此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 学术资源 >> 专题 >> 国家监察制度 >> 正文

段鸿斌:监察委员会专项工作报告监督程序之构建——以“听取和审议专项工作报告”为分析对象

段鸿斌| 时间: 2019-03-07 10:39:38 | 文章来源: 中国宪政网

摘要:各级人大常委会听取和审议本级监察委员会专项工作报告需要具体的监督程序作为实施条件。监察权性质和监察委的工作特性决定其专项工作报告的监督程序,不宜完全适用“一府两院”专项工作报告的监督程序。监察委专项工作报告程序构建的法理基础在于,权力监督无禁区、防止监督者“灯下黑”与权力运行程序法定化。以监察法第五十三条为授权规范基础,围绕监察委工作中的“重大问题”开展专项工作监督,设定专项工作报告的选题、组织、报告、审议、整改、反馈等全链条监督程序,并注重与本级党委及其纪委的监督程序相衔接。应及时修改监督法以完善监察委专项工作报告监督程序,保障各级人大常委会依法定程序听取和审议本级监察委专项工作报告。

关键词:监察委员会;专项工作报告;监督程序;法理基础;程序法定化



《中华人民共和国监察法》(以下称“监察法”)第五十三条第2款规定,“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查”。这一原则性授权规范需要构建完整的监督程序作为实施条件。本文在分析监察权属性和监察委工作特性的基础上,提出人大常委会听取和审议本级监察委员会(以下称“监察委”)专项工作报告监督程序的法理基础、实体立法规范要求与具体监督程序,及其与本级党委纪委相关监督的协调衔接机制。

一、监察委专项工作报告程序不宜完全适用监督法的现行程序规范

2007年1月施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下称“监督法”)详细规定了“一府两院”向本级人大常委会报告专项工作的程序,各级人大常委会在实践中探索并已经形成了相对成熟的监督经验。有学者认为监察委向本级人大常委会报告专项工作可以适用监督法关于“一府两院”关于专项工作报告的程序。[1]笔者认为,监察委专项工作报告程序不宜适用监督法的程序规范,理由如下。

(一)监察权性质和监察工作特性决定其专项工作报告程序的特殊性

监察委依法向本级人大常委会作专项工作报告,接受国家权力机关监督,但监察权的性质与监察工作有鲜明特性,监督机关听取和审议其专项工作报告必须适应这种特性。

首先,监察委作为行使监察职能的专责机关,专项工作报告始终要围绕并体现这种特殊属性。我国现行横向国家权力结构中,唯有监察委是“专责机关”,这一法定主体性质决定了监察委具有显著的政治地位与权力运行特色。“专责机关不仅强调监察委的专业化特征、专门性职责,更加突出强调了监察委的责任,行使监察权不仅仅是监察委的职权,更重要的是职责和使命担当。”[2]“使命担当”意味着监察委作为政治机关,其政治属性是根本属性,第一属性。监察委的专项工作报告不可能脱离政治性这个根本要求。

其次,监察委与纪委合署办公,工作上同时接受本级党委集中统一领导和上级监察委的领导,人大常委会听取和审议专项工作报告的监督始终在该组织体制下展开。“加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一。”[3]并且,监察委与纪委在监督对象、工作要求、工作方式等方面存在深度交叉,人大常委会听取和审议专项工作报告中涉及对党内公职人员监督的,需注意与党纪监督的衔接,对监察委专项工作报告中的重大问题应通过人大常委会党组向本级党委汇报。

最后,监察委专项工作报告程序构建要符合监察权抽象性与具体性相结合的特性要求。对公职人员进行廉政教育等抽象性监督,属于人大常委会专项工作监督的新内容。监察委依法对公职人员的思想政治、理想信念和道德操守等开展教育和监督,本级人大常委会对此的监督主要靠整体评价,不同于对监察委履行调查、处置职责情况等有明确标准的行为进行监督。

(二)监督法关于专项工作报告的程序规定只适用于“一府两院”

监督法第二章专门规定了人大常委会“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”的计划、听取和审议程序、审议意见建议的处理等。各级人大常委会在监督实践中进一步创新了专项工作报告的监督方式与监督形式。但是,监督法关于专项工作报告的监督程序及其实践经验,只适用于“一府两院”,不能照搬到听取和审议监察委专项工作报告中。监督法第二条第2款关于“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定”的概括性条款,也不能适用于监察委专项工作报告。立法机关制定监督法时不一定预见将来会设立监察委这一新的国家机构。

各级人大常委会作为国家权力机关,行使监督权必须坚持依照法定权限和程序的原则。所谓程序法定,“就是国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序,程序违法无效。”[4]全国人大常委会委员长栗战书指出,“正确认识人大的职权性质和范围,把握‘依法’二字,坚持‘依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序’的原则,对‘一府一委两院’的工作不能越俎代庖,真正在宪法法律范围内履职尽责。”[5]在监督法和与监察委专项工作报告相关立法未作修改的现实条件下,简单套用人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的程序会影响国家权力机关监督的统一性和规范性。

(三)地方人大常委会听取和审议监察委专项工作报告的程序亟待规范

监察法实施后,地方基层监察委已经开始探索实践向本级人大常委会报告工作。由于没有法定程序规范,听取和审议报告的途径与形式并不统一。工作报告类型繁多,除专项工作报告外,还包括专题汇报[6]、工作情况汇报[7]、半年工作报告[8]。报告方式以监察机关主动报告为主,报告的频次普遍仅有1次。听取报告的对象为本级人大常委会,个别基层监察委还向人大常委会主任会议报告。专项工作的报告内容未突出“专门性”,主要是监察委改革情况和日常工作的全面介绍;常委会组成人员和列席人员提出建设性意见建议,所发布的新闻通稿中一般没有审议监督意见及其反馈情况;极个别县级人大常委会对工作报告进行表决并获通过。目前,地方三级监察委已经全部成立并全面行使监察职权,本级人大常委会应依法听取和审议专项工作报告,但是,由于报告程序缺少统一立法规定,直接制约监督工作的正常开展,降低专项工作报告的监督实效。

二、监察委专项工作报告程序构建的法理基础

(一)权力监督无禁区

一切权力都可能被滥用是亘古不变的公理。防止国家权力不当行使的有效途径之一便是法治。法律对权力的监督和制约比其他治理方式更有有效、也更为可靠。“在法律统治的地方,权力的自由行使受到了规则的阻碍,这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[9]党的十九大报告明确提出,“健全党和国家监督体系。要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。”[10]把权力关进制度笼子的逻辑前提是权力监督无禁区,监督权力根本靠法律制度。我国宪制框架中,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一的根本政治制度安排。人民通过代表机关对每一项国家权力进行监督,行使民主权利、监督国家权力,从而实现人民当家作主。制定和实施国家监察法,对所有行使公权力的人员进行有效监督,同时明确规定对监察机关和监察人员进行监督,是国家权力监督机制与监督体系的自我完善。对国家权力监督制度与程序的设计正是在这一法理之下展开的。

(二)防止监督者“灯下黑”

习近平总书记指出,“执纪者必先守纪,律人者必先律己。各级纪检监察机关要以更高的标准、更严的纪律要求自己,提高自身免疫力。”[11]监察委行使国家监察权,对一切公职人员进行监督,与此同时,如何保证其依法行使权力,防止“灯下黑”是一个重大命题。监察法立法按照“打铁必须自身硬”的要求,规定监察委接受本级人大及其常委会监督,拓宽了人民监督权力的途径,提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平,丰富和发展了人民代表大会制度的内涵。[12]栗战书委员长指出,“全国人大及其常委会要担负起宪法监督职责,加强对宪法法律实施情况的监督检查,加强对“一府一委两院”工作的监督,支持和督促各国家机关依照宪法法律履行职责。”[13]监察委接受包括本级人大及其常委会在内的各方面监督,不会因为受到必要的监督制约而降低监察权威和监察效率,只会因为有效的监督制约而形成更加强大的社会公信力,从而更具权威、更有效率。

(三)权力监督程序法定化

在社会系统内部,规则与程序相辅相成。规则产生了程序,程序是支撑规则正确性与有效性的必要构建,并证明规则自身道德性。“凡是正确的只有通过自己的程序才能被确定为正确”。[14]法治程序主义要求,国家权力的制约与监督,不仅靠宪法的明确授权及其监督实施,更需要科学的程序立法体系进行具体保障。合理的程序设定是保证权力正确运行和实现现代国家治理的必要条件,严格遵循既定程序有助于改革沿着既定的目标前行而不至于偏离方向。“程序是相对于实体结果而言的,但程序合成物也包含实体的内容。程序在使实体内容兼备实质正义和形式正义的层次上获得一种新的内涵。”[15]完备的程序使得授权规范以低成本获得法律实效,法治秩序的价值目标如民主、政治权威与认同、权利优位等才能具有内生动力。缺乏程序限制的权力行使极容易出现机械化和恣意两个极端。权力运行程序通过立法予以固定,既是法制现代化的一个根本性指标,也是保护公民权利的一条必要途径。民意代表机关遵循法定程序行使权力的过程就是权利通过代议或委托机制而得以最终实现的过程,其使命正是在程序法治保障下,代表人民监督其他国家机关依法行权;其权力运行奉行集体化与票决制原则,对程序法定的要求更加严格。

三、监察委专项工作报告监督程序的实体性规范要求

(一)专项工作报告规范条款的解释

监察法第五十三条规定:“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”本条是关于监察委接受人大监督的规定,可以不同的法规范解释方法理解其涵义。

1.文义解释

“法律解释的客体是文字,一切解释均从文本的字义开始。”[16]该条第2款“各级人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告、组织执法检查”的规定包含了法律规范的基本构成要件,授权人大常委会通过两种形式监督本级监察委工作。该款规定看似明确,甚至不必再作出进一步解释,这其实不符合文义解释的法理要求。普通法律的立法条款具有普遍地及于一切接受对象的规整,具备一定条件,表达一种价值评判。授权性规范需要包含特定的授权条件、形式与范围,事实构成与法律后果在规范内部实现有效连接,否则文义解释就面临“条款不规整”的窘境。“规范内容是‘清晰的’或者‘明确的’,这一结论往往正是可以不受文义约束的解释的结果。”[17]程序性立法条款是解释“听取和审议监察委专项工作报告”规范涵义的不可或缺的解释条件。

2.目的解释

专项工作报告规范的立法目的是人大及其常委会对本级监察委依法开展工作监督。这一监督形式从提出到正式“入法”经历了一个过程。在监察体制改革试点阶段,没有明确规定监察委向人大常委会作专项工作报告,全国人大常委会关于《在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》中只作出“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督”的原则性规定。[18]监察法草案一审稿只规定“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查”,全国人大法律委员会在二审草案修改情况汇报中提出,一些常委会委员建议删去“可以”的表述[19],全国人大常委会接受了该修改建议,全国人大通过的监察法第五十三条第2款与草案规定一致。听取和审议监察委专项工作报告条款,从改革试点阶段的立法空白,到将授权式规定修改为强制性规定,反映出具体立法目的之深刻变化。“目的论的解释意指是依可得认识的规整目的及根本思想而为之解释。”[20]一方面代表立法机关的“主观目的”,即要依法开展对监察机关的工作监督,另一方面体现该条款的“客观目的”,即监察权及监察机关性质特殊,由立法机关对其进行必要专项监督“适合事理”。

3.体系解释

监察法第五十三条包含的3款内容,均是关于监察机关和人员接受国家权力机关监督的规定,第1款是监察委接受人大监督的概括性条款,立法用语是“应当接受……监督”,作为授权国家权力机关进行监督的专门立法条款,采用应然性规定比较鲜见,宪法和普通法律关于人大对“一府两院”监督的立法条款使用的是强制性规范用语。第2款规定了专项工作报告与执法检查两种监督方式,除此之外本级人大是否有权通过其他方式进行监督,如人大全体会议听取和审议综合性工作报告、常委会组织专项调研,监察委副主任、委员以外的监察官是否由常委会任免等,并未明确规定。第3款“依照法律规定的程序”进行询问与质询,是人大行使监督权的具体方式,如果监察委不向本级人大作工作报告,提出询问或质询的制度通道与代表数量将被大幅缩小。

上述3个立法条款内容依此由抽象到具体,其中第2款与第3款的监督授权缺少具体监督程序规定,与第1款之间难以形成整体逻辑体系。“体系解释使法条与法条之间、法条前后段之间,以及法条内各项款间,相互补充其意义,组成一完全的规定,确具意义。”[21]这既是体系解释的功能,也是体系解释方法对立法规范本身的要求。

综上所述,监察法第五十三条关于专项工作报告的立法规范的不同解释方法均指向同一个问题,即缺少具体程序性立法条款,因此而制约实体性立法规范的实施。

(二)专项工作报告围绕监察工作存在的“重大问题”

人大常委会听取和审议监察委的专项工作报告,不是年度综合性工作报告,也不是日常工作汇报,而是围绕监察工作中的重大问题开展的专门性监督活动。所谓“重大问题”,包括监察体制改革推进情况、监察法实施中存在的问题、社会普遍关注的监察热点、监察机关维护人民群众切身利益等问题。既然是“问题”,就不能仅报告工作成绩,还应同时报告监察机关工作中存在的不足和困难,以及改进的措施。监督机关听取监察机关报告的重大问题,提出的审议意见才更有针对性,形成监督压力,从而实现“推动党中央决策部署贯彻落实,确保宪法法律全面有效实施,确保监察权得到正确行使,确保人民权益得到维护和实现”的监督目的。[22]

(三)消减监督机关与报告机关交叉监督的掣肘

监察委作为行使国家监察权的专责机关,接受本级人大常委会监督的同时,又对人大常委会相关人员依法进行监督。这种监督模式决定了监督机关与监察委在一定程度上存在交叉监督,需要通过设置合理的监督程序规则以消减其中掣肘。

首先,监督机关听取和审议监察委专项工作报告遵循集体行权原则。“人大常委会不是个人决定问题,而是权在集体。”[23]集体行使职权是人大监督一项基本原则。[24]这要求监察工作专项报告的议题确定、报告审议表决、作出决议均是本级人大常委会或委员长(主任)会议集体作出决定。常委会组成人员对监察委专项工作提出审议意见,是特定的职务行为而非代表个人观点。“审议意见从性质上来说,不具有法律约束力,但经过了较为严格的整理、核阅程序,相当程度上反映了常委会的意见。”[25]人大常委会监督遵循集体行权原则,可以保障委员和代表发表审意见时打消不必要的思想顾虑,积极履行监督职责。

其次,监察委对人大常委会的监察有特定的人员范围与监察内容范围。人大及其常委会接受监察的人员范围与监察内容,是人民代表大会制度新的重要理论与重大法律问题。监察法第十五条第1项明确规定,“监察机关对人民代表大会及其常务委员会机关的公务员进行监察”。《监察法》释义对本款项规定的人员范围解释包括:各级人大常委会领导人员,常委会工作机构和办事机构的工作人员、人大专门委员会办事机构的工作人员。[26]

人大常委会领导人员一般指主任、副主任、秘书长和副秘书长,除作为人大代表履职外,在常委会中还依法行使其他领导和管理职权,他们属于接受监察的人员范围。而对于不担任上述领导职务的常委会组成人员,他们作为人大代表是否接受监察委监察,监察法没有作出明确规定。对此,学术界有截然不同的两种观点。一种观点认为,应尊重人大代表的民意代表身份,不应纳入监察范围,对人大代表的违纪违法行为可通过建立人大内部纪律惩戒机构予以追究。[27]对普通人大代表的监督属于人大及其常委会的职权。[28]另一种观点认为,监察委员会能够监察人大代表,监察委员会在监察人大代表时存在着监察职责、监察措施、监察程序三方面的限度。[29]笔者认为,没有担任领导职务的常委会组成人员,他们作为人大代表,不应纳入监察范围。代表法已经规定了人大代表违法行为的责任追究程序。如果监察委对普通人大代表进行监察,极可能对其执行职务构成障碍。

关于常委会领导人员接受被监察事项的范围,应对其廉洁情况、道德操守进行监督检查,对职务违法和职务犯罪进行调查,而不能监察其工作履职情况。人大常委会领导人员同时是常委会组成人员和人大代表,听取和审议监察委专项工作报告属于人大及其常委会监督本级监察委的一种具体方式,监督权是民意代表机关一项基本职权。“监察机关不得介入权力机关职权的‘核心领域’”。[30]常委会领导人员就监察委专项工作报告发表审议意见,行使表决权等是履职的必要方式,如果监察委对其“依法履职、秉公用权”情况开展监督的话,两个国家机关必然产生“交叉监督”,常委会组成人员在强大心理压力下不一定敢于行使监督权,听取和审议监察委专项工作报告的监督实效将大幅降低,甚至会削弱监督机关与报告机关在宪制框架下所确立的“监督与被监督”的法定关系基础。

最后,对常委会领导人员廉洁情况与道德操守,以及调查职务违法和职务犯罪情况的监察不宜作为专项工作报告的内容。常委会领导人员在会议上发表审议意见和参加表决,不能就监察委关于他们个人接受监察的情况给予自我评价,否则有可能违反公正监督的基本原则。对此的处理途径可以是,常委会在年度工作报告中向本级人大报告常委会领导人员接受监察委监察情况,同时由监察委向本级党委和上一级监察委报告。

四、听取和审议监察委专项工作报告程序之设定

(一)报告议题的选取

1.选取的途径

选取监察委专项工作报告议题的具体途径包括,常委会在执法检查中发现的突出问题,本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题,常委会组成人员提出的比较集中的问题,本级人大专委会委员、常委会工作机构调查研究发现的突出问题,人民群众来信来访集中反映的问题,社会普遍关注的相关问题。通过这些途径所反映的各类问题,需要人大监察和司法委员会或常委会工作机构排查筛选后,作为确定专项工作报告议题的来源。[31]

2.监督机关确定议题前应征求报告机关意见

作为国家反腐败工作机构,监察委的工作与“一府两院”相比,有其特殊性。监察委工作的政治性、纪律性鲜明,尤其是调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪的关键信息,不适合在专项工作报告中出现。国家监察立法体系有待完善,监察权运行的规范化、程序化尚需一个过程,尽管各级监察委已经全部成立,但不等于每个工作环节都有明确的法律依据。因此,人大常委会应结合本级监察委工作的实际开展情况选取专项工作报告议题,对暂时不能或不宜作出专项报告的议题,监察委工作机构应向人大常委会工作机构及时沟通,予以变更或暂时推迟涉及该项议题的工作报告。

3.监察委主动选取议题须向本级党委和上一级监察委汇报

监察法没有明确规定监察委是否应当主动作专项工作报告,实践中已经有地方监察委主动向本级人大常委会报告专项工作。笔者认为,此举符合监察法关于“监察委应当接受人大及其常委会监督”条款的立法本意。监察委与本级纪委合署办公,接受本级党委领导和监督是第一位的,重大工作事项与决定必须向党委汇报。下级监察委在工作和业务中还同时接受上级监察委领导,查办职务犯罪以上级监察委领导为主。因此,监察委主动选取的专项工作报告议题须向本级党委和上一级监察委汇报。

(二)听取和审议报告的工作流程

1.收集专项监察工作的意见

常委会听取和审议监察委专项工作报告前,应广泛收集与该项工作有关的意见建议,便于了解情况,有针对性地提出监督意见。委员长会议或主任会议通过专题视察、专题调研、召开座谈会等方式了解监察委的专项工作开展情况,视察或调研的内容要与报告议题有关,直接服务于专项工作监督。参加人员除人大常委会组成人员外,还可以邀请本级人大代表。人大代表了解监察委专项工作情况,列席会议发表意见,充分发挥代表的监督作用。听取和审议监察委专项工作报告是各级人大常委会一项全新的监督形式,事前充分的调查研究有助于提高监督质量。

2.专项工作报告稿送本级党委、纪委和监督机关征求意见

专项工作报告稿起草形成后,监察委办事机构应当送交本级党委与纪委的办事机构,以及人大监察和司法委员会或常委会工作机构征求意见。党委办事机构根据权限提出修改意见,纪委与监察委合署办公,修改意见通过内部协调即可。监察和司法委员会对监察委专项工作报告稿提出修改意见,既符合职责要求,又与多数委员的工作履历与专业背景相契合。县级人大不设专委会,报告稿送常委会工作机构征求意见。负责征求意见的机构对报告内容是否客观、反映问题是否深刻、改进措施是否全面等提出意见。监察委根据征求意见修改专项工作报告稿,并于常委会举行会议的前10天送交常委会。值得注意的是,监察委办事机构收集汇总各方面修改意见的过程中,遇到重大意见不一致需要沟通协调,慎重处理。

3.监察委负责人作专项工作报告

监察法没有明确规定由谁代表监察委作专项工作报告。监督法规定“一府两院”专项工作报告由其负责人作出,人民政府也可以委托有关部门负责人作专项工作报告。全国人大常委会的监督实践中,国务院专项工作报告一般根据议题和内容所涉及的职责分工,由相关部委的负责人代表国务院作报告;如果同时开展专题询问,则由分管副总理到会作报告。“两高”的专项工作报告均由其负责人作出报告。笔者认为,监察委专项工作报告应由其负责人到会作出,除非特殊情形,不能委托副主任作报告。监察委主任到会作报告,听取审议意见,有助于促进监察委改进工作,增强主动接受人大监督的意识,强化常委会专项工作监督的力度和权威。

(三)审议意见的处理与反馈

1.审议意见汇总后送监察委研究处理

常委会组成人员和列席人员提出的审议意见建议不尽相同,对同一问题的意见看法甚至相互矛盾,需要常委会办事机构如实记录,送经各发言人校核,汇总整理成《常委会会议审议意见》,按既定程序审定签发后送监察委。监察委应在意见反馈报告中对审议意见的处理情况进行分类反馈。审议意见虽然不具有法律约束力,但它是常委会开展专项工作监督的必要手段,对其进行明确反馈不仅有利于增强监督实效,更有助于监察委改进工作。

2.监察委将处理建议向本级党委和纪委先行报告

监察委对审议意见研究处理情况在向常委会反馈前,先行向本级党委和纪委报告。监察委首先接受本级党委领导和监督,“监察委员会的领导体制和工作机制就是根据加强党的统一领导这一原则确定的。”[32]关于专项工作报告审议意见的落实整改,必须首先得到党委重视和支持,需要与纪委相关工作协调衔接。党委书记作为落实党风廉政建设和反腐败主体责任第一人,定期主持研判监察委报告的问题线索,分析反腐败形势,听取重大情况汇报。监察委将审议意见的处理建议向本级党委和纪委报告后,再送交人大监察和司法委员会或常委会工作机构征求意见,后者对照审议意见,审核报告中是否提出了切实可行的办法,对没有吸收的意见是否给予了合理说明和解释。监察委根据最终形成的处理意见,报本级党委和纪委同意后,再向常委会作出书面报告。

3.必要时监督机关可作出决议

常委会听取和审议监察委专项工作报告后,必要时可以作出决议。监督法规定虽然规定人大常委会可以对“一府两院”专项工作报告作出决议,但实践中很少作出。监督法实施至今,全国人大常委会听取和审议专项工作报告后作出的决议共有4次。[33]对监察委专项工作报告作出决议,主要取决于两个原因,一是报告涉及的内容非常重要,常委会以决议的形式公布审议结果,强调工作要求, , , ,表明对监察委该项工作的大力支持;另一个是常委会组成人员对监察委专项工作不满意,需要加强监督力度,以生效法律文件保障问题得到整改。常委会就“一府两院”专项工作报告极少作出决议的一个原因是,人大全体会议表决通过它们的年度综合工作报告后已经作出决议,听取和审议专项工作报告可视为执行该决议,不必重复作出。不过,在监察委不向人大报告年度工作的条件下,常委会根据就专项工作报告作出决议,是国家权力机关通过法定方式支持监察委工作的一条有效途径。

(四)与询问、质询和执法检查的衔接机制

1.听取和审议专项工作报告时开展专题询问

询问人大常委会监督监察委的法定监督方式。常委会组成人员和人大代表可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问。各级人大常委会在监督实践中,听取和审议“一府两院”专项工作报告时开展专题询问。“与询问相比,专题询问的主题更加集中,监督更有针对性,推动有关方面改进工作的力度进一步加大。”[34]人大常委会对监察委专项工作报告开展专题询问,根据全国人大常委会《关于改进完善专题询问工作的若干意见》要求,借鉴对“一府两院”开展专题询问的监督经验,在年度监督计划中公布开展专题询问的专项报告议题,监察委应指派主要负责人和有关负责人到会听取意见,回答询问,常委会组成人员和应询人共同探究问题根源,加强和改进监察委专项工作。

2.必要时对专项工作报告中有关问题开展质询

监察法第五十三条规定,人大代表或常委会组成人员提出质询时依照“法律规定的程序”,包括代表法、人大组织法和监督法等法律中有关的程序性规定。各级人大及其常委会在监督实践中很少行使质询权,全国人大常委会自监督法实施至今,未对“一府两院”专项工作报告开展过质询。监察委是行使国家监察职能的专责机关,是否依法履行职责,依法开展监察工作,需要本级人大及其常委会进行严格监督。

常委会组成人员在听取和审议监察委专项工作报告时,认为相关问题重大或者工作推动不力,可以依照监督法、人大常委会议事规则等规定联名提出质询案,由委员长会议或主人会议确定质询答复的时间和方式,监察委负责人负责答复;提出质询案的常委会组成人员过半数对答复不满意的,应再作答复。全国人大常委会在2018年监督工作计划中第一次明确提出,“探索完善质询机制,视情况适时推动质询工作开展,形成监督合力”。全国人大常委会组成人员可以适时对国家监察委的专项工作报告开展质询,有利于加强专项工作监督,更有利于为地方人大常委会今后对本级监察委开展质询探索宝贵经验。

3.通过听取和审议专项工作报告为开展执法检查打下基础

国家监察法属于全国人大制定的基本法律,是国家监察立法的基础性法律制度,全面实施国家监察法仍需要制定若干具体法律、监察法规以及规范性文件。因此,听取和审议专项工作报告是人大常委会今后一个时期监督本级监察委工作的一条重要途径。通过对监察委工作中的重大问题逐步开展专项监督,发现监察法实施中存在的问题,同时收集各级人大常委会新的监察立法建议,提高监察立法的科学性。随着监察立法体系的不断健全,开展执法检查将会有的放矢,其监督实效才会有更完善的具体制度作保障。

(五)听取和审议专项工作报告情况向社会公开

权力公开是权力正确行使的必要条件,公开监督信息是增强专项工作监督实效的必要举措。监督法第七条规定,“各级人大常委会行使监督职权的情况,向社会公开”,监察法第五十四条规定,“监察机关应当依法公开监察工作信息”,向社会公开听取和审议监察委专项工作报告情况是监督机关和报告机关执行法律条款的强制性义务。专项工作报告应该以公开为原则,不公开为例外,包括公开工作报告内容、直播听取和审议报告的会议过程、公开整改落实措施等。人大常委会不对监察委查办的具体职务违法犯罪案件进行监督,不代行监察权,因此听取和审议专项工作报告情况不需要保密。

五、结语

听取和审议本级监察委专项工作报告是人大常委会新的监督方式,实际开展需要依据具体监督程序作为支撑条件。全国人大常委会应根据监察法的相关规定及时修改监督法,规定监察委专项工作报告的选题、组织、报告、审议、整改、反馈等全链条监督程序。各级人大常委会听取和审议监察委专项工作报告只有具体的程序约束,依法定程序进行监督,才容易抓住突出问题,督促监察委改进工作,确保专项工作监督取得实效,为人大及其常委会对本级监察委开展其他形式的监督提供制度借鉴。



[1] [2] 下一页


版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们