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周磊、焦利:构建中国特色国家监察官制度:背景与建议

周磊、焦利| 时间: 2019-08-24 15:56:11 | 文章来源: 《北京行政学院学报》2019年第3期

【摘要】 构建中国特色国家监察官制度是深化国家监察体制改革的重要内容,也是推进国家治理现代化的应有之义。当前还存在一些需要深入探讨的理论问题:一是监察官的准入范围;二是监察官的等级设置;三是监察官制度如何体现“中国特色”。构建国家监察官制度需要分为宏观和微观两个层面实施:宏观层面包括试点、立法和全国推广三个阶段;微观层面包括建立监察官资格确认委员会、考核考试、进入和退出监察官序列四个方面。建立国家监察官制度重点应体现严格选任和从严管理队伍的理念,推动纪检监察队伍的专业化发展。

【关键词】 监察官;纪检监察队伍;监察体制改革;专业化


一、研究背景与文献综述

党的十八大以来,以习近平为核心的党中央始终坚持以深化改革推进党风廉政建设和反腐败工作,一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革,不断完善反腐败体制机制。其中,加强反腐败队伍的专业化建设是反腐败体制机制创新的重要战略部署。习近平指出,广大纪检监察干部要“坚定理想信念,提高政治能力,加强自我约束,不断增强专业能力,强化纪法思维特别是程序意识”[1]。监察法规定国家实行监察官制度,并依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度,这为反腐败队伍的专业化建设提供了一个良好的契机。北京市、浙江省和山西省在监察体制改革试点期间已经在逐步探索建立国家监察官制度。

从世界范围来看,一些国家和地区为了加大查处腐败行为的力度、解决系统性腐败问题,采取的普遍做法是建立专责反腐败机构{1}。新加坡和香港成功控制腐败的经验表明,建立一个专业的独立反腐败机构比没有独立机构或多个机构执行反腐败法能起到更显著的反腐败成效{2}。而且,随着腐败行为越来越隐蔽、复杂,强化反腐败机构的专业化建设已成为共识。自监察法公布实施以来,学界对构建国家监察官制度给予了较高的关注,徐汉明提出应借鉴法官法、检察官法的立法技术和司法体制改革的经验,建立监察官员额管理制度{3}。薛彤彤、牛朝辉通过对香港廉政公署人事管理制度的总结,提出监察官制度应形成以专业内容为导向的人事制度安排和激励机制{4}。熊觉认为监察官是包含监察机关所有工作人员,还是按照执纪监督与审查监督等分工不同而有所区别,需要试点地区予以重视和区分{5}。刘练军认为行使监督权的监察官并不需要特定的职业教育和工作经验{6}。任建明、杨梦婕提出了调查、监督与预防、廉洁教育三大职系的监察官序列构想{7}。从这些研究可以看出,学者们主要从监察官的准入范围、任职资格和等级制度等三个方面提出一些具有参考价值的观点。在已有研究基础上,本文主要就以下几个问题进行一些理论上的探讨:第一,如何从推进国家治理现代化的背景下来看待监察官制度的构建,监察官制度又如何促进国家治理现代化?第二,构建国家监察官制度还存在哪些理论方面的问题,出发点和落脚点是什么?第三,如何构建中国特色国家监察官制度,其实施阶段和具体方案是什么?

二、监察官制度对国家治理现代化的重要意义

腐败是国家治理中的一种病变行为,只有防止公共权力滥用,避免政府“服务之手”异化为“掠夺之手”,才能保障国家治理的有效性{8}。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“加强反腐败体制机制创新和制度保障”纳入国家治理体系和治理能力现代化总体布局统筹推进。监察体制改革以后,我国对职务违法和职务犯罪的调查由检察机关行使转为专门机构行使{9},这对纪检监察干部专业知识和执纪执法能力提出更高的要求,可以说,“纪检监察干部的专业素质直接决定着监察委员会的监督、调查及处置职能之运用程度”{10}。各级纪检监察机关高度重视反腐败人才队伍的专业化建设。2018年,中央纪委国家监委举办委机关干部和纪检监察系统领导干部轮训班等180余期,培训各级纪检监察干部3.7万人次{11}。湖北省各级纪检监察机关共举办培训班811期,培训干部7.9万多人次{12}。然而,由于反腐败人才队伍管理体制机制上的问题,纪检监察机关职业化专业化建设依旧任重道远。

第一,长期以来,纪检监察干部实行与普通公务员基本相同的管理模式。这种传统的管理模式不能充分体现纪检监察工作的特点,也不利于建设政治素养好、专业素质高的职业化专业化的纪检监察队伍。宪法规定,监察委员会是国家监察机关,依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察官是履行监察权的监察人员,既是国家工作人员,又是专业人员,其依法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的权威。这些职责规定与其他公务员有着一定程度的不同,有因此必要采取单独的管理序列。

第二,在监察体制改革试点期间,为了平稳推进转隶工作,各地区一般都保留转隶人员原有身份和待遇,这样就导致了纪检监察机关人员存在纪律检查员、监察(专)员、员额检察官、检察辅助人员、司法行政人员等不同管理和晋升序列(见表1)。检察院转隶人员与纪委干部“同工不同酬”的问题,“两支队伍”不同思维方式、知识结构、行为方式、工作习惯带来的融合问题{13},检察院转隶人员职务晋升渠道问题等日益凸显,如何实现反腐败力量全面整合、人员全面融合、工作全面聚合是各级纪检监察机关亟待解决的问题{14}。

第三,从现实运行来看,纪检监察机关高效运高效运行的需求,长此以往,就会出现“小马拉大行与纪检监察干部专业素质之间存在一定张力。车”现象。

虽然纪检监察干部对于监察体制改革“加强了党综上所述反腐败人才队伍管理制度的现代化对反腐败工作的集中统一领导”和“实现了对行使是国家治理现代化的重要内容,直接关系到国家公权力的公职人员监察全覆盖”认可度非常高,但廉政治理能力。一方面,推进国家治理现代化,势分别有51.4%、47.1%、52.9%的纪检监察干部认为必要求反腐败人才队伍管理制度的现代化,让专“调查工作顺畅程度”“案件处置效率程度”“监察业思维、专业知识、专业能力、专业素质成为衡量权行使规范程度”还有待进一步提升[2]。这表明,和使用纪检监察干部的标准,不断提升纪检监察纪检监察干部的专业能力尚无法完全满足新机构干部的职业荣誉感;另一方面,反腐败人才队伍管理制度的改革创新,在很大程度上有助于推进国家治理的现代化。建立国家监察官制度,能够解决纪检监察机关行政化的管理模式问题以及转隶之后的人员融合问题,使反腐败工作更加协同高效;能够提升纪检监察干部运用党内法规和国家法律开展反腐败工作的能力,进而建立一体运行的执纪执法工作机制;能够防止行政机关、社会团体和个人影响纪检监察干部依法行使职权,确保监察权的威严和震慑。

三、构建中国特色国家监察官制度的理论问题分析

可见,为了建设忠诚干净担当的纪检监察队伍,深入开展反腐败工作,确保监察权在法治的轨道上运行,建立国家监察官制度是非常必要的{15}。构建中国特色国家监察官制度还存在一些有待探讨的理论问题,本部分主要围绕监察官的准入范围、监察官的等级设置以及如何体现“中国特色”展开论述。

(一)监察官的准入范围

哪些人员可以成为监察官?这是监察体制改革试点地区探索建立国家监察官制度的一项重要内容,也是讨论比较多的话题。具体而言,包括两个层面的问题:第一是资格问题,即纪检监察机关内设机构、派驻机构、纪工委工作人员以及公办高校和国有企业纪检组织人员等是否都具备成为监察官的资格?第二是进入监察官序列人员数量问题,即上述人员全部自然过渡为监察官还是部分是监察官?

就第一个问题而言,纪检监察机关内设机构、派驻机构、纪工委人员以及公办高校和国有企业纪检组织人员等是否都具备成为监察官的资格关键看其是否履行监察权。(1)纪检监察机关内设机构。监察委员会与纪律检查机关合署办公,代表党和国家履行纪检、监察两项职责,共同组建执纪监督、审查调查等部门,纪检监察机关内设机构工作人员当然具备成为监察官的资格。(2)纪检监察派驻机构。

2014年综合派驻改革以后,派驻机构由派出机关统一领导、统一管理。2018年10月,中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》,明确赋予派驻机构监察权,因此,纪检监察派驻机构工作人员具备成为监察官的资格。(3)纪工委。纪工委是中央和地方党的纪律检查委员会的派出机关,根据《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》三十五条设立[3]。纪工委工作人员是否具备成为监察官的资格关键看纪检监察机关是否依据监察法第十二条向其派驻监察机构或监察人员[4]。例如,监察体制改革试点期间,北京市丰台区监察委员会向街道派出监察组,与街道纪工委合署办公。派出监察组组长由街道纪工委书记担任,派出监察组副组长由街道纪工委副书记担任。此种情况下,纪工委人员具有资格,否则就不具备。(4)公办高校、国有企业纪检组织人员、乡镇纪委等。上述机构工作人员是否具资格也应依据监察法第十二条具体判断。

(二)监察官的等级设置

关于监察官的等级设置问题,目前学界讨论比较多的有两种模式,一是仿香港廉政公署模式,二是仿员额法官模式[5]。笔者认为,在设立监察官等级时应综合考虑:一是层次要合理,有利于实现分类管理,体现精简、高效队伍建设的方针;二是突出权责对等,不同级别的监察官应当配备不同的权限,同时又要协调好监察官独立履行职权与集体决策之间的关系;三是监察官的等级具体可以反映职务、学识、专业水平、资历等方面情况,能够适应监察官履行职责的特殊要求,为监察官履行职务提供方便。

第一,仿香港廉政公署模式。香港廉政公署执行处、防止贪污处和社区关系处的专业技术等级分为首席——总——高级——基本称谓——助理的模式(见表2)。这种管理序列形成了“专业能力强—级别高—薪酬高”的结构,有效激发了廉政公署工作人员的动力{4}。有学者建议我国监察官管理序列分为调查、预防监督、教育三大职系。以调查职系为例,设初级调查员、中级调查员、高级调查员,助理调查主任、调查主任、高级调查主任、首席调查主任等7个级别的调查官员{4}。该方案具有一定的合理性,但是也存在两方面的制约因素:一方面,大陆地区的反腐败战略与香港“三管齐下”战略不同的是,重视监督尤其是党内监督,是中国特色廉政治理模式的显著特征。该种职系将预防和监督合并为预防监督职系,没有突出监督是纪检监察机关首要职责这一理念;另一方面,纪检监察机关目前的内设机构模式也不太兼容此种职系。

第二,仿法官员额制模式。法院的员额制改革是指将法院的工作人员分为员额法官、司法辅助人员和司法行政人员,不同人员采取不同的管理方式。有学者建议将监察队伍分为监察官、监察辅助人员、监察行政人员三类人员{3}。该方案的合理性体现在以专业化为导向构建国家监察官制度,提高监察官的准入资格和门槛,选拔优秀的纪检监察干部进入监察官序列。监察官作为专门的执法监督者,与法官、检察官相类似,具有很强的专业性,应当具备系统性的党纪国法方面的专业知识和素养,又具备勤勉的工作态度和扎实的业务执行能力{15}。该方案也存在一定的制约因素,第一,纪检监察机关具有政治属性以及更强调整体的专业化,这与走精英化和去行政化的司法机关存在一定的不同。在借鉴此种模式时,应充分考虑监察机关和司法机关属性上的差异,不宜简单地将司法机关选拔人员的标准套用于监察机关。第二,涉及到监察官是否要通过国家司法考试这一问题,监察机关的工作理念、运行方式、决策机制等与司法机关存在较大差异,监察官同时是纪委工作人员,除了履行监察法规定的监督、调查、处置三项职能,还要履行党章等赋予的监督执纪问责职能,工作几乎覆盖党和国家治国理政的方方面面,很难以法律执业资格作为单一维度对人员进行区分{18}。从实际调研来看,纪检监察干部并非对所有法律的需求度都比较高,相对而言,更侧重掌握监察法、刑法和刑事诉讼法、行政机关公务员处分条例等与开展日常监督以及查办职务违法和职务犯罪联系比较紧密的法律、法规。第三,办案理念的差异。在办理个案时,法官是基于对法律知识的系统学习而形成的内心的自我确信,服从于法律,而监察工作更侧重集体决策,以体现对干部的负责。

在综合上述两种方案以及吸收新修订的公务员法立法理念基础上,笔者认为,监察官等级序列分为四级十二等,分别是首席监察官、高级监察官、中级监察官和初级监察官,监察官职级不再与行政级别挂钩,从低一级向高一级晋升采取工作年限固定晋升和择优选升两种方式。

(三)如何体现“中国特色”

西方国家近代意义上的监察官制度起源于1809年的瑞典。伴随着二战以后福利国家的兴起以及行政权的扩张,监察专员制度在世界范围内广泛传播,被形象地称为“监察专员制度狂热症(Ombudsmania){19},比较有代表性的国家有瑞典、丹麦、英国、美国等[7]。其含义基本可以概括为三个方面:一是调查专员,指专门调查官员舞弊情况的政府官员,或指机关组织内专门负责听取批评、搜集意见的人;二是监察专员,指民众可以向其反映冤情的官方或半官方的人员;三是指斯堪的纳维亚国家的巡视官{20}。

国外监察官的资格管理、选拔任命、职业保障等制度比较健全,有些内容值得我国借鉴。例如,对任职资格普遍要求较高,赋予较为广泛的调查权,重视保障监察官的独立性等{21}。但是,国外监察官制度的某些内容并不适合我国国情。比如,有的国家为了保证监察官的独立性,一般从无党派人士中选拔监察官;又如,有的国家规定只有具备法律知识背景的人才能担任监察官。

中国特色国家监察官制度的“中国特色”体现在坚持党的领导、具备良好的政治素养和履行纪检、监察双重职责。第一,坚持党的领导。监察法规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导。”党的领导是中国特色社会主义事业最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,推进各项改革,都是为了完善和发展中国特色社会主义制度,巩固党的执政基础、提高党的执政能力。改革开放40年以来的反腐败实践表明,坚持和加强党的领导是反腐败工作取得胜利的根本保证。第二,具备良好的政治素养。监察机关是政治机关,监察工作是一项政治性极强的工作,个人素质、德性、专业和工作经历是基本要求,政治素养是极其重要的标准,必须政治坚定,清正廉洁。监察法规定“建设忠诚、干净、担当的监察队伍”“具备良好的政治素质”就体现了这一点[8]。具备良好的政治素养主要体现在监察官要切实把“两个维护”“四个意识”体现在思想上和行动上,把政治和业务有机统一起来,紧紧跟上中央要求,坚定政治立场,推动全面从严治党向纵深发展{16}。第三,履行纪检、监察双重职责。纪检监察机关将查处违纪、职务违法、职务犯罪集于一体,纪检监察干部同时履行监督执纪问责和监督调查处置职责,既要执纪又要执法。这就对纪检监察机关专业化建设提出了更高的要求。建立国家监察官制度的重要意义就在于通过严格任职条件和准入门槛,藉以提高纪检干部的专业能力,从信访受理、线索处置、谈话函询,到执纪审查、调查谈话、审理报告,都以纪律和法律为准绳,实现纪法、法法衔接,不断增强办案人员执纪执法审查、依法调查的本领。四、怎样构建中国特色国家监察官制度随着国家监察体制改革试点工作已经取得实效、监察机关获得宪法确认以及监察法的实施,建立国家监察官制度,推进反腐败专业人才队伍建设,打造忠于职守、秉公执法、清正廉洁的国家反腐败专门力量日益紧迫。《十三届全国人大常委会立法规划》将“监察官法”列入“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”,进一步凸显建立国家监察官制度的重要性。本部分从宏观和微观两个层面提出构建中国特色国家监察官制度的方案设想。

(一)分三个阶段逐步实施

国家监察官制度分试点、立法和全国推广三个阶段实施。国家监察官制度事关纪检监察干部切身利益,应分步实施,稳妥推进。第一阶段,启动国家监察官制度试点工作。可以借鉴国家监察体制改革试点工作的经验,选取部分省(市、区)开展,北京市、山西省和浙江省监察体制改革试点工作先行先试,基础较好,可优先考虑。同时,还应扩大试点样本,东部、中部和西部省(市、区)均应有所体现。重点考察首批监察官的转化进入、不同层级(中央、省、市、县)纪检监察干部进入监察官的比例、监察官的等级设置、监察官的任免以及本次未进入监察官序列,而后续进入监察官序列的可行性等问题。第二阶段,制定“监察官法(草案)”。在试点工作基础上,摸索经验,初步形成“监察官法(草案)”,广泛听取中央有关部委、高等院校、研究机构的专家、教授的意见,并向社会发布征求意见稿,力争在2022年前由国家监委提请全国人大审议。第三阶段,全国推广实施。依据“监察官法”的规定,将监察官制度在全国推开。同时建立国家监察官制度实施评估机制,为后续进一步深化国家监察官制度改革奠定基础。

(二)建立国家监察官制度具体实施方案

国家监察官制度具体实施方案包括成立监察官资格确认委员会、考核考试、进入以及退出监察官序列四个方面。

第一,成立国家和省(市、区)两个层级监察官资格确认委员会,负责监察官的遴选、惩戒和监察官资格考试等工作。国家监察官资格确认委员会主要有三项职责:一是负责中央纪委国家监委层面监察官的遴选和惩戒工作;二是指导各省(市、区)层面监察官的遴选、惩戒工作;三是负责举行全国统一的监察官资格考试工作。委员会组成人员应具有一定的广泛性,以国家监察官资格确认委员会为例,除了中央纪委国家监委的代表外,还应包括全国人大、全国政协、国务院、最高人民法院、最高人民检察院代表以及特约监察员[9]等。国家监察官资格确认委员会受全国人民代表大会监察和司法委员会监督。

第二,考核考试[10]。在遴选工作方面,国家监察官资格确认委员会从满足以下条件的纪检监察干部中提出人选:一是具备良好的政治素质;二是具有较高的道德品行;三是达到一定年龄;四是具备一定年限的纪检监察工作经验[11];五是具备与从事工作内容相适应的专业背景或取得相关资格认证。在惩戒工作方面,国家监察官资格委员会负责惩处监察官的违纪违法行为以及保障监察官的申诉权、辩解权等。在资格考试方面,主要考察国家反腐败政策以及与反腐败相关的党内法规和法律及其他内容。应确保监察官资格考试的水平和权威性,充分体现公开、平等、竞争和择优的原则。需要强调的是,由于是首次进行监察官选任工作,因此存在考核进入监察官序列的可能,应综合考量工作年限、学历专业、相关执业资格以及业务能力等内容。

第三,进入监察官序列。对于经考核考试进入监察官序列的纪检监察干部按照工作年限、专业能力等因素进行折算,对应为高级监察官、中级监察官和初级监察官。监察官等级序列与行政职级脱钩,监察官依据相应等级享有相应的工资福利待遇。对于监察官的工资待遇,在参考有关专业干部队伍的待遇标准,综合考虑国家财政负担能力的基础上,应适当提高。监察官的职业保障措施应包括:一是人身权保护机制[12];二是履职豁免机制,监察官在监察委员会内部具有言论权和表决权,对外不负责[13];三是保证监察官职位稳定,非因法定事由和非经法定程序,不被免职、降职、辞退、调动或者处分。未进入监察官序列的纪检监察干部,通过后续的工作积累和学习,可以通过考试进入监察官序列。

第四,退出监察官序列。退出监察官序列主要包括两种情形:一是调动的退出。纪检监察机关是政治机关,干部的调动情况比较频繁,也容易出现跨部门的调动情况。比如,具有监察官身份的纪检监察干部调离纪检监察岗位,则应按照相应程序免除其监察官资格,不再享有监察官福利待遇和权限。二是惩戒的退出。监察官制度的重点是从严建设队伍,如果监察官在履职过程中存在违纪违法行为,则应按照相应的程序降低监察官的职级或者取消监察官资格。

结语

实现国家治理现代化,必然要求反腐败体制机制的现代化。反腐败体制机制的改革创新,在很大程度上有助于推进廉政治理的现代化和国家治理的现代化。监察官制度作为我国反腐败体制机制创新的重要举措,彰显了纪检监察队伍的现代化,必将为推动党风廉政建设和反腐败工作向纵深发展提供有力保证。建立国家监察官制度的目的是推动反腐败队伍的专业化和职业化发展,应避免加剧反腐败队伍的行政化和官僚化。本文提出以反腐败为导向构建国家监察官制度,并提出构建中国特色国家监察官制度实施阶段和具体实施方案构想。监察官制度的构建是一个复杂的过程,需要在具体实践和有关工作中进一步探索、深化认识,不断总结实践经验,逐步发展完善。

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