【摘要】 以《监察法》的适用为核心，进一步明确和厘清监察委员会地位、监察权以及监察权和其他国家权力之间的关系及界限，有助于深化监察体制改革的法治化程度。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，同时是反腐败的政治机关。监察委员会的调查权呈现行政调查和刑事调查一体化趋势。监察机关行使监察权过程中强调对被调查人的权利保障，而监察法和刑事诉讼法的衔接与协调是保证监察权规范运行的前提和基础。对监督权的监督需要自我监督、人大监督、党内监督以及社会监督合力，从而形成全方位立体式的监督网络。

【关键词】 监察法；监察委员会；监察权；调查权；权力制约

中共中央办公厅于2016年11月7日印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》， [1]我国监察体制改革帷幕由此拉开。为在全国推进国家监察体制改革积累经验，2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作(以下简称决定)。[2]该决定对试点地区监察委员会的组成与选任、职能与职责以及部分法律的适用问题作出规定，它是试点地区监察体制改革的“基本法”。党的十九大报告明确提出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开。”在一年多的监察体制改革实践中，随着试点工作的全面推进，在宪法、行政法、刑事诉讼法等众多部门法学者的深刻讨论中，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)于2018年3月经第十三届全国人大一次会议审议通过。

制定《监察法》是我国监察体制改革的重要一环，体现了重大改革于法有据的方针。此项改革的重大意义获得普遍认同。首先，从内容上看，它以遏制国家公职人员腐败和建立反腐败长效机制为宗旨，用迅捷果断的方式查处违纪违法的公职人员；其次，从改革涉及的方面看，改革力度之大、影响面之广令人始料不及。改革不仅涉及宪法修改，还涉及国家机构顶层设计上的重要调整和完善，以及有关机关的职权调整和相关法律规定。随着《监察法》的施行，进一步明确和厘清监察委员会的地位、监察权以及监察权和其他国家权力之间的关系及界限等基本问题，对于我国监察体制改革以及监察机关未来发展至关重要。

一、监察委员会的法律地位与监察权的性质

《中华人民共和国宪法》(2018年修正)第123条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”《监察法》第3条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。结合宪法和法律规定，正确认识监察委员会的地位和监察权的性质需要注意这样几个问题。

(一)监察委员会的法律地位

首先，对监察委员会地位的理解要从其在国家政权组织形式中的位置来分析。依照宪法，人民代表大会是国家权力机关，国家的行政机关、审判机关以及检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这就是人大领导之下的一府两院的政治结构。随着国家监察体制改革的全面推进，我国的政权组织形式发生了重大变化，原来的“一府两院制度”转变为“一府一委两院制度”，按照《监察法》第8条、第9条和第53条规定，国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作，向本级人民代表大会常务委员会做专项工作报告，并接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。监察体制改革之前，我国宪法文本明确规定具有独立属性的国家权力为立法权、行政权、检察权与审判权，其中立法权高于其他三权。随着监察体制改革的推进，宪法中增设监察委员会，这就在原有的国家机构体系中增加了一个独立的、居于全国人大及其常委会之下而与“一府两院”相平行的国家机关，相应地，宪法上原有的国家权力配置及国家机关之间的相互关系被改变，我国人民代表大会制度的内容随之丰富。

其次，对于监察委员会的机构性质，人们曾经观点不一。有人认为它是行政机关，因为它取代了原来的行政监察机关；有人认为它具有司法机关的属性，因为检察机关的反贪反渎等部门转隶之后，它拥有了职务犯罪侦查权；还有人认为，它是在立法权、行政权和司法权之外的“第四权”，它是三权之外的新型权力机关。在种种讨论中，较为普遍接受的是监察委员会因兼具行政权与司法权性质而成为一种综合性监督机关。《监察法》将监察委员会定位为行使国家监察职能的专责机关，这样规定简单明了。《监察法》条文没有对监察委员会的性质做进一步的明确解释，所以，“监察”一词在学理上的含义尚待学者们进一步加以阐述，有关监察对象、监督手段不仅需要相关部门法律明确规定，还需要学界的进一步共识。和“专责机关”的法律定位相配合，监察委员会是反腐败的政治机关，这是我们全面理解监察委员会法律地位的另一个方面，监察委员会不同于行政机关和司法机关，它和纪委合署办公，内部人员虽有交叉，但监督对象、监督内容和办案流程有明显的分别，这样的设置既是传统的延续，也是时代创新。虽然行政机关和司法机关都可以归于广义上的政治机关，但监察委员会的政治性应该是狭义上的。行政机关是管理社会事务和执行法律的机关，司法机关是适用和实施法律的机关，监察委员会则是开展反腐败工作、实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖的机关，所以《监察法》中对监察工作规定了特别的原则，这集中体现在《监察法》第5条和第6条，即“国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。”“国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。”作为反腐败的机关，监察委员会“威高权重”，根据权责一致原则，监察委员会及其人员在履行监督、调查、处置等职责过程中，不仅需要较高的专业素质，还要保持极强的政治意识和法律意识，在工作实践中既要坚持党的政策策略，也要遵循法律规定。这是《监察法》对国家监察工作的指导原则。

最后，监察委员会定位于执行监督的专责机关，监察权为反腐而整合设立，但在推进反腐的同时也要全面定位它的属性，即监察权的首要价值是反腐，但反腐不应是它存在的全部意义，将监察权定位于对公权力的监督，更为符合当代监察制度的发展趋势，更能深刻释放权力制衡中的权利保障要求，监察权的定位唯有与当代世界监察制度的发展趋势相吻合，方能形成互动之势，完成设立监察权的治理策略。正如有学者所提议，“监察委员会改革是中国特色社会主义新型权力构架建设的积极尝试，尽管改革动因在于推进国家腐败治理战略的迫切需要，但是，若将监察委员会定位为单纯的‘国家反腐败机构’，据此确定权力属性、架构与法律资源配置的一般规则，则存在理论缺陷。”[3]

(二)监察权的性质

对于该问题，主要有两种观点。一种认为，国家监察委员会的监察职权主要来源于行政监察权和检察机关调查职务犯罪的职权，它没有超出现行宪法“一府两院”框架下行政权和监察权的外延，所以它的权力名称是新的，但权力类型却不是新创的。[4]还有一种观点认为，监察职权是现代公共权力的“第四权”，即由独立于立法、司法和行政之外的其他独立部门来负责、承担立法权和司法权无法负荷或涵括的工作。[5]笔者认为，监察权是具有中国时代特色的新的权力类型，但它不是“第四权”。

首先，虽然监察制度在中国历史悠久，最早甚至可以追溯至秦朝的监察御史制度，但是改革中的监察体制不同于古代的监察制度，古今监察权的性质截然不同。古代监察权居于皇权之下，对于封建官吏实行司法监察；现代的监察权是建立在民主制和议会制基础上的权力架构体制，是权力制衡的产物。改革中的监察体制具有新的特点，它在权力机关之下却相对独立，监察委员会由同级权力机关选举产生，对它负责，受其监督。同时，它独立开展业务，与行政权、司法权分立，确保真正落实监察职责。从这个特点看，它不能简单归属于当代任何一种监察体制。[6]故而，如今的监察权是综合国情和历史传统基础上的有中国特色的监察制度。

其次，笔者不认同“第四权”之说。对于“第四权”到底指哪种权力说法不一。一般来说，“第四权”之外的三权应是指西方分权体制下的立法权、司法权和行政权，但对于三权之外的第四权却无共识，它可以指新闻监督权，也可以指监察权，在我国的监察体制改革中若将监察职权定位为“第四权”，不仅称谓上容易引起误解，在理论上也容易混淆我国的人民代表大会制度和西方三权分立制度的本质。

再次，当代中国的监察权不同于“五权宪法”中的监察权。“五权宪法”由孙中山先生提出，他主张监察权从议会中独立出来，与立法权、司法权、行政权平行，加上考试权形成五权分立体制。民国时期的监察制度是比较完备的，监察权形式上独立，监察范围广泛，涉及弹劾权、审计权、调查权、监试权、建议权等，监察法律体系也比较齐全。[7]新监察权与“五权宪法”中的监察权有本质区别。“五权宪法”中的“五权”是西方分权原则的体现和实践，而改革后的监察权是立法权之下的，与司法权、行政权并立的独立权力。它虽因整合不同部门权力而产生，但不是三个部门职能的简单叠加，而是一个独立的机构，因其专司国家监察之职而具有更强的超然性。其他并行相关部门权力总量因此而克减，并面临着再定位与重新划分职能的问题。两个原则是理解国家监察委员会法律地位的前提：其一，国家监察委员会在全国人大之下，接受国家权力机关的监督；其二，监察委员会在履职时应当与审判机关、检察机关、执法部门分工合作，相互配合，相互制约。这在《监察法》第4条中体现出来了。

最后，关于监察权的对象和范围问题。《监察法》第3条规定，各级监察委员会依照监察法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。这里强调了监察工作的原则和方针，即监察委员会监察对象主要是人，而不是机构，并且是针对所有行使公权力的公职人员和有关人员，只要出现职务违法和职务犯罪的可能性就都在监督和考察的范围之内。

二、调查权的性质与行使方式

《监察法》第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。”从该法的设计上看，“监督、调查、处置”三项职权是监察委员会最主要也是最常用的三项权力内容，实现方式为“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等”。其中，调查权因为变身于行政调查权和检察机关的职务犯罪侦查权而更受瞩目，可以说它是这三项职权中的核心内容。

《监察法》有9章69条，其中和调查权有关的条款大约有26条，贯穿于监察机关职责、监察权限、监察程序和反腐败国际合作各章之中，比例之大足见调查权在监察工作中之重。综合理论观点和法律规定，笔者认为对调查权的理解应把握以下几个关键点。

首先，监察机关的调查权和改革前检察机关的职务犯罪侦查权交错，调查权呈现行政调查和刑事调查一体化趋势。调查权统合于原行政监察权和检察机关的职务犯罪侦查权，按照《监察法》第11条第2款规定，监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。该法在第4章完整规定了监察委员会调查过程中可以采取的具体措施，从第18条到第30条的规定看，具体措施包括向有关单位和个人了解情况、要求被调查人作出陈述、谈话、讯问、询问证人、留置、查询、冻结、搜查、查封、勘验检查、技术调查、通缉等多种手段，这些措施有的延续了原《行政监察法》的内容，如作出陈述和谈话等体现出行政调查特点，更多的则是原《行政监察法》中未体现出来的形式。《监察法》中对于查封、扣押、讯问、通缉和采取强制手段的规定则和《刑事诉讼法》的相关规定重合，体现出浓重的刑事调查特点，甚至在个别具体规定上比刑诉法规定更细致。如《监察法》第25条第2款规定：“对调取、查封、扣押的财物、文件，监察机关应当设立专用账户、专门场所，确定专门人员妥善保管，严格履行交接、调取手续，定期对账核实，不得毁损或者用于其他目的。对价值不明物品应当及时鉴定，专门封存保管。”该规定比《刑事诉讼法》第140条规定更为具体，也更为严格。[8]

其次，我们不必继续纠结在调查权是不是侦查权这个怪圈里，而应关注调查权和侦查权都在悄然发生变化的事实。监察委员会调查权的具体内容与检察院的侦查权有所重合，其调查措施的内容更是囊括了职能整合前的行政机关监察权与检察机关侦查权的部分权力措施，具有复杂性。暂时撇开调查权是不是侦查权这个问题，我们可以做出的分析是，调查权和侦查权具有重要的相似之处，如监察委员会的调查手段具有强制性，高于改革前的行政监察机关，监察委员会以“调查”为名开展的一些活动与检察院职务犯罪侦查手段具有类似特征，等等。[9]

同时，我们也要看到二者的不同。“监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能等同司法机关的强制措施。监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关，是反腐败工作机构，其职责是监督、调查、处置，与公安、检察机关等执法和司法机关性质不同。反腐败针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪，监察法区别于刑事诉讼法。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。因此，如果公职人员涉嫌职务犯罪，待监察机关对其相关问题调查清楚后，按照有关规定，移送检察机关审查起诉，交由法院进行审判。”[10]从《监察法》规定看，调查行为所适用法律不同于侦查行为。监察机关查处职务违法和职务犯罪以监察法为依据，当案件移送至人民检察院依法审查、提起公诉之后则适用刑事诉讼法，侦查机关的侦查行为受刑诉法规制。这在《监察法》第45条第4项和第47条中予以明确，即“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉”，“对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。”

另外，监察法对于技术性调查作出严格规定，这从另一侧面说明调查权虽然具有强制性的一面，但在非直接强制手段方面和侦查权有别。《监察法》第28条规定：“监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。”这条规定强调了监察委员会调查中采用技术调查的前提，即对于涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，并经严格的批准手续才可能使用该措施。而且还要求，“对于不需要继续采取技术调查措施的，应当及时解除”。监察法对技术侦查手段的规定是立法上的进步，但是实践中可能会遇到一些问题，比如什么是涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪？这些标准该由谁来界定，如何界定？这些问题都需要在实践中逐渐摸索，细化该条规定。

正如有学者所言，当下反腐布局意味着我国刑事诉讼流程有两种模式，即针对非职务类犯罪案件“侦查——起诉——审判”模式和针对职务犯罪的“调查——起诉——审判”模式，这两种模式通过检察院的审查起诉环节进行连接，再决定是否输送到法院。[11]笔者认为，正是检察院审查这个环节塑造了调查权和侦查权在刑事诉讼标准和程序规范上所可能达致的更高层次的一致性。

最后，监察机关行使调查权过程中强调对被调查人的权利保障。监察体制改革中监察委员会调查权的强制性是客观存在的，改革不能只转移权力，而不保护权利。监察委员会行使调查权时，应该注重保护被调查人的权利，被调查人的权利不能因为反贪需要而缺位。监察委员会的调查权和行政调查有着本质的不同，它跨越了行政调查和刑事调查的界限，非单一的刑事侦查权或者行政调查权所能涵盖，这项实践给理论界带来了新的挑战。监察权中的留置措施在改革前更是引起了众议。如果监察权不在法律范围内适用，将形成人权灾难。党的十九大报告明确了留置和两规的关系，报告指出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会。同时明确，“推进反腐败国家立法”“用留置取代‘两规’措施”。留置措施在试点地区的监察工作中使用较为广泛，以北京地区为例，据报导，试点期间，北京市留置了46名对象，浙江留置人员113人，其中60多人已经移送司法机关。对于留置措施的具体执行情况，“都是严格按照相关规定执行”。[12]

在总结试点地区工作经验基础上，《监察法》第41条、第43条和第44条明确规定了留置措施的程序和具体要求，包括批准、备案、时间以及时间延长、被留置人员待遇、讯问和期限折抵等内容。如该法第41条规定：“调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。”这些规定使留置这项对公民人身进行限制的调查措施有法可依，监察委员会在行使调查权打击职务违法和犯罪行为时，要兼顾对被调查人人权的保障，遵循比例原则，权衡法益，有所节制，防止过犹不及，如此才能确保最大程度地平衡国家权力和公民权利之间的关系。

总之，监察机关调查权属性有待学界的进一步升华，调查权的行使方式也有待实践的进一步检验，我们坚持的底线在于，凡是关涉到公民的基本权利保障问题就应该遵循法治原则，包括宪法、监察法、刑诉法等多种法律都是行使调查权过程中时刻要考虑到的。

三、监察法与刑事诉讼法的衔接

“改革于法有据”是现时期对各项改革提出的基本要求，是建设法治国家的题中之意。监察体制改革是我国政治体制的重大改革，也是国家监察制度的顶层设计，尤其需要一部规范监察机关及其工作人员行使监察权的良法。

《中华人民共和国监察法(草案)》公布直至《监察法》出台，关于监察法和刑诉法关系一直是学者们关注的焦点问题之一。陈瑞华教授对此问题做了深入的分析。他认为，原来的纪委监察部门通过合并监察机关的职务犯罪侦查机构，使得党纪政纪调查与刑事调查合二为一了，原来的党纪政纪调查与刑事侦查“双轨并存的体制”改为党纪政纪调查与刑事调查一体化的“单轨体制”。[13]笔者认为，新监察权的性质并没有因为监察法的出台而尘埃落定，相反，监察法和刑诉法的关系及衔接需要更多的实践和思考。作为一部综合性法律，它由全国人大审议表决并通过，其在我国法律体系中是效力仅次于宪法的国家基本法律，它的主要内容不仅包括组织结构方面的实体规则，也包括了国家监察委员会和各级监察委员会行使监察权的程序规则。综观《监察法》，监察立法在如下环节已经兼顾到和刑诉法在内的其他法律之间的衔接问题，并且还有进一步衔接的空间。

首先，《监察法》总则第4条规定了监察委员会要依法独立行使监察权，同时明确了监察机关和审判机关、检察机关、执法部门之间的配合和制约原则。对于这个规定，可以从三个方面解读：一是监察权由监察委员会统一行使，其他任何机关都无权行使。二是监察委员会独立行使监察权，行政机关、社会团体和个人都不得干涉。三是监察委员会和检察机关、司法机关是分工制约关系，这意味着监察权之行使不受检察机关和审判机关的影响，同时监察委员会行使监察权时，也不能妨碍检察权和审判权的独立行使。

其次，监察法和刑诉法的衔接除了上述原则性规定之外，还体现在一些具体的法律规定中并具有明显的衔接性标志。第一，在监察委员会从调查到起诉这个环节中，《监察法》第45条规定：“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉”，这里提到的审查环节，即是监检工作正式开始衔接的起点。这条规定具有重要意义。它明确划分了监察机关和检察机关的职权界限，和宪法、刑诉法中各机关之间的分工制约原则相呼应。同时说明了，监察程序结束后不能越过检察机关直接衔接至司法审判程序，检察院的审查起诉是必经阶段，这是检察院公诉权的体现。第二，监察法吸取试点地区的经验，明确了留置及其他调查活动适用本法，逮捕或其他强制措施适用刑事诉讼法。《监察法》第47条规定：“对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。”至于检察院是否需要采取措施和采取何种措施则应依具体案件情况而定。第三，对于监察委员会移送到检察院的案件，经审查后会有三种后果：一是，犯罪事实清楚，证据确实充分，依法应当追究刑事责任的，检察机关做出起诉决定，由此进入司法审判程序；二是，需要补充核实的，退回检察机关补充侦查，必要时检察院可以自行补充侦查。在这种情况下，如果退回补充侦查则对应监察程序，适用监察法；如果由检察院自行补充侦查，则对应检察院的司法程序，适用刑诉法。三是，决定不起诉，则案件终结。

再次，检察院的补充侦查权规定在监察法中具有重要意义，有助于理顺监检关系，促进监察法和刑诉法的更好衔接。“自行补充侦查”法律规定的合理性体现在两个方面：第一，监察体制改革的目标之一是克服或缓解检察机关集职务犯罪侦查权和法律监督权于一体的“同体监督”弊病，而非以剥夺检察机关侦查权为限权目的，所以，监察法设定的检察机关“自行补充侦查”的立法原意应当不是为了和监察机关调查权相竞争，而是为了提高效率和避免调查(侦查)阻力。换言之，当案件材料在检察院内部审查起诉部门和侦查部门之间移送时会比监察委员会和检察院之间反复移送更为便捷和高效，同时，自行补充侦查更有针对性，减少了衔接移送环节，在避免调查(侦查)阻力方面具有天然优势。第二，检察院的自行补充侦查属于司法程序，和现行刑诉法规定相一致，监察法和刑诉法有机衔接，和谐一致。

又次，监察法明确规定调查证据可以直接作为司法证据。《监察法》第33条规定：“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”这样规定可以避免监检法三个机关在审查证据方面的大量重复性工作，有利于三个机关之间的顺畅衔接。监察法的这个规定会进一步带动刑诉法修改。

最后，监察法对于多项犯罪的调查主导做了规定，为监察法与其他法律协调问题提供了思路。《监察法》第34条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”这条规定的第2款在实践中可能会存在一定难度，对于触犯职务犯罪和其他罪的案件，以监察委员会为主调查可能与刑法维护的法益不同，并且监察委员会的监察职权、人员和技术有限，可能很难实现刑法上对侦查的预期目标。所以，在监察法实施过程中，为了工作的便利性和实效性，或许可以探索出监察委员会和有关机关在调查职务犯罪案件方面分工配合的原则和机制。

卢梭曾说“，立法者在一切方面都是国家中的非凡人物。”[14]尽管我们不可能期待法律完美无缺，但是藉由人类理性我们至少可以期望立法者所制定的法律是具有一定稳定性、内部和外部协调一致的权威性法律。比较监察法和刑事诉讼法，两者具有同等法律地位，两者内容有诸多衔接之处，但是监察法与刑诉法之间，监察法与刑法之间还留有很多空白和衔接不到之处，如何实现这些法律之间的连接互动是实施监察法和修改其他法律的重要内容。

四、监察委员会的权力制约

监察体制改革中，监察权的独立性是监察权发挥的起码保障。监察体制改革后，监察权从隶属于行政权转变为和行政权、司法权并行的独立权力类型。随之而来的忧虑则是，监察委员会地位高，权力重，拥有3项职责和12项措施，并与纪委合署办公，更添权威。这样一个综合性机关是否会成为“超级机关”？对此，《监察法》特别以专章9条内容规定了对监察机关和监察人员的监督。纵观监察法全文，监察法对监察权设计了一个全方位的立体监督和制约网络。

首先，监检法三机关互相制约是一种有效的监督方式。权力需要制约，这是万古不易的经验。国家机关各项权力之间你中有我，我中有你是形成权力网状制约机制的精髓。即，一个事项的不同阶段分属于不同机关的处理权限，环环相扣，不同权力机关彼此因需要而衔接、合作，缺乏任何一环都无法顺畅行使某项权力。同时，不同权力机关之间又有竞争，形成一种张力。监察体制改革后，各级监察委员会有权对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，监察对象覆盖范围广泛。监察委员会在履行监督、调查和处置职责时，对涉嫌职务犯罪的，要移送检察机关依法提起公诉；检察院对监察委员会移送起诉的案件依法审查，决定是否起诉；对于检察院提起公诉的案件，法院负责审判，由此监、检、法三方形成了一个权力互相制约的网状结构。

其次，自我监督是对监察委员会监督的最基本的自我净化形式。监察法设计了一系列监察委员会进行自我监督的体系和制度，如调查人员的调查活动要出示证件，出具书面通知，全过程录音录像，留存备查；监察人员打听案情、过问案件、说情干预的要及时报告并登记备案；以及监察人员办案过程中遇有法定情形要自行回避等等，这些措施能够在一定程度上发挥自我监督作用，但是也有一定的局限性。自我监督的公开性和中立性很有限，自然会带来公信力的问题，因此单纯依靠自我监督则监督效果很难达到立法者初衷。尤其监察法中对监察人员的职业伦理要求更难以衡量和把握，这些问题会对法律实施造成一定的困扰。因此，配合自我监督机制，还需考量其与整个监督体系的关系，换言之，它是监察委员会监督体制中最基本的监督形式，也是来自于监察系统内部的监督，它需要和外部监督及其他监督机制配合。

再次，人大监督和党内监督并行，社会监督不可或缺。人大和人大常委会对监察机关的监督是监督机制中最主要、最核心的环节。监察委员会由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督，这是监督权体现“人民性”的要求。和其他国家机关一样，监察委员会成员由人大选举或任命，人大可以质询、监督监察委员会成员。同时，监察委员会与纪委合署办公，纪委接受上级党委、上级纪委的党内监督，监察委员会接受人大监督，监察委员会内党员身份的工作人员，尤其是领导干部更要接受党的监督。

人民监督和党内监督并重，有机统一，形成监督权力、预防权力滥用的合力。此外，监察委员会还要接受舆论监督、民主监督和社会监督，实现对其监督的全方位和立体化。通过多种方式监督，监察权力被关进制度的“笼子”里。

最后，通过国家赔偿保障和救济监察对象的合法权益。《监察法》第67条规定：“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。”这条规定明确了监察委员会的国家赔偿制度，是对公民人身及财产受到损害的救济措施。司法是实现正义的最后一道程序，因而这条规定在整个监督机制中占据重要位置，但是监察法对该制度的规定还很粗，需要结合法理在实践中进一步摸索可行做法。

五、结语

监察体制改革以来，监察委员会的设立和监察权行使带来了一系列的理论问题。国家监察体制改革的全面推行首先对我国的人民代表大会制度和宪法提出了新的要求，监察法明确了监察机关的法律地位，但监察权的内容构成和监察权与其他权力之间的界限仍有待学理探讨。在监察法的实施中，如何全面理解监察权的内涵、对象和范围是划分权力之间界限不可回避的事实。而监察权的超然地位也使人们对它格外警惕，如何制约监察权需要我们在监察体制改革中不断积累经验。

监察委员会的组建引起国家权力结构配置的变化，原来的“一府两院”制度演变为“一府一委两院”制度，监察委员会也成为与行政机关、司法机关平行并立的独立国家机关。监察权源于人民主权，监察委员会由同级人民代表大会产生，向人民代表大会负责，同时接受人民代表大会的监督。从理论上看，监察权在立法权之下，它与行政权、司法权齐头并进，是实现国家治理的“三驾马车”。

监察权整合了行政监察、预防腐败和原检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，作为专责机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员进行监察。监察权的运行离不开调查活动，监察委员会的调查权及其措施具有极高的强制性，直接涉及到对公民人身权和财产权的处置，改革不能只转移权力，而不保护权利。监察机关调查权属性有待法理的进一步澄清，调查权的行使方式也有待实践的进一步检验，我们要坚持的一个底线是，凡是关涉到公民的基本权利保障问题就应该遵循法治原则，在行使调查权过程中时刻要考虑到宪法、监察法、刑诉法等多种法律。

《中华人民共和国监察法(草案)》公布直至《监察法》出台，关于监察法和刑诉法关系一直是学者们关注的焦点问题之一。监察法在诸多环节兼顾其和刑诉法的衔接，但是立法者的理性是有限的，两法之间还留有很多空白和衔接转换不到之处，如何实现这些法律之间的连接互动是实施监察法和修改其他法律的重要内容。

权力都有被滥用的倾向，只有当它遇到边界时才会停止扩张。对监察权的制约，需要从权力和权利两个角度双管齐下，在自身净化的同时，坚持人大监督和党的监督，同时充分发挥舆论监督、民主监督和社会监督的作用，以形成对监察权的全方位立体化监督网络，更好发挥监察委员会的监察功能。