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曹鎏:行政复议法修改如何回应实现主渠道目标

曹鎏| 时间: 2020-07-04 20:38:12 | 文章来源:

行政复议法修改如何回应实现主渠道目标

曹鎏

(中国政法大学法治政府研究院副教授)

随着我国法治政府建设不断推进,行政复议的性质、功能与定位随之发生嬗变,其在法治建设中的地位也越来越凸显。在今年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议上,习近平总书记强调,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。其中公正高效、便民为民是行政复议独特优势的集中体现,主渠道目标既是优势发挥的必然结果,也充分反映出行政复议所独具的政治功能,即通过化解行政争议实现维权和维稳的双重目标,并重塑政府公信力,进而凸显出法治对于捍卫社会公平正义所具有的不可替代的重要作用。

行政复议法修改是一项系统工程,涉及复议自身体制机制再造以及复议制度的重构及完善,应以主渠道目标实现为主线,最大限度地发挥复议优势为基本遵循,并要切实践行如下方面:

一是变量思维。修法所处的时空背景已经发生根本改变。1999年行政复议法出台时,依法行政刚刚起步。党的十八大以来,法治政府建设成绩斐然。因应法治政府建设的时代需求,应当从解决当前法治政府建设的难点、重点和堵点出发进行修法。同时,地方行政复议体制改革已经全面铺开,行政复议咨询委员会亦将普遍建立。在监察体制改革背景之下,复议咨询委员会委员作为监察对象,可以通过复议与监察的衔接机制解决权责统一问题。复议自身体制的再造意味着复议机构的升级转型,复议人员和机构的职业化推进、管辖制度以及监督和问责等问题必须随之调整,切忌落入巢臼,用旧法思维回应修法关切。

二是体系化思维。修法必须解决内涵式发展问题,以防止出现结构性缺陷产生功能紊乱。行政复议法第一条立法宗旨有关立法目标,应当充分反映行政复议的性质、功能和定位,不能被束之高阁,成为摆设,而是必须要渗透到具体制度设计中。与行政司法属性、多元功能以及主渠道定位相适应的制度设计,要充分体现行政复议自身的规律和特点:申请人资格应当采用利害关系人标准,而不局限于行政法规范所保护的权利和利益;申请范围的立法模式应当采用负面清单模式,尽量不给复议门槛设置障碍;进一步发挥复议机关在调动资源方面的能动优势,尽可能扩大调解适用范围;审理程序上体现公平和效率的最优融合,发挥复议机关调查取证的客观优势,既建立繁简分流的复议程序,也要在普通程序中强化听取意见和两造对抗程序,确保最低限度的程序公正;行政复议决定体系要以实质性化解争议为目标,建立以履行和变更决定为支撑的复议决定体系,并以复议决定类型化为目标,实现精细化发展;强化行政复议机关的监督优势,切实发挥约谈、通报等方式在高效、灵活化解行政争议方面的独特作用进而提高定分止争的效率。

三是差异化思维。尊重行政复议自身规律,就需要建立与行政执法、行政诉讼以及信访差异化发展的制度体系。与行政处罚等执法行为迥异,行政复议机关作为居中裁决者,与作为管理者并作出行政决定的执法机关不同。行政诉讼本质上构成司法权对行政权的监督,故不得越权且保持谦抑。与信访不同,复议作为通过法治方式化解争议的活动,其在培育法治社会、恢复公法秩序方面具有显著优势。应区分诉讼对复议以及对行政执法行为监督方式和程度的差异性,避免复议与诉讼制度的同质化,要发挥复议优势,切实解决信访不信法问题,捍卫行政诉讼定分止争的地位,这些都应当在修法时有所体现。

四是系统化思维。修法不能只关注复议法自身问题。复议与诉讼是共同体,具有联动性。主渠道目标实现必须以解决好复议与其他解纷机制关系,特别是与诉讼衔接问题为大前提,尤其不能回避双被告去留问题。是否当被告,将直接对修法方案产生实质性影响,否则司法化宿命必然会在法条中存留。

复议“双被告”制度承载了立法者希冀倒逼复议机关公正、依法审案的初衷。复议大数据显示,该制度在降低复议维持率方面确实发挥了作用,2019年维持率低于2015年,但纵观四年变化趋势,维持率先降后升,制度疲软,后劲不足,恐前期构成应激反应、假改善现象。“双被告”弊端亦充分暴露,加剧复议人手紧张,旨在解决争议反倒引发新争议,导致“不是去应诉就是在应诉的路上”“以事实为根据、以法院为准绳”等潜规则出现。

但制度变革不是简单的废除,而要以能否找到最优替代性方案为前提。如果取消诉讼监督复议模式,如何补位是根本。可考虑对行政复议法第5条进行修改:对复议决定不服提起行政诉讼的,应是“就原争议”,同时规定“一经法院受理,行政复议决定效力终止”。明确法院对复议决定不是诉讼审,而是程序审,与二审法院对一审法院判决审理模式保持一致。建立诉讼与监察衔接机制,同时考虑建立符合复议规律的绩效考评体系。

行政复议法修改已经启动。建议不回避问题,找到解决方案;正视复议缺陷和不足,通过制度供给实现改良和再造;尊重复议自身规律,制度构成符合复议特点,反应时代需求。主渠道目标对于我国复议事业发展以及法治国家建设的重要意义,值得我们为之付出努力。

文章来源:法制日报法治政府。


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