议法实施21年以来,各级行政复议机关共办理行政复议案件247.8万件,纠正违法或者不当的行政行为29.7万件,纠错率达到14.4%,办结案件中约70%申请人信服行政复议决定,未再提起行政复议。行政复议在行政争议多元纠纷化解体系中发挥了日益突出、不可替代的重要作用。


对比行政复议与行政诉讼的大数据,两项制度无论在案件受理量、纠错率等方面,区分度越来越小,复议后被诉讼纠错比率不高,说明诉讼对复议结果认可度较高。作为法治轨道上解纷机制,两者都在良性发展。结合具体案件分布领域和涉及行为类型,两者差异明显,各有侧重,正在形成合力互促、优势互补化解行政争议的格局模式。


从行政复议案件分布看,我国不同级别、不同地方政府及其部门法治水平差异明显,区分度高,存在一定程度的两级分化。引发的争议主要集中在市县政府,被纠错案件也主要发生在市县政府。其中县级政府部门引发争议最多,老百姓更愿意选择向上级机关即市政府部门申请复议。不同种类和级别的复议机关受理复议案件量区分度明显,无案可办和无人办案的难题同时存在。


行政复议案件领域,主要集中在民生领域,包括公安、土地、市场监管、劳动社会保障、房屋拆迁、城乡规划等,其中公安案件稳居历年复议案件量榜首。行政复议所涉主要事项类型也较为固定,其中行政处罚、信息公开、举报投诉、行政征收案件量相对较大,特别是处罚案件长期稳居榜首。无论案件领域还是所涉事项类型,均与行政诉讼情况有所区别。行政复议案件和行政诉讼案件分别形成了契合自身优势特点的集中领域和行为类型。


从地域看,案件主要集中在经济相对发达省份,但被纠错案件主要发生在经济相对欠发达地区。复议案件量与地方经济发展水平和法治水平没有形成固定的关联模式。反倒说明,任何社会都有争议,争议是客观存在的,关键是要建立一个衔接顺畅、全面有效的化解行政争议的法治体系。


此外,理论界和实务界曾在一段时间内用维持率、纠错率来评价行政复议质效,至少从目前大数据看是欠科学的。一方面,复议和诉讼在维持率和纠错率比较方面,区分度并不明显,而且复议之后被诉讼纠错的综合纠错率并不高,故一味苛责复议是“维持会”既不精准,也有失公允;另一方面,行政复议作为行政司法行为的多元功能已经型塑完成,早期行政复议强调纠错就是监督,随着化解争议功能成为复议基础性功能,特别是全国各级行政机关在党中央和国务院大力推进法治政府建设,依法行政水平明显提高的背景之下,执意要求维持率不断下降、纠错率不断提高,既不科学,也与改革成效相背离。理论上,复议吸纳行政争议案件量以及化解行政争议量应当成为评价复议质效的重要观测点。


202025日,中央全面依法治国委员会召开第三次会议,习近平总书记明确指出,要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用。202065日,十三届全国政协第36次双周协商座谈会召开,中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋强调,行政复议是建设法治政府的重要抓手,健全行政复议制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,要坚持以人民为中心的发展理念,扎实做好相关法律修改工作。


行政复议体制改革已经全面铺开,复议法修改要反映改革成果,并尊重行政复议行政司法属性定位,制度设计要助力于行政复议实质性化解行政争议优势的发挥,并注重有效弥补行政复议自身缺陷和不足,以充分实现化解行政争议主渠道为目标,这是复议法实现良法善治的必由之路。


北京市行政法治的发展(2019

报告人:王春蕾 中国政法大学法治政府研究院师资博士后、法学博士


2019年北京市行政法治发展取得了丰硕成果。北京市海淀区、西城区、朝阳区当选第一批全国法治政府建设示范区,通州区行政复议规范化建设、平谷区三协同执法链机制入选示范项目。


一是紧扣首都城市战略定位,重点领域立法不断推进。制定街道办事处条例、促进科技成果转化条例,分两批打包修改地方性法规19件、废止2件,“立改废”政府规章16项。


二是持续深化政府职能转变,以首善标准建设法治政府取得重要成果。市、区两级机构改革落实到位,新一轮“放管服”取得新突破,营商环境优化成效凸显。2019年推出600项“最多跑一次”高频事项,办事平均跑动次数压缩至0.3次以下,办事申请材料和办理时限均压减60%,“一网一门一次”落地。取消行政许可事项9项、下放17项、承接2项,全部取消市、区两级证明事项和办事所需“其他”兜底条款。在世界银行发布的《2020年营商环境报告》中北京市位居全球第28位,为我国营商环境世行排名提升作出贡献。


三是严格规范公正文明执法得到切实推进。出台“三项制度”具体实施方案与配套办法,完成“三项制度”部署与准备工作。加强行政执法监督,开展排查纠治执法不公随意性执法选择性执法专项活动,发现并整改制度漏洞28个。


四是纠纷多元化解机制运行良好,社会矛盾得到有效化解。行政机关负责人出庭应诉渐成常态,行政诉讼制度的应有功能得到发挥。行政复议工作质量稳步提升,通州区行政复议规范化建设经验推广至全市,探索建立“1+16”的行政复议北京模式。行政调解、人民调解工作成绩斐然。信访工作法治化规范化专业化程度提升。城乡公共法律服务实现全覆盖。


五是基层依法治理水平持续增强。“街乡吹哨、部门报到”改革成果进一步巩固,“接诉即办”大力推行。创建国家级民主法治示范村(社区)60个、市级691个。完成街道管理体制“大部制”改革,建立社区工作事项准入制度,超大城市基层治理的“北京经验”正在逐步形成。


2019年北京市行政法治的发展,充分体现了首都特色与发展战略,在鼓励科技创新与成果转化、实现城市治理体系和治理能力现代化、坚持多元主体共享共治、注重京津冀区域法治协同发展等多个方面具有全国性的引领与示范作用。


但仍然存在亟待改进的问题:一是对依法行政、法治政府建设重视不够的情况仍然存在;二是现有体制机制难以充分应对城市治理中出现的新情况、新问题,城市精治共治法治水平有待进一步提升;三是行政不作为、履职不尽责、选择性执法等现象还不同程度存在。


建议从以下三个方面着力改进:一是紧密结合工作职能,分类别、分梯次加强法治培训与学习力度,切实增强法治教育实效。二是全面推进数字化精准治理,聚焦治理中“真问题”,着力提升治理针对性并对治理实效进行动态评估。三是加大行政执法“三项制度”落实力度,重视制度落实的协调、监督、检查和指导,进一步创新和改进行政执法方式,强化执法为民理念,积极推进柔性执法,加大行政执法的效能建设。


北京市规划行政法治建设回顾与展望

报告人:王青斌 中国政法大学科研处副处长、教授


近年来,北京市高度重视规划工作,坚持全面依法行政,先后发布了《北京城市总体规划(2016-2035年)》《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》《关于进一步优化营商环境缩短不动产登记办理时限的通知》等一系列文件,并完成了《北京市城乡规划条例》的修改工作,为具体规划工作的开展指明了方向。与此同时,北京市在大力推进规划行政法治建设的过程中也暴露出一些问题和不足,亟需厘清与解决,以贯彻北京市委市政府对北京市发展的新要求,推动法治政府建设水平不断向前。


北京市规划行政法治建设工作取得的成就集中于以下五个方面:一是修改《北京市城乡规划条例》,在违法建设查处与执法监督两个方面为规划行政法治建设提供法律支撑。二是积极转变政府职能,积极推进行政审批制度改革,规范不动产登记工作,清理不必要的规范性文件,优化北京市的营商环境。三是推行权力清单制度,全面梳理和公布北京市规划和自然资源委员会承担的行政职权事项,规范行政处罚行为,深入推进简政放权。四是加大信息公开力度,设置“通知公告”等栏目,主动公示规划领域的各类重大决定和行政决策,自觉接受人民监督。五是建立行政复议诉讼共享管理系统,创新工作方法,不断提高行政复议诉讼工作水平。


但与此同时,北京市的规划行政法治建设依然面临以下问题:一是违法建设拆除工作任重道远。立法层面,《北京市禁止违法建设若干规定》不合时宜,亟需根据《北京市城乡规划条例》进行修改、补充和完善;执法层面,如何兼顾高效性与合法性如何兼顾以及在建违法建设如何处置都是亟需解决的重大课题。二是简政放权仍有较大进步空间,建设项目审批效率需进一步提高,权力清单需要进行逐一核查和进一步清理。三是依法行政水平有待进一步提高:信息公开仍不充分,规范性文件清理不足,信访工作偏离法治化轨道。


因此,有必要从以下几个方面入手,着力清除规划行政法治建设道路上的种种障碍,推动北京市规划行政良性发展:一是坚决遏制违法建设,兼顾合法性与效率性。具体而言,违法建设拆除工作必须兼顾合法与高效,加快修订《北京市禁止违法建设若干规定》,充分发挥投诉举报制度的作用,扩大违法建设信息来源。二是全面提高依法行政水平,推进法治规划建设。强化信息公开工作,全面实现管理信息化,实现信访法治化,完善监督考核体系。三是深入推进简政放权,打造服务型政府。一方面,深化行政审批制度改革,为公众提供最大限度的便利;另一方面,全面落实不动产统一登记制度。


“条块协同”破解基层执法难题——北京市平谷区“吹哨报到”三协同执法机制评析

报告人:张莉 中国政法大学法治政府研究院教授


法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。行政执法是法治政府建设的重中之重,也是难中之难。中国的执法难题集中在基层,行政体制机制改革与治理能力提升重点也在基层。


以屡禁不止的砂石盗采为起点,北京市平谷区政府自2017年起探索出三协同执法机制。采用“乡镇吹哨,部门报到”“一门主责,其他配合”“部门要求,乡镇落实”三种链条方式,在乡镇与部门之间、部门与部门之间开展协同执法。通过建立问题清单、权责清单、绩效清单和警示清单,强化问题导向,明确职责权限,加强考评监督。


从行政体制看,北京市采取的是两级执法、三级管理模式,将需要提供普遍服务管理的职责赋予了市、区(县)、乡镇,将需要专业技能的执法权集中在市、区(县)两级。这就容易在基层形成“看得见的管不了,管得了的看不见”的问题。在与农业生产生活密切相关的耕地保护、河道治理、环境保护领域,情况尤其如此。


北京市平谷区践行以人民为中心的发展理念,以解决关系群众切身利益的问题、办好群众家门口的事为己任,借助四张清单、四项制度,抓住人技考责四项关键要素,创新性地将区直部门执法人员派驻至乡镇,建立起“区属、镇管、镇用”的基层协同执法机制。该执法机制在遵守现行法律法规的前提下,打破现有层级划分和部门壁垒,盘活政策、制度和人力资源,纵横结合,力量下沉,通过整合资源、建立制度和过程控制,使基层执法从“部门单打独斗”转变为“条块齐抓共管”,为形成权责统一、权威高效的行政执法体制做了有益的铺垫。


最初为整治砂石盗采而摸索出的“吹哨报到”机制,如今被扩展到39个城乡治理事项,充分说明了三协同执法模式并非以往的运动式执法,而是已经形成较为成熟制度设计的新机制。它不仅可以在其他执法事项上适用,而且复制成本低廉。正因如此,它成为北京市委20181号改革课题,因应城乡统筹的需要,被重新表述为“街乡吹哨、部门报到”,很快在全市推广适用,并最终写进202011日起施行的《北京市街道办事处条例》。


在肯定成绩的同时,我们也应当看到,平谷区的三协同执法模式更多停留在机制创新、联合执法层面,距离中办、国办《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中要求的体制改革与综合执法改革目标还有一定距离。为此,需要完善行政组织法,修改《行政处罚法》《行政强制法》等法律,让行政职权在街乡镇一级实现“化学融合”,真正实现综合执法。


当然,不是所有的区县级执法事项都要下沉到基层,可以因地制宜地做些类型化处理。至少那些与百姓生活密切相关、专业技术性不强且乡镇能够承接的住的高频执法事项,可以“转移”至基层。


在为街乡镇赋权的同时,还需求充分发挥社会团体、基层群众性自治组织等民间力量,推进基层治理。与“管理”体现的单向度管制性思维不同,“治理”更强调不同公私主体间的协同与持续互动。未来的基层执法可以在“治理”理念指引下,进一步加强公共主体与私人主体的沟通,拓展公众参与渠道,完善社会监督,使其与考评问责等行政系统内部监督相结合,形成“官民共治”的社会治理新局面。

(发布会剪影)




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