对于违反行政管理秩序的行为，作出行政处罚时，一般认为，无需考察违法者的主观状态，只要其客观上具有违反行政管理秩序的行为，即可依法作出处罚。从理论上来说，这种观点尚有可商榷的余地。但从行政实务而言，首先要考察的是作出行政处罚所依据的法条有无对违法者主观状态的要求，存在疑虑时再参酌理论加以辨别。

这里试以伪造变造许可证信息为例来说明。工业产品生产许可证管理条例（以下简称《条例》）第51条规定，“伪造、变造许可证证书、生产许可证标志和编号的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以上3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。如果某企业具有生产许可证，却在产品上标记了并不存在的许可证证书、生产许可证标志和编号（以下简称许可证信息），是否适用《条例》第51条呢？

伪造变造许可证信息是通过伪造变造的方式使许可证信息与合法的许可证信息不符。实务中有一种倾向是只要信息不符，就属于伪造变造行为，不必考察违法者的主观状态，即可作出行政处罚。

但是，伪造变造行为是有意为之的行为，其主观状态都是故意，即明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或者放任这种结果发生。所谓伪造，是指无权制作者制作一个本不存在的许可证，变造是指通过涂改等方法对真实的许可证进行加工，改变为另一许可证。伪造变造的目的在于，利用伪造变造的许可证生产销售产品，获取非法利益或者逃避追查。如果仅仅是过失，就不构成伪造变造行为。这是法条所明确要求的内容。执法者应当执“法”，而不能置行政法规的规定于不顾。

而且，如果不顾违法者的主观状态，就会造成体系的混乱。《条例》第47条规定，“取得生产许可证的企业未依照本条例规定在产品、包装或者说明书上标注生产许可证标志和编号的，责令限期改正；逾期仍未改正的，处违法生产、销售产品货值金额30%以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销生产许可证”。这里的“未依照本条例规定……标注”不仅仅是指未标注的情形，也包括未正确标注的情形。对此，行政机关首先要做的是责令限期改正，逾期不改正的才处以行政处罚。许可证信息标注错误与伪造变造许可证信息在客观表现上是相同的。如果忽视了伪造变造的主观故意，就会造成对错误标注行为直接施以行政处罚的后果。

《条例》的目的是“保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全”（第1条），所以对重要工业产品实行生产许可制度。对于伪造变造许可证的行为应当严厉打击，因为这是与产品的质量安全直接相关的。但是，对于错误标注许可证信息的行为，虽然与产品的质量安全无关，但因其给产品监管等带来不便，应予纠正；生产经营者拒绝纠正者则属于违反行政管理秩序的行为，应给予行政处罚。正确标注是标注的当然要求，但其与产品有无许可证、质量安全与否无关，这也是《条例》第47条未按规定标注应包含错误标注的原因。

我国行政处罚法并未对私人违法的主观要件作出一般规定，而仅对未成年人、精神病人的违法行为作出特别规定。没有一般规定，不等于行政处罚就无需考虑违法者的主观状态。因为行政处罚所依据的法律法规可能规定了主观要件。前述的伪造变造行为就是明显一例。治安管理处罚法就有12处明确规定了“故意”要件，还有诸如殴打、猥亵、遗弃、侮辱诽谤、招摇撞骗等诸多行为也明显要有故意。只有在行政处罚的法律根据对主观要件规定得不明确或者没有规定时，才有讨论的空间。

主张客观归责、无需主观要件的可能理由在于，行政执法的目的在于维护行政管理秩序，只要违反了这一秩序，就应当通过行政处罚的方式予以制裁。而且，行政处罚给违法者的制裁比刑罚轻，即便不考虑主观要件，对当事人的影响也不大；行政案件远远多于刑事案件，要求证明违法者的主观状态，会降低行政效率，无助于社会秩序的迅速恢复。

而主张主观要件的可能理由在于，主客观统一才能实现行政处罚的立法目的，维护人的意志自由。行政处罚不仅有惩戒的目的，也有教育的目的，行政处罚法第5条也明确规定了“处罚与教育相结合”原则。人的行为受其意志支配，在个人的意志支配之下，仍然选择或者放任违法行为的发生，他就具有可非难性，应当受到制裁。这种制裁也有助于当事人认识到自己的错误，进而自觉守法。当一个人的行为不受意志控制时，法律一般对该行为不予评价。正因为如此，对于未成年人、精神病人等意志对行为缺乏控制力的主体就不予处罚，而对于醉酒的人却要给予处罚。无责任即无制裁，这也是大陆法系的多数做法。故而，违反行政管理秩序行为一般应当在有故意时才能构成，只有在维护公共利益迫切需要等例外的情形下，才能对过失行为加以处罚。

目前，行政处罚法的修改是第十三届全国人大常委会立法规划的第一类项目。对于违反行政管理秩序行为的主观要件问题，行政处罚法应当从正面作出一般规定；对于特殊情形需要作例外规定的，可交由单行法根据情况予以斟酌。