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李少文:国家监察体制改革的宪法控制

李少文| 时间: 2019-08-26 16:00:33 | 文章来源: 《当代法学》2019年第3期

【摘要】 国家监察体制改革直接针对宪法结构,需要贯彻宪法某种程度的控制力。这种控制源于宪法保留原理和宪法的本质功能,也是“重大改革于法有据”这一党的执政思想的贯彻落实。我国监察体制改革具有鲜明的宪法特征,新建立的监察制度输入了立宪价值并重塑了国家机构和权力运行体系。宪法对此进行结构性控制,既为改革提供约束机制,又受制于改革塑造的新秩序。监察体制改革过程展现了宪法保留的控制力,同时改革自身也具有一定的正当化功能。在这种控制模式之下,宪法呈现了一定程度的收缩特征。对政治体制改革中的宪法收缩需要客观评判,适度收缩对于革新和重塑宪法秩序具有积极意义,但过度收缩亦非社会主义民主政治的目标。必要的宪法控制能够维护一系列改革底线,包括宪法权威、宪法原则和立宪价值,特别是有助于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

【关键词】 监察体制改革;监察法;宪法工程;宪法保留;宪法收缩


作为事关全局的重大政治体制改革,国家监察体制改革对于发展和完善中国特色社会主义民主政治十分关键。确保改革的正当性与合法性,是改革成功的基本条件,也是“凡属重大改革都要于法有据”这一党的执政思想的题中之意。尤其是国家监察体制改革直接针对既有的宪法结构,创设了新的国家权力、国家机构和规范体系,体现了改革推动者的鲜明政治目标,它关涉宪法作为根本法如何塑造政治秩序。由此产生的宪法争议指向了改革理据、改革过程以及制度安排等。[1]这就有必要在理论层面深刻剖析宪法与改革的关系,在实践层面客观描述改革过程及其宪法控制的实际效果。本文所欲解决的核心问题就在于改革触及宪法保留事项时,如何贯彻宪法的控制力?它体现了宪法之下的政治体制改革的哪些特征与规律?

一、宪法视野下的改革与法治

政治体制改革可能涉及根本性宪法结构的变动,因此,建立并遵循宪法与改革之间恰当的关系模型,将直接决定国家宪法秩序的稳定性与改革的成功率。国家监察体制改革“于法有据”如何落实,它与改革受到的宪法控制直接相关。对此,我们首先需要在理论层面展开分析。

(一)宪法保留

首先要讨论的问题是,国家监察体制改革究竟涉及宪法中哪一层次的制度变革?这就要分析监察体制改革的关键内容——“健全党和国家监督体系”,改革重新配置了单独行使的监督权,它与宪法的基本功能直接相关,因为“宪法首先是关于国家和权力组织的规则”。[2]监督权的重新配置直接针对宪法结构,属于理论上所谓的“宪法保留”事项,[3]改革已经触及到根本性的宪法体制。

何为宪法保留?简单地说,就是指有些内容只能由宪法加以规定,甚至宪法不能授权议会决定,变更其内容亦需要通过修改宪法完成。宪法保留原则在德国法上有所展现,我国台湾地区学者则进一步予以阐释,当然,宪法保留原则也存在不同的概念界定。[4]我国台湾地区1997年“司法院大法官会议”释字第443号解释中说:“关于人民身体之自由,‘宪法’第八条规定即较为详尽,其中内容属于‘宪法’保留之事项者,纵令立法机关,亦不得制定法律加以限制。”宪法保留借鉴了法律保留的理论,表达的正是有些内容为宪法所独享——实际上是限制议会立法乃至修宪的权力,而它发挥作用的领域之一正是控制重大的国家制度变革。

宪法保留的功能首先在于宪法对保留事项的绝对控制力。一方面,这是基于问题本身的重要性,在结成社会契约时就已经意识到这些内容必须由根本法来规定,它们直接关系宪法秩序的稳定性。质言之,宪法保留必然关系到宪法的根基——“元内容”、“契约条款”,即有关社会契约之缔结的基础性内容。[5]另一方面,这也是基于宪法的功能,宪法保留进一步突出了宪法在政治社会中的根本法地位,是宪法而非一般立法在决定国家的政治秩序。

一般而言,宪法保留的事项是极为有限的,它通常与政治体制以及公民的核心基本权利紧密相关。其中最主要的当然是根本性的政治制度——人民所选择的民主形式,这是立宪的根基。直接体现民主形式的政治制度必须保留,其理论基础是宪法作为国家根本法的属性及其衍生出来的制度内容。实际上,对于宪法保留能否成立最初是存有疑问的,但随着魏玛宪法的失败——纳粹通过议会立法架空宪法的举动,人民开始重视宪法保留的意义。[6]宪法中关于民主形式的基础性、原则性规定通常不能由立法修改,甚至宪法规定本身也不能被修改。在德国,基本法所确立的“自由民主秩序”属于不可修改内容;[7]在美国,联邦主义亦属于保留条款甚至是不可修改条款。[8]在我国,人民代表大会制度作为根本政治制度,自然是不可动摇的宪法根基,变更其内涵只能通过修宪完成,应当属于宪法保留事项。新建立的监察委员会及其监察制度,直接影响着政治体制的基本面貌,属于权力配置的根本性变革。这一重大政治事务当然是宪法保留的内容。

(二)“重大改革于法有据”

我国引入宪法保留理论是较为迟滞的,这突出表现在改革与宪法的关系上。改革开放40年来,国家重大政治体制和经济体制改革不断呈现,围绕一些改革现象也出现了宪法性争议。包括《立法法》制定、乡镇长直选、地方立法权扩容在内的改革针对国家重要制度,触及宪法保留问题,但宪法的回应却不够充分,理论界对此进行了很多讨论。[9]中国共产党十八届四中全会提出“重大改革于法有据”,表明了党对改革与法治关系的重要态度,改革特别是重大的政治体制改革必须重视处理与宪法法律的关系。这里的“法”和“据”皆是宽泛意义的,[10]当然不是说改革必须一一对应着授权的法律条款,或者皆需要制定法,而是指它必须回答改革的正当性来源和合法性渠道。这就为确立宪法保留的观念提供了政治空间。

实际上,“重大改革于法有据”的要求运用于宪法保留事项改革,能够体现社会主义国家推进政治体制改革的全面考虑,这也是我们处理改革与法治关系的进步。改革是否充分体现宪法的控制力,影响着改革的正当性与权威性,[11]从而也影响它所塑造的宪法秩序。符合宪法要求的改革能够从宪法之中汲取资源,而“超越”宪法的改革必须更为慎重,违宪的改革则必然引起争议。问题在于,针对宪法保留事项究竟采取何种改革方案,既确保改革顺利推进,又能够汲取现行宪法秩序的正当性、合法性与权威性资源。这是国家监察体制改革理论分析的最复杂部分,因为宪法逻辑是否容忍针对权力配置的此种调整,改革者如何在制度中输入宪法价值,改革方式和过程如何体现民主原则以及宪法守护者采取何种宪法理念,皆是决定改革特征的因素。若以“于法有据”作为评判标准,那就是改革过程以及最后的制度有没有很好地处理宪法保留的问题,宪法的控制力是如何贯彻的。

二、国家监察体制改革的宪法工程

国家监察体制改革目前已取得重大进展,主要表现在宪法修正案明确规定了监察委员会的有关内容,《监察法》颁布施行,各级监察委员会建立并有效运行,监察制度业已成为我国的重要政治制度。回顾国家监察体制改革的过程,试点、立法与修宪是改革的三步曲。在这个过程中,修宪涉及的条款有限却至关重要,监察制度的主要内容由立法者创制,而试点阶段实际上已经将监察制度的基本架构提前展示并使之基本定型,它们共同构成改革之宪法工程的内容。总之,一个完备的宪法工程不只是对修宪内容进行系统化表述,更是对新制度的构动力、内容、过程与结果进行整体性表述,并在其中反映宪法的控制。

(一)改革过程体现的宪法元素

第一,本次改革的突出特点是采取了先行试点的改革方案。三省市先行试点,形成了“可复制可推广的经验”,后运用于全国各省市的试点。试点改革可谓是具有中国特色的政治体制改革方案,它在宪制结构尚未整体变动乃至没有合法性依据、尚存重大争议的情况下进行,所以授权就尤为重要。全国人大常委会做出了两次授权试点决定,意图当然是为改革提供依据。但有学者认为它仍然存在一定的合法性困境,[12]主要是考虑到改革内容涉及到国家机构的增设和基本法律(如《刑事诉讼法》等)的适用范围调整,这些问题有宪法保留的色彩,所以由全国人大而非全国人大常委会进行授权更为恰当。

第二,立法过程先于修宪过程。尽管在2018年3月召开的十三届全国人大一次会议上,宪法修正案的审议表决先于《监察法(草案)》的审议表决,但在改革过程中,制定一部监察法的方案就一直在推进。这主要是由我国的立法体制所决定的——全国人大的会期较短,而立法草案审议主要由全国人大常委会完成。国家监察立法是改革的具体要求,也是改革成果之体现。尽管如何立法是从改革伊始就开始深入讨论的问题,但《监察法》的制定过程却存在合宪性争议,这既有改革内容争议,亦有改革程序争议。例如,关于谁主导立法的问题,后来指出是全国人大和中国共产党纪律检查委员会同时发挥了作用并且是以后者为主,“监察法立法工作由中共中央纪律检查委员会牵头抓总”。[13]这就与通常所说的“人大主导立法”的观念产生了一定龃龉。

第三,关于监察委员会的宪法条款一定程度上反映了理论共识。在改革推动者和学者的共同努力之下,[14]宪法及时做了修改,并且最后是在宪法中增设了“监察委员会”一节。改革需要消除宪法“障碍”,[15]但大幅修宪乃至高频率修宪,却意味着对宪法权威性的冲击。持平而论,对宪法进行中修的方案的确较为得当,这也是学者的主张。[16]宪法修改说明了政治体制改革的复杂性,牵一发而动全身。然而,争议并未消除,核心争议即宪法是否需要载明关于监察制度的更多基本内容,它涉及下文将讨论的争议性问题。

(二)改革中的价值冲突与妥协

制度设计应当是立宪价值约束下的选择。宪法的基本价值需要输入到政治体制改革过程,但改革创立的新制度的价值如何嵌入宪法并形成新的宪法秩序,则面对着一些挑战。这就关系到制度正当性的问题。它体现在监察制度设计的如下两个问题之中:

第一,监察制度如何体现形式法治原则?反腐败工作以效率和成果作为评价标准,即快速查清“案件事实”,[17]但它要有法律依据并经过法定程序。所以,国家监察体制改革在推进反腐败工作任务之外,还需要让制度充分体现法治精神。问题在于反腐败工作的效率原则与法治所要求的分权制约、正当程序和人权保障等诸价值如何平衡。让反腐败工作遵循法治原则,这是宪法的任务,也是监察体制法治化的要求。尽管制定了相关立法,但争议依然存在,监察制度体现法治理念的程度是关键问题,尤其是法治所要求的权力制约原则。监察权由作为专责机关的监察委员会集中行使,虽然体现了效率原则,但来自于其他国家机关的权力制约机制难以切实有效发挥作用,导致监察制度具有权力和程序集中的特点。

第二,监察制度如何输入人权保护原则?不言而喻,宪法是人权保护法。《宪法》33条规定了国家尊重和保障人权,第37条、第39条、第40条分别规定了公民的人身自由、住宅、通讯自由和通讯秘密受宪法保护,基本权利条款均应体现于监察制度设计之中。相对人的合法权益如何有效保障是改革的重大问题,既包括监察措施与程序是否符合宪法法律精神,也包括当事人的对抗性权利和救济性权利设计是否充分合理。它们是改革过程中争议比较大的问题。其中,留置措施的法律属性以及受到何种程度的法律限制,至今依然争议不断,成为合宪性反思的一大难题。因为职务犯罪颇有不同,调查过程或许可以以公职人员克减乃至放弃部分权利为理由,但人身自由的限制应当更为审慎。[18]留置措施是否受到刑事诉讼法控制,或者说国家监察立法如何协调与刑事诉讼法的关系,具有决定性影响。它的背后是我们要如何理解广义的“刑事正当程序”。[19]保障人身自由的原则早在英国1215年大宪章时代就已经确立并成熟,我国“八二宪法”在吸取“文革”教训的基础上确立了第37条关于“人身自由不受侵犯”的规定。[20]重申此条款对于解决当下的一些争议问题具有重要的指引作用,它亦可以应用于约束已经形成的监察权。这是因为,调查虽不是侦查,但亦是一种执法行为和现象,当然也要受制于宪法和法律。宪法的意义正是在于防止强大的公权力恣意行使乃至合法加害,它要保护每一个人的权利,包括被调查人的基本权利。所以,不断强调当事人合法权益保障仍是改革深化过程中的重要任务。

(三)改革建立新的制度结构

国家监察体制改革创建了监察委员会和新的监察制度,这就涉及到它们如何嵌入现有的国家机构以及权力运行体系。它关系到制度结构合理性的问题。

其一,各级监察委员会因其实质性的“党”与“政”合署办公模式,呈现了权力运行的新特点。尽管这种形式并不新鲜,[21]但其深入程度依然引人注目。这属于一种“党政合体”的结构,党内监督仍属于党的自我监督,国家监察则属于对国家机构的外部监督,两者一体化形成了对全体党员和所有行使公权力的公职人员的全覆盖。合署办公既是人员、机构的合体,也是权责的合体,它打破了长期以来的国家机构和党的机构原则性分开的局面。事实上,“八二宪法”对这个问题本身就是讳莫如深的。有学者指出,“八二宪法”的核心是“党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一”,但此原则尚未法权化。[22]本次改革就是此种宪法体制的一种发展。不过,这只是实然的宪法,文本上却看不出来。笔者认为监察体制改革此种设计的本意并非是要给党与政的关系一个明确说法,但它客观上强化了党的全面领导,这是改革的政治目标之一。

其二,改革推动作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的内涵调整。主流观点认为,监察委员会发展和完善了我国的人民代表大会制度。从国家机关之间的关系上看,监察委员会是国家机构,由人民代表大会产生,对其负责并受其监督。这是人民代表大会制度的基本内容。然而,改革的制度设计在理论和实践上皆呈现了一定争议。第一个问题是,由人大产生的监察委能否反向监督人大?监督人大机关工作人员没有争议,[23]问题在于能否监督人民代表。[24]这就要区分不同情况,对这一问题似乎仍未有定论。人民代表在行使“公权力”时的违法犯罪行为,比如在选举过程中贿选或者串通破坏选举等,或可纳入监督范围。但人民代表表达意志的合法行为,比如投票表决、发言或其他履职行为,则不能受到监察委员会的监督。[25]由于代表皆是兼职的,所以这些代表一般也会基于其本职工作而接受监督。对于那些无法基于本职工作受到监督的代表,尽管不是多数,亦不可因为其纯粹的履职行为就纳入监督范围。由此也就实现了只对人员而不对机构的监督——如何区分这两种情况是一个很关键的问题,也是涉及到人民代表大会制度内涵的原则性问题。另一个问题是,由人大产生的监察委员会是否需要向人大报告工作?对此理论界曾产生较大争议,[26]但最后的安排应当是监察委员会不需要报告工作,2019年召开的十三届全国人大二次会议上就没有这一议程。在讨论这个问题的时候,往往只考虑到通过报告工作的形式实现人大对监察委员会的监督,但正如前文所述,监察委员会还掌握着反向监督人大代表的主动权。监察机关向人大报告工作并接受人大代表审议表决,就会加剧这种紧张关系。这就让报告工作本身成为“困局”,因为两个机构的对抗显然不符合制度设计的目标。[27]由此一来,人民代表大会制度的内容亦有一些变化,那就是并非由其产生的行使权力的国家机构皆有报告工作的义务。

三、宪法的结构性控制与改革自身的正当化价值

(一)宪法结构性控制及其前提

国家监察体制改革并没有从修宪开始,而是在全国人大常委会支持下,由中央推动在地方试点,从先行试点到各省市全面推开,再到修宪和国家监察立法建立全国性体制。宪法在这一改革过程中始终是“相对滞后”的。上文所描述的监察制度的价值输入、结构设计等皆是合宪性争议的焦点。那么,宪法究竟是如何发挥其控制力的?本文尝试提出一个社会主义国家推进政治体制改革的新分析框架,那就是针对改革的结构性控制。

所谓结构性控制,是指宪法预设了政治体制改革的制度(自由)空间,同时宪法的控制力受到政治体制改革的反向影响。它体现了宪法的结构性特征,首先要为政治活动提供框架和边界,发挥规范性的功能。但毕竟政治体制改革本身就是政治活动参与者的意志和利益作用于理想、规范以及现实的过程,它是一个复杂的互动结构,所以宪法在体制改革过程中并不是单向发挥作用的。在改革过程中,宪法并没有缺位,而是从一开始就在改革推动者的观察视域之中。结构性控制发挥实效需要如下前提条件:

第一,改革推动者认可并接受宪法保留的控制力,将宪法控制作为改革的基本条件。在国家监察体制改革之中,改革推动者总体上接受了宪法的价值、结构和程序的约束。这表明了“重大改革于法有据”的积极意义。改革设想提出之后,有学者提出了“无需修宪”的主张,认为全国人大或全国人大常委会即可做出设立监察机关的决定或授权,[28]这并未成为改革的主流意见。改革推动者亦没有采用只修改《行政监察法》的方案。在制度设计和程序控制的重大问题方面,宪法始终是主要的影响因素,理论界的讨论也影响到了政治过程,宪法控制力体现在价值输入、制度设计和过程控制等不同方面。

第二,改革推动者尊重宪法的政治性和民主性,突出改革本身的正当化价值。政治体制改革的最大特点在于其政治性,它直接指向宪法秩序,而所欲建立的新秩序所具有的正当性反过来要求既有宪法秩序的变革调整,从而使宪法的控制力在一定程度上也受制于改革本身。这就是改革的特殊性,即通过其自身实现正当化功能,接下来具体阐释这一逻辑。

(二)政治体制改革的特殊逻辑

宪法保留事项的变革意味着宪法秩序的调整,它容易产生合宪性争议。既然如此,宪法保留事项的改革动力何在?实际上,改革因何而起主要是一个政治性问题,因为改革是政治活动参与者的意志表达,更是利益驱动下的选择。强调这一点非常重要,因为政治体制改革自身的正当性就源于改革的政治性,特别是改革所体现的民主政治价值。一方面,政治体制改革就是针对宪法保留事项动手术,它要直接调整宪法条款,其意义就在于塑造新的宪法秩序。所以,改革的目标和任务能够成为相对独立于现行宪法秩序的正当性来源。另一方面,改革推动者将宪法秩序作为改革对象时,必然是以强大的民主机制为基础。换言之,民主逻辑在这个时候就被凸显出来,它要么反映在改革推动力之中,要么反映在改革过程的民意输入之中。此时,改革推动者与外部的观察者、评价者具有不同视角,对他们来说,通过民主机制塑造新的宪法秩序才是改革的意义之所在。

政治体制改革能够实现正当化功能的基础在于宪法的本质——民主是宪法的根本属性,宪法是民主的制度化表达。[29]卢梭所称的根本法即为政治法,就是为了赋予共同体或全体秩序最好的可能形式,它需要考虑各种关系。[30]这就是宪法的民主逻辑。当政治社会的关系结构发生变化时,根本法也要随之变化。[31]所以,宪法需要有效回应民主程序的诉求与结果。如果宪法彻底站在了民主程序的对立面,那么僵硬的秩序必然产生某种宪法危机。这种矛盾在宪法发展的过程中一直都存在,在政治体制改革展开时,冲突就会更为显著。这个时候,必须具体情况具体分析,因为改革经历哪些民主程序、形成何种宪法工程格外重要,它们能够为改革供给正当性资源。质言之,只有通过政治体制改革所试图建立的宪法秩序,才能理解改革的目标、逻辑、内容与效果,进而理解宪法的控制力。这也可以说是“重大改革于法有据”的另一层内涵,即重大改革虽然超越了现有法律,但仍然具有更高的理论依据和价值标准。

国家监察体制改革输入的民主和法治元素是决定其正当性的主要依据,它也是判断重大改革是否“于法有据”的关键。

第一,改革能够更有力地、更深入地反腐败。“监察委员会是国家反腐败机构,制定国家监察法实质是推进反腐败国家立法。”腐败本身是反法治、无价值的,造成的危害十分严重,所以反腐败能够凝聚正当性。

第二,改革一次性解决了反腐败过程于法无据的难题。一直以来,由党的纪律检查部门承担反腐败主要任务引起了一定的争议,包括法律依据不够充分以及一个关键性问题——“双规”措施的合法性。[32]这是“长期想解决而没有解决的法治难题”。改革完善了相关法律,用“留置”取代“两规”,这是法治的进步。

第三,改革符合中国特色社会主义民主政治发展的根本规律,即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。这也是最重要的一点。三者如何有机统一?一方面,三者不可偏废,这是社会主义民主政治发展的根本要求;另一方面,在不同阶段和在不同条件下,对三者的侧重程度是不同的。质言之,当党的领导弱化时,加强党的领导就是重点;当人民民主和法治建设不够深入时,加强人民当家作主的制度保障、深入推进依法治国实践就是重点。实际上,这在改革开放四十年的历史中已经有所体现。一个观察视角是,在20世纪80年代,政治体制改革深入推进时,社会主义民主和法治建设成绩斐然,人民当家作主和依法治国被强调得较多。[33]之后,政治发展进入到加强党的领导的阶段。加强党的全面领导是中国共产党十八大以来推动政治发展的主要线索。[34]这在制度上也会有所反映。国家监察体制改革适应了这一民主要求。改革的根本目的在于加强中国共产党对反腐败工作的集中统一领导。以新的符合法治精神和法治要求的制度形式继续深入反腐败,改革最终落脚于加强党的全面领导。通过监察委员会的监督特别是监察委与纪委合署办公,党的领导可以深入到反腐败的每个层次、每个角度以及每个阶段,并形成以党纪国法为准绳的全面约束。这种结果当然就是党的领导的全面强化,体现了中国特色社会主义制度的本质特征。如此推进,并不是将三者割裂开来,而是它们有机统一的反映。

总而言之,结构性控制容纳了宪法的规范属性和政治体制改革的特殊逻辑,是政治主导之下的带有一定改革尊让性特征的宪法控制方式。一方面,通过宪法规范直接制约政治活动参与者,划定改革的政治程序;另一方面,充分体现民主宪法的属性,重视改革动力和空间。这种控制体现了宪法工程学的价值——宪法是工程师的宪法,也是政治家的宪法。[35]宪法秩序建设是一项工程,带有系统性和设计性,发现工程师所设计的宪法、政治家所参与的宪法,就能发现政治体制改革的真实面貌,发现改革过程中的宪法地位与功能。

四、宪法收缩及其界限

(一)改革中的宪法收缩现象

对政治体制改革来说,宪法的结构性控制是否有效是一个难题,所以还要评估结构性控制的程度。这是宪法保留原则的内在要求,更是践行“重大改革于法有据”的政治任务。这就要求具体分析宪法控制的实际效果——在每一个改革的宪法工程之中,宪法最终维护了什么?就国家监察体制改革来看,宪法呈现了较为明显的收缩特征。它不仅是指改革过程中宪法不够活跃,还包括结构性控制突出了改革的政治性,弱化了改革的法治化要求。

具体来说,国家监察体制改革的主要目标是通过深入推进反腐败加强党的全面领导,同时也通过制定国家监察法、建立稳定的反腐败制度机制加强法治建设。在政治体制改革的过程中,强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,实现加强党的领导这一政治目标仍然是首位的。这么安排也是为社会主义民主和法治建设提供更为充分的保障。所以,改革推动者在最大限度上发现并运用宪法上可能的弹性空间,主要通过政治过程为改革设定目标和内容,据此建立新的国家机构和制度。形成试点、立法和修宪的改革三步曲。这体现了改革的政治性,法治在这个时候是弱化的甚至是辅助性的。这说明在以加强党的全面领导为目标的背景之下,政治体制改革过程中宪法的作用是收缩的。这种收缩也就导致了改革过程中出现的包括价值输入、制度设计、过程安排方面的一些合宪性争议。

宪法收缩并不为中国独有,它是社会进步时期常见的现象。宪法作为凝固的人民根本意志,在变革时期通常会面对挑战,宪法收缩往往能够有效化解。相反,如果在变革的过程中,宪法处于活跃状态,并试图积极扩张宪法内涵以干预政治发展,则有可能造成危机。美国罗斯福新政时期(The New Deal)出现的宪法收缩现象就非常值得关注。

新政是美国历史的重要节点,也是美国宪法史上津津乐道的转折——阿克曼就认为是新政决定了现下美国的宪法秩序,这才是美国的现代共和国时期。[36]宪法收缩正是新政成功塑造美国宪法秩序的重要原因。在新政之前和之初,从1905年一直持续到1937年,联邦最高法院多次推翻立法和行政部门的决定,形成了“洛克纳时期”(The Lochner Era)的宪法活跃状态。[37]它依赖于假想的宪法所蕴含的“契约自由精神”和假定的宪法所支持的“司法能动主义”,频繁地利用宪法出场来抗击民主政治的结果。然而,“美国人民”却不接受这样的宪法秩序——1936年,罗斯福以绝对优势第三次当选总统已经凸显了当时的“民意”。罗斯福多次抨击当时联邦最高法院的司法哲学,当他于1937年提出“法院填充计划”——增加联邦最高法院大法官人数以改变法院内部力量对比之时,联邦最高法院最终主动做出了改变。他们既改变了对契约自由精神的理解,也改变了司法能动哲学,宪法不再出场干预民主机制。“洛克纳判决一直像幽灵一样徘徊在宪法之上……它激起司法审查与民主之间的明显的紧张。非常突出的是,像洛克纳那样就是罪恶。事实上,避免‘洛克纳式的错误’依然是当代宪法的中心任务和主要前提。”[38]换句话说,正是新政时期的宪法离场,政治性变革才最终落实,而美国才有了今天的政治秩序。

引述美国的历史是想说明在政治性变革时期,宪法始终充满了张力并且必然会成为瞩目的焦点。宪法可能是民主的对抗元素,也可能成为民主的促进元素。改革中的宪法收缩并非是好与坏的简单判断,它只是表明宪法在政治体制改革过程中处于不活跃的状态。宪法适度收缩,对改革的控制力就会减弱甚至服从改革,但改革又没有达到触发违宪的程度。然而,过度收缩就意味着对宪法本质和作用的背离,改革将最终失控。因此,如何判断宪法收缩的界限——或者说宪法控制的基本任务,就是问题的关键。收缩的停止线在哪里?哪些内容可以收缩,哪些不可以?回答这些问题有必要引入“维护底线的宪法”的理念,那就是宪法收缩并不是无底线的,宪法对改革的支持同样是有高线的。维护了哪些底线就要考察具体的宪法工程。

(二)宪法收缩不可逾越的底线

在国家监察体制改革的宪法工程之中,尽管因宪法收缩而产生较大的争议和讨论,但宪法的结构性控制功能并未消失,为推进改革而产生的宪法收缩亦存在不可逾越的底线:

第一,改革必须遵循宪法的基本原则和立宪基本价值。宪法秩序是客观的,但宪法却是一个规范性概念。宪法是民主的产物,亦是法治的表达,所以民主和法治共同构成宪法的基本原则和立宪基本价值。人权保护同样如此。我国宪法第2条、第3条和第5条明确规定了社会主义民主和法治的有关内容,第二章确立了人权保护的具体要求。国家监察体制改革总体上坚持了这一点,突出表现在监督权配置之于社会主义民主政治发展的正面价值和改革本身的法治属性,监察法治化输入了人权保护的价值。这里或有争议,关键是监督权如何更好地融入到社会主义民主和法治体系之中。

第二,改革不能回避宪法保障机制。成文宪法是近代以来政治文明的重大成就。作为主权者的人民将其根本意志记载下来并用以约束执政者,这种约束力被赋予了根本法的地位。改革如果突破成文宪法,必然会产生巨大争议。“良性违宪论”的巨大弱点就在于此。[39]然而,改革宪法保留事项很容易突破宪法文本,这就产生了通过授权试点的重要改革方式。本次国家监察体制改革的一个重要经验在于试点改革的运用,它不仅是制度试验和试错的过程,也是累积经验增强改革合法性与空间的重要方式。当然,如果试点能够由全国人大进行授权,将会减少争议,尽管笔者认为全国人大常委会的授权亦有理据。[40]

第三,改革必须符合宪法确立的社会主义民主形式。这就要求改革必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。如前所述,这一社会主义民主政治发展的基本规律和政治体制改革的根本要求在国家监察体制改革之中体现地十分显著。这里要强调的是,在加强党的全面领导作为主要目标之下,人民民主和依法治国仍然在中国特色社会主义事业中占据着基础性地位,亦不可偏废。政治体制改革必须符合这一民主形式,并且有利于“三者有机统一”的要求。

应当说,守住以上三条底线是宪法控制功能的要件,也是宪法收缩的边界。总体而言,我国国家监察体制改革受到的宪法结构性控制是有效的,其中的宪法收缩亦是适度的。发现宪法的控制作用,对于理解改革的全貌来说意义重大。唯此,宪法的地位和效力也才得以彰显。这个问题非常关键,因为宪法的地位和效力影响乃至决定着我们对一国政治秩序状态的整体判断。罗文斯坦区分“语义宪法”、“名义宪法”和“规范宪法”,既是说明宪法的类型,也是说明政治的实然,并由此确定宪法秩序的类型状态,“统治类型不能单纯通过宪法规定的制度和技术来鉴别。一个有意义的分类必须建立在对统治的政治现实的分析基础上,而这是无法从宪法文本中获得的。”[41]发现宪法结构性控制的意义,目的是理解我们这样一个社会主义国家推进政治体制改革的宪法规律。宪法并不是可有可无的,“重大改革于法有据”并不是书面化、形式化的,这反映了中国政治社会的整体状态。

结 论

国家监察体制改革是一场快速推进的政治体制改革,值得我们深入总结其特征和规律。第一,切实贯彻“重大改革于法有据”的要求是处理改革与法治关系的现代化模式。中国特色社会主义民主政治发展方案当然要求政治体制改革的逻辑方式符合现代化的标准。国家监察体制改革特别重视“于法有据”的问题,这是其成功的重要保证。第二,针对宪法保留事项的改革,必须重视来自宪法的控制。国家监察体制改革直接针对宪法保留事项,它受到宪法的结构性控制。这一过程也表明改革中出现了宪法收缩的现象。第三,当改革过程出现宪法收缩现象时需要引起警惕。宪法收缩有其边界,这就是宪法控制所维护的底线,既包括成文宪法的权威性,也包括宪法的基本原则和立宪价值,以及宪法确立的民主形式。这里要特别强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,它是宪法必须维护的政治性底线。第四,宪法的地位和效力直接影响我们对一国政治社会秩序的判断。政治体制改革容易造成合宪性争议,改革过程中的宪法收缩消解宪法的权威性,这也提醒乃至启发我们重视维护宪法权威。最后,宪法学对此能够做什么?从理论上看,捍卫宪法的权威与生命力,不是画地为牢,将宪法限缩在封闭的领地。相反,正视宪法作为国家根本法的全面功能,充分发挥宪法在改革中的作用,才是宪法的生命力之所在,也是宪法原初意义之重申。“中国宪法学的真正成熟与繁荣,要在文本主义尤其是形式主义的宪法学之外,发现适应中国现实需要的、解决中国现实问题的宪法学。”[42]理论界围绕着监察体制改革的讨论研究,已在很大程度上体现了这种特点,反映了宪法的现实意义。[43]以改革为对象,一种现实主义的研究思路启发着我们重新思考中国宪法的未来——既是对现下情势的清楚认识,也是改革方向的正确把握。[44]

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