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褚福民:以审判为中心与国家监察体制改革

褚福民| 时间: 2019-05-24 21:37:01 | 文章来源: 《比较法研究》2019年第1期

【摘要】 从以审判为中心的视角审视国家监察体制改革,具有独特的意义和价值。监察机关调查活动中的刑事调查部分,与刑事诉讼程序具有密切联系,为以审判为中心的视角分析国家监察体制改革提供了正当性基础。从以审判为中心在证据规则方面的要求考察监察机关调查活动中司法审判证据规则的适用范围、调查活动的法律规制存在问题;以以审判为中心对诉讼职能的影响为工具,可以发现国家监察体制改革面临司法审查原则的贯彻、职务犯罪侦查权的配置、监察证据在刑事诉讼中的使用、辩护律师的参与等多方面的挑战;诉讼主体的权力配置,则体现出国家监察体制改革带来的深层次问题。国家监察制度的未来完善之路,将面临一系列挑战和课题。

【关键词】 以审判为中心 国家监察体制改革 司法审判证据规则 诉讼职能诉讼权力


作为一项对刑事诉讼制度具有重大影响的改革举措,监察体制改革与刑事诉讼制度的关系成为很多研究者关注的问题。例如,监察机关的性质问题,其是否属于行政机关或者司法机关,与刑事诉讼中行使公权力的公安机关、检察机关、法院是何关系?又如,监察机关调查权的属性是侦查权,还是一种独立的权力?再如,监察机关的调查活动是否需要遵守《刑事诉讼法》的规定,是否应当按照《刑事诉讼法》规定的诉讼规则和证据规则开展活动?监察机关的调查活动与刑事诉讼程序如何衔接?等等。尽管官方文件和媒体报道中对部分问题给予了回应,[1]《监察法》中对有些问题也作出了规定,但是针对上述问题的讨论并未结束。

梳理十八大以来的司法改革举措,“以审判为中心”的诉讼制度改革是涉及司法改革全局的重大问题,决定着我国刑事诉讼制度的改革方向。基于此,从以审判为中心的视角审视国家监察体制改革,将具有独特的意义和价值。

在以审判为中心的框架下分析监察体制改革是否具有正当的理论基础,这是分析国家监察体制改革与以审判为中心之间关系的基础性问题。众所周知,以审判为中心的改革围绕刑事诉讼展开,使用以审判为中心的框架分析刑事诉讼活动,具有正当的理论基础。然而,目前官方文件中已经明确,监察机关的调查权不是侦查权,监察机关的调查活动不是侦查活动,不执行《刑事诉讼法》。那么,对于官方定性为非侦查活动的监察机关调查活动,在以审判为中心的框架下分析,如何论证其正当性基础?

按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的规定,以审判为中心要求将司法审判的标准贯穿刑事诉讼全程,以制度倒逼的方式提高侦查机关取证和公诉机关审查证据的要求,司法审判的证据规则成为落实以审判为中心改革方案的“牛鼻子”。作为行使侦查职能的监察机关,其刑事调查活动应当遵循司法审判的证据规则。然而,目前《监察法》中对此问题的规定存在不少矛盾和缺陷,如何体现以审判为中心的要求,很多问题需要完善和解决。

以审判为中心对诉讼职能的改革提出了要求。刑事诉讼中的基本职能包括控诉职能、辩护职能和审判职能,以审判为中心要求强化审判职能对审前程序的法律控制,确保审判职能的独立、公正行使。监察体制改革将检察机关原有的部分职务犯罪侦查权转移给监察机关,这对控诉职能、辩护职能和审判职能带来了很多待解的课题。与此同时,刑事诉讼职能中的一些固有问题,在监察体制改革之后依然存在,甚至因为监察机关的特殊地位而变得更加强化,由此带来的问题值得关注。

以审判为中心的落实,无法回避诉讼主体的权力配置问题。司法审判的证据规则如何得到侦查主体、公诉主体的有效遵守,怎样完善刑事诉讼职能、确立审判职能的中心地位,诉讼主体权力的调整是其背后的重大问题。监察体制改革使监察机关拥有了远高于公安机关、检察机关和法院的政治权力和地位;在政治权力影响诉讼权力的现实格局下,监察机关对审判机关的影响将是压倒性的,这会导致本已严重的“侦查中心主义”,可能会进一步恶化为“侦查中心主义”+“监察中心主义”。那么,以审判为中心如何实现,必然面临更大的难题。

一、监察机关调查活动的定位

正如官方文件和媒体中透露的信息显示,监察机关的调查活动不是侦查活动,不执行《刑事诉讼法》;然而,以审判为中心的改革针对刑事诉讼程序,其调整的对象是刑事诉讼范围内的侦查、公诉和审判活动。由此可能产生一种困境,监察机关的调查活动似乎并不在以审判为中心的调整范围内。那么,讨论以审判为中心和国家监察体制改革的关系是否具有理论正当性呢?

例如,以审判为中心的要求涉及刑事证据规则,其调整的诉讼主体为刑事诉讼活动的主体,包括侦查机关、公诉机关和审判机关。这意味着,只有刑事诉讼主体才需要遵守以审判为中心在证据方面的要求;如果非刑事诉讼主体,以审判为中心对其并不具有约束力。在官方文件已经明确监察机关的调查活动不受《刑事诉讼法》规制的情况下,讨论以审判为中心对于监察机关调查活动的影响,似乎缺少了理论前提。

同样的道理,从诉讼职能的角度来说,以审判为中心对控诉职能、辩护职能、审判职能的调整、完善提出了要求,只有在刑事诉讼中承担上述职能的主体,才受到以审判为中心要求的约束;对刑事诉讼职能主体之外的机关,从逻辑上说没有义务遵守以审判为中心的要求。作为特殊政治机关的监察机关,其调查活动不是侦查活动,那么从以审判为中心的视角讨论监察机关的调查活动,其必要性与可行性何在?

可见,官方对于监察机关及其调查活动的定位,使得调查活动似乎是与刑事诉讼完全无关的政治活动,从以审判为中心的视角讨论监察机关的调查活动,看起来缺少正当的理论基础。然而,监察机关的调查活动真的与刑事诉讼无关吗?答案并非如此。

根据国家监察体制改革的基本架构,在监察体制改革完成后,监察委员会的调查同时具有党纪调查、政纪调查和刑事调查的属性。通过调查程序,被调查人触犯党纪的,纪委可根据调查结果作出党纪处分;被调查人触犯相关法规的,监察委员会可以作出政务处分;监察委员会发现被调查人构成职务犯罪的,还可以将案件移送检察机关,后者可以直接展开审查起诉工作。[2]其中,监察机关调查活动中的刑事调查部分,与刑事诉讼程序具有密切联系,其具体体现在以下三方面。

第一,监察机关刑事调查活动的内容与刑事侦查活动具有同质性。监察机关调查活动的内容,主要是采取相应的调查措施,以及限制人身自由的措施,从而收集证据、查明犯罪事实。根据《监察法》的规定,监察机关有权采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、技术侦查、通缉等项措施,这些调查措施与侦查机关的侦查措施几乎完全相同。与此同时,监察机关可以对被调查对象适用留置措施,而该措施在功能上基本等同于刑事诉讼中的逮捕措施。由此可见,监察机关调查活动的内容与刑事侦查活动的内容具有同质性。

第二,监察机关刑事调查所取得的证据,需要刑事审判的认定。对于调查所得的证据,监察机关并非自己调查、自己采信、自己认定,而是必须提交审判机关认定,能否作为定案根据需要遵守司法审判的证据规则。这一点可从《监察法》第33条第2款的规定中解读出来,即“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。由此可见,从证据认定的角度来说,监察机关的刑事调查活动并非独立于刑事诉讼程序,证据的审查和认定将监察机关的刑事调查活动与刑事诉讼程序紧密地联系起来。

第三,监察机关的刑事调查与刑事诉讼程序存在重要联系。根据《监察法》的规定,监察机关的调查活动结束之后,如果认为被调查者的行为涉嫌职务犯罪,监察机关应当将案件移送检察机关,由检察机关审查并决定是否提起公诉。这意味着,监察机关的刑事调查活动并非脱离刑事诉讼程序的独立行为,而是与刑事诉讼程序具有密切联系;监察机关调查后认为被调查人涉嫌刑事犯罪的,调查活动结束后案件将进入审查公诉程序,开启刑事诉讼程序。监察机关刑事调查活动与刑事诉讼公诉程序的衔接,显示出监察机关刑事调查活动与刑事诉讼程序的密不可分。

通过以上三方面的分析可以发现,监察机关的刑事调查活动与刑事诉讼程序具有密切联系。有研究者指出,尽管监察体制改革的决策者再三强调监察委员会的调查权不属于侦查权,但是从刑事调查的形式和后果来看.它已经具备了侦查权的基本属性。[3]也就是说,监察机关的刑事调查活动其实与刑事诉讼中的侦查活动具有同质性,监察机关发挥着刑事诉讼的侦查职能。既然如此,监察委员会的刑事调查活动应当纳入刑事诉讼的范畴,与以审判为中心具有内在的关联性。监察委员会调查职能使其实质性地介入刑事司法前置程序,必须遵循以审判为中心的改革的基本要求。[4]那么,从以审判为中心的角度分析监察机关的刑事调查活动,就具有了理论前提和正当性基础。

最后需要明确的是,监察机关的调查活动涉及党纪调查、政纪调查和刑事调查三部分,与刑事诉讼相关的调查活动仅指监察机关调查活动中的刑事调查部分。也就是说,本文讨论以审判为中心与监察机关调查活动的关系,限于监察机关的刑事调查活动,而党纪调查、政纪调查部分与刑事诉讼程序无关,不在本文的讨论范围。

二、司法审判的证据规则问题

(一)证据规则层面的以审判为中心

以审判为中心是《决定》中关于刑事诉讼制度改革的基本方案。对于何为以审判为中心,学术界和司法实务界有不同的解读。笔者认为,对以审判为中心内涵的理解,首先应当对官方文件的表述进行分析。《决定》中对以审判为中心的表述为:

推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则,严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据,完善证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

习近平总书记在《关于(中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定)的说明》中进一步阐释:

充分发挥审判特别是庭审的作用,是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。我国刑事诉讼法规定公检法三机关在刑事诉讼活动中各司其职、互相配合、互相制约,这是符合中国国情、具有中国特色的诉讼制度,必须坚持。同时,在司法实践中,存在办案人员对法庭审判重视不够,常常出现一些关键证据没有收集或者没有依法收集,进入庭审的案件没有达到“案件事实清楚、证据确实充分”的法定要求,使审判无法顺利进行。

全会决定提出推进以审判为中心的诉讼制度改革,目的是促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。这项改革有利于促使办案人员增强责任意识,通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正,有效防范冤假错案产生。

仔细分析上述《决定》和说明可以发现,以审判为中心的要求主要体现在证据规则方面,包括遵守证据裁判原则的要求,证据收集、审查的要求,以及完善证人、鉴定人出庭的要求;改革的目标是确保庭审的决定性作用,进而影响侦查和审查起诉的证据要求。以审判为中心的改革逻辑是,以审判为中心要实现庭审的决定性作用,并通过庭审裁判倒逼侦查机关、公诉机关遵守司法审判的证据规则。在这个过程中,根据司法审判的证据规则认定案件事实,是以审判为中心的集中体现,也是审判有效制约侦查、公诉的主要工具。[5]

因此有研究者提出,以审判为中心要求将司法审判的标准贯穿于刑事诉讼的全过程。具体来说,从刑事诉讼的源头开始,就应当统一按照能经得起控辩双方质证辩论、经得起审判特别是庭审标准的检验,依法开展调查取证、公诉指控等诉讼活动,从而“确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。[6]尽管对于将司法审判的标准适用于刑事诉讼全程的观点,学界提出了强烈质疑,但是通过确立庭审的中心地位,倒逼侦查机关、公诉机关参照执行司法审判证据规则的思路,符合官方开展以审判为中心改革的基本思路,并且与“有效防范冤假错案产生”的最终目标相一致。而且,对于刑事证据法所具有的“规范庭审过程,并借此控制审判前的侦查和审查公诉活动”的功能,[7]学界已经达成共识,这就为该制度逻辑提供了理论依据。

遵循以审判为中心的改革逻辑,刑事侦查活动、审查公诉活动应当参照执行司法审判的证据规则。具体来说,刑事诉讼活动应当严格遵守证据裁判原则的要求,没有证据不能认定案件事实,作为认定案件事实基础的证据应当具有证据能力;侦查和审查公诉中收集、固定、保存、审查、运用证据的活动,应当以司法审判的证据规则为标准,符合法律规定,在证据审查和运用中排除非法取得的证据;在法庭审理过程中,证人、鉴定人等依法出庭作证,法官按照直接、言词原则的方式对证据进行审查、判断和认定。

(二)司法审判的证据规则与国家监察体制改革

以上是以审判为中心的改革要求在普通刑事案件中的体现。那么,监察机关的调查活动如何贯彻以审判为中心在证据规则方面的要求?从《监察法》的规定来看,有些条文体现出以审判为中心的要求,当然还有很多问题需要解决。

笔者认为,《监察法》第33条第2款是落实以审判为中心的要求的概括性规定。该款规定,“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。相关权威机关在对该条文的解读中明确:“监察机关调查取得的证据,要经得起检察机关和审判机关的审查,经得起历史和人民的检验。如果证据不扎实、不合法,‘煮错了饭,炒错了菜’,轻则被检察机关退回补充侦查,影响惩治腐败的效率,重则会被司法机关作为非法证据予以排除,影响案件的定罪量刑。”“刑事审判关于证据的要求和标准有严格、细致的规定,监察机关收集的证据材料在刑事诉讼中作为证据使用,必须要与其相衔接、相一致。”[8]可见,该款规定是监察机关在证据方面遵守以审判为中心的要求的集中体现。

然而,对于监察机关调查活动中遵守司法审判的证据规则、贯彻以审判为中心的要求,该款规定还有一些问题尚待明确和讨论。

第一,司法审判的证据规则是否适用于监察机关的所有活动?从上述条文的表述来看,监察机关的调查活动都应当遵守司法审判的证据要求和标准。有研究者提出,即使某一调查程序针对的是职务违法案件,应由监察委员会自行处置,不受刑事诉讼制度约束,但在调查之初乃至调查过程中,监察人员却无法完全认定案件的性质。实践中由违法调查转为犯罪调查的案件亦不可胜计,甚至可以说大多数职务犯罪皆由违纪调查所发现,在此现状下,监察调查程序就必须自始至终以刑事诉讼规范为严格界限。[9]

但是,改革后的监察活动包括党纪调查、政纪调查和刑事调查三部分内容。其中,刑事调查活动需要纳入刑事诉讼的范畴,受到以审判为中心的要求的制约,是没有疑问的。但是,党纪调查的结果是对被调查人的党纪处分,最严厉的无非是开除党籍;政纪调查的结果则是对被调查人的政务处分,最严厉的政务处分不过是开除公职。相对于那种动辄剥夺个人自由、财产乃至生命的刑事处罚而言,这些党纪处分和政务处分给被调查人带来的影响还是比较轻微的。既然如此,对党纪调查和政纪调查就应设置较为宽松的程序限制,而对刑事调查则应确立较为严格的程序规范,对那些接受刑事调查的人也应提供更为完备的程序保障。[10]

因此,要求监察机关的调查活动统一遵守司法审判的证据要求和标准,存在适用范围过宽的问题。从以审判为中心的角度来说,其约束的只是刑事诉讼范围内的活动,在监察机关的调查活动中只有涉及刑事调查的部分才是以审判为中心约束的对象;该范围之外的党纪调查和政纪调查活动,不应受到以审判为中心的要求的制约,遵守司法审判的证据规则也就没有正当性基础了。

第二,如何理解“刑事审判的证据要求和标准”?权威机关对《监察法》的解读中指出,“刑事审判关于证据的要求和标准有严格、细致的规定,监察机关收集的证据材料在刑事诉讼作为证据使用,必须要与其相衔接、相一致。刑事审判关于证据的要求和标准,《中华人民共和国刑事诉讼法》总则第五章和最高人民法院2012年公布的《关于适用的解释》第四章,作了详细的规定,比如证据的种类、收集证据的程序、各类证据审查和认定的具体要求等”。[11]从表述来看,该解释的要求与以审判为中心的要求具有一致性。

从刑事诉讼立法的角度来说,刑事审判的证据要求、标准往往会转化为侦查阶段的取证规范。也就是说,审判阶段所规定的证据审查要求和标准,侦查阶段应当有对应的取证要求;当侦查机关未遵守取证要求时,侦查所得证据在审判阶段可能被作为非法证据予以排除。正如有学者所言,《刑事诉讼法》以及最高人民法院关于《适用的解释》中关于证据制度的规定并非孤立存在,而是与侦查章的取证规范紧密相连,大部分证据排除皆为侦查人员违反取证程序之后果o[12]

按照该逻辑分析,监察机关的调查活动应当遵守刑事审判的证据要求和标准,同时应当遵守与刑事侦查活动相似的证据规则;只有具备与刑事审判的证据要求和标准相对应的取证规则,监察机关调查活动所得证据才可能真正达到刑事审判的证据要求和标准。否则,只是概括性地要求监察机关的调查活动遵守刑事审判的证据要求和标准,而对调查活动缺乏相应的法律规则,监察机关的调查活动怎么可能达到刑事审判的证据要求和标准呢?

然而,目前监察机关的调查活动不执行《刑事诉讼法》,不适用《刑事诉讼法》中有关侦查取证的规范,只需要执行《监察法》。虽然《监察法》第四章、第五章中规定了具体调查措施,以及相应的程序性规范,但是由于其条文的体量并不足以构建细致入微的调查制度与取证程序,相较于刑事诉讼法这种专门的程序法而言,《监察法》中的程序性规定尚显粗疏,在实际的调查活动中可能出现无法可依的局面。[13]

由此可见,监察机关的调查活动执行《监察法》,同时要符合刑事审判的证据要求和标准;然而,《监察法》中关于调查活动的规范无法达到刑事审判的证据要求和标准。在这种情况下,虽然《监察法》第33条第2款的规定体现了以审判为中心的概括性要求,但是由于调查活动的具体规则无法保障司法审判的证据要求和标准的实现,必然导致以审判为中心的要求在监察机关的调查活动中难以落实。反思该问题的症结,其实仍然在于监察机关的调查活动将党纪调查、政纪调查和刑事调查混为一谈。在刑事调查不具有独立性的情况下,难以将刑事调查活动定位为侦查活动,难以将监察机关的刑事调查活动纳入刑事诉讼的范畴,也难以实现以审判为中心。

从以审判为中心的要求来看,《监察法》中关于证据的规定还有不少问题值得研究。例如,对监察机关调查活动所得证据在刑事诉讼中的使用,是监察机关所得证据在刑事诉讼中的证据资格问题,涉及证据裁判原则所要求的证据能力规则,也是以审判为中心的体现。《监察法》第33条第1款规定:“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”该规定从证据能力的角度解决了监察机关调查活动所得证据在刑事诉讼中的衔接问题。然而,从证据法基本理论来说,一项证据在刑事诉讼中是否具有证据能力,应当主要审查其合法性,即取证行为是否符合法律规定,只有符合法律规定的证据才具有证据能力。如前所述,监察机关的调查活动只执行《监察法》;而与《刑事诉讼法》相比,《监察法》中关于调查活动的规范很不完善。那么,监察机关仅依据《监察法》取得的证据,在刑事诉讼中为何能够天然地具有证据能力呢?《监察法》中的上述规定显然与证据裁判原则的要求不符。

再如,证人出庭作证是以审判为中心的关键要求,也是刑事审判中的重要证据规则。从此角度来说,监察机关办理案件涉及的证人在符合法律规定的情况下应当出庭作证;与此同时,在涉及取证合法性问题的调查时,在符合法律规定的情况下,监察人员也应当出庭作证。[14]然而,《监察法》对该问题并无规定。在监察体制改革的推行过程中,有些地方检察机关提出,“坚持以审判为中心的刑事诉讼制度,对监察委员会查办的职务犯罪案件,原则上监察委的调查人员,不出席法庭作证,仅提供书面说明材料,只有在涉及对案件的定罪量刑有重大影响时,由监察委员会调查人员出庭作证”。[15]这是未来的发展趋势,也是落实以审判为中心要求的重要一环,监察体制改革中应当予以正面规定。

三、刑事诉讼职能问题

(一)诉讼职能层面的以审判为中心

以审判为中心除了有证据规则层面的要求外,还有诉讼职能层面的要求。有研究者认为,作为对当前侦查、起诉、审判功能现状的反思,以审判为中心实际上是要摆正三者之间的关系,其核心在于构建一个科学、合理的诉讼构造,以实现法院法官作为居中裁判者,审判作为侦查、起诉审查把关者以及案件最终决定者的功能。以审判为中心强调的是诉讼职能之间的关系定位,诉讼职能调整的目的一是要打破侦查、起诉和审判各自独立的局面,实现审判职能对审前程序的控制,并建立起合理的诉讼构造,二是要确保审判职能的终局性和权威性。

从诉讼职能的角度解读以审判为中心的要求,对刑事诉讼中控诉职能、辩护职能和审判职能的定位以及各自的制度设计均有影响。[16]

第一,在我国刑事诉讼中,控诉职能的承担主体包括侦查机关和公诉机关。对于侦查机关来说,以审判为中心的要求体现为加强审判机关对于侦查机关的司法控制,减少、阻断侦查结论对审判结论的预断性影响。审判机关对于侦查机关的司法控制,是指对于侦查机关实施的强制性侦查行为和审前羁押措施,应当由审判机关进行司法审查和司法授权。而减少、阻断侦查结论对审判结论的预断性影响,是指侦查机关收集的证据并不具有天然的证据能力和优先的证明力,对于法官裁判结论的形成不具有预断性影响。为了防止侦查结论对审判结论产生预断,一个重要措施是原则上禁止侦查案卷笔录在审判阶段的使用,否定控诉方所做的证言笔录、被害人陈述笔录、侦查人员情况说明等书面材料的证据能力。[17]

对于公诉机关的改革,以审判为中心的要求主要体现在两方面:一是为有效实现审判职能对审前程序的控制,应当改革逮捕措施的决定权限,将检察机关承担的批准和决定强制侦查措施的职能和审前司法救济职能交由法院行使。二是需要对检察机关的审判监督职能进行改造。在我国刑事诉讼中,检察机关不仅履行控诉职能,还履行法律监督职能,控方可以监督审判机关,检察机关成为“法官之上的法官”。检察机关拥有对审判机关的监督权,导致法官基于审判职能所具有的权威性被削弱,成为影响审判中心地位的重要制约因素。其中,检察机关拥有对审判人员职务犯罪行为的侦查权,被视为审判监督的一种方式,但是由于检察机关集公诉、侦查于一身,将严重影响法官审判的独立性和中立性。

第二,对于辩护职能来说,以审判为中心要求实现控辩平衡,辩护职能的承担主体能够与控诉职能的承担主体进行平等对抗,为庭审实质化奠定基础。辩护职能的承担主体包括犯罪嫌疑人、被告人和辩护人。由于受法律知识、辩护技能、所处境遇等多方面因素的限制,犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中所能发挥的辩护作用非常有限,辩护职能的实现主要依靠辩护人,尤其是辩护律师。从辩护律师的角度来说,辩护职能得到有效实现,不仅需要提高辩护律师参与刑事案件的比例,同时需要实现辩护律师的有效辩护,提高辩护质量。具体来说,在犯罪嫌疑人、被告人无法与控诉主体进行有效对抗的情况下,我国刑事案件的辩护律师参与比例较低,直接影响辩护职能的实现。目前,司法部推出了刑事辩护全覆盖的举措,有利于在刑事案件中提高辩护律师的参与比例。[18]在此基础上,辩护律师不仅要参与刑事案件的诉讼活动,同时需提高辩护质量,实现真正的有效辩护。当然,有效辩护并不等于达到某种诉讼结果的辩护,而主要是指律师恪尽职责,找准找对案件的辩护思路,并尽最大努力为委托人提供法律帮助,维护委托人的合法权益。这是实现辩护职能的必然步骤,也是以审判为中心的基本要求。

第三,对于审判职能来说,按照以审判为中心的要求需要作两方面的调整:一是确立审判主体的司法审查权,即法院对于审前程序中的强制性侦查行为和强制措施,应当进行司法审查和司法授权,由此实现审判主体对审前程序的有效控制;二是确立认定被告人是否有罪的权力由人民法院行使的基本原则,[19]同时确保审判主体能够独立、公正地作出裁判,实现审判职能的终局性和权威性。因此,应当减少、阻断侦查结论对于审判结论的预断性影响,同时保障法官独立、公正审判的外部环境。

(二)刑事诉讼职能与国家监察体制改革

从以审判为中心在诉讼职能层面的要求分析国家监察体制改革,以下几方面问题值得关注。

第一,监察机关的调查活动中不存在司法审查。尽管官方文件中强调监察机关行使的是调查权而不是侦查权,但是从诉讼职能的角度来说,监察机关开展调查活动是执行侦查职能。一方面,在《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》中明确指出,“将县级以上地方各级人民政府的监察厅(局)、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。这意味着,监察委员会拥有了原属人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职犯罪的相关职能,这项职能即为侦查职能。另一方面,在监察体制改革完成后,监察机关负责调查的职务犯罪案件进入刑事诉讼程序,移送给检察机关审查公诉。这意味着,此类案件的侦查活动是由监察机关负责完成的。尽管官方文件中界定监察机关的调查权不是侦查权,但是不管采取何种名称,该项活动实际上是承担了职务犯罪案件的侦查职能,从而与刑事诉讼中的公诉职能予以衔接。

既然监察机关的调查活动是行使侦查职能,那么在以审判为中心的视野下,侦查职能应当受到审判职能的必要约束,监察机关实施的强制性侦查活动和强制措施应当由法院进行司法审查。然而,从目前我国《监察法》的规定来看,根本不存在法院进行司法审查的空间。具体来说,《监察法》在第四章“监察权限”中规定了监察机关在调查活动中可以实施的各种措施,同时规定监察机关可以对被调查人采取留置措施。从具体程序设计来看,法院根本无法参与监察机关的调查活动,更不用说对上述措施进行司法审查了。

不仅如此,从上述调查措施的具体程序规则来看,监察机关开展调查活动、采取留置措施,只是在监察机关内部进行审批,最多只是由上一级监察机关批准,不存在外部的监督和制约。例如,留置措施作为一种可能长时间剥夺被调查人人身自由的措施,与刑事诉讼中的逮捕措施具有同质性。在由公安机关负责侦查的案件中,适用逮捕措施时需要经过检察机关的批准,尽管不是司法审查,但至少是一种外部的监督和制约;然而,在监察体制改革之后,留置措施的适用完全在监察机关内部决定,外部的审批制度不复存在。

第二,检察机关将原来拥有的大部分职务犯罪侦查权转移给监察机关,这有利于减少公诉职能对审判职能的不当影响,但同时需要关注侦查职能对审判职能可能带来的不当干预;与此同时,检察机关保留部分职务犯罪案件的侦查权,导致公诉职能对审判职能的案外威慑依然存在。

在以审判为中心的视野下,审判职能的行使应当具备独立性、公正性,不受侦查职能、公诉职能的不当影响。然而,在监察体制改革前,检察机关拥有职务犯罪侦查权,其中包括对法官涉嫌职务犯罪的侦查权,这就导致行使公诉职能的检察机关同时拥有对法官涉嫌犯罪的侦查权,难以保障审判职能的独立性和公正性,不符合以审判为中心的要求。监察体制改革将检察机关查处贪污贿赂、失职渎职犯罪的相关职能整合至监察机关,同时保留了检察机关对部分职务犯罪的侦查权,这种由监察体制改革带来的变化,对于审判职能的独立行使以及以审判为中心的实现利弊皆存。

从有利的角度分析,人民检察院不再拥有查处贪污受贿、失职渎职等犯罪的侦查权,不再集侦查、批捕和公诉等诸项权力于一身,而只保留批捕权和公诉权,有助于减弱检察机关与职务犯罪案件的利害关系,加强公诉活动的中立性和超然性;失去职务犯罪侦查权,意味着检察机关失去了对法院内部工作人员(尤其是法官)职务犯罪案件的立案侦查权,可以避免检察机关通过立案侦查威胁法院的独立审判权,有利于维护法院审判的独立性和权威性;失去侦查权的检察机关更有可能按照诉讼规律从事公诉活动,既维护法院的中立裁判者地位,也更可能实现与辩护方的平等对抗。从以上角度来说,监察体制改革带来的部分职务犯罪侦查权的转移,有利于以审判为中心的实现。

但是换个角度来说,将职务犯罪侦查权交给行使侦查职能的监察机关,会带来侦查职能不当影响审判职能的问题。具体来说,监察机关行使侦查职能,包括对贪污受贿、失职渎职等犯罪的侦查权,意味着其拥有对审判法官的职务犯罪进行立案侦查的权力,那么监察机关就既承担侦查职能,也享有对审判职能承担主体的刑事侦查权,不可避免会影响审判职能的独立、公正行使。与改革前的情形相比,对于审判职能的不当影响依然存在,只是因侦查权主体的变化,影响主体从公诉机关变为监察机关。考虑到监察机关具有更为强势的政治地位,其对审判职能的影响可能更加严重。

另外,此次监察体制改革并未完全剥离检察机关的侦查权,这导致检察机关仍然可能通过案外方式影响审判职能的独立、公正行使。在2018年10月通过的《刑事诉讼法》修正案中规定,人民检察院在两种情况下仍然享有侦查权:一是人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪;二是对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。[20]这两种情况均可能涉及法官犯罪的问题。

具体来说,如果法官在审判过程中利用职权实施了侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,以及法官利用职权实施的其他重大犯罪,人民检察院仍可立案侦查。这意味着,检察机关保留了部分职务犯罪的侦查权。尽管这种改革方案可以防止监察机关自行调查监察人员涉嫌职务犯罪的问题,[21]但是由此会导致改革之前的问题依然存在,公诉机关对审判机关的案外威慑并未根除,只是受侦查权范围的限制,这种影响可能缩小了。

第三,监察机关调查活动形成的各种笔录,可以在刑事诉讼中作为证据使用,甚至可以成为法官定案的根据,导致监察结论对审判结论的预断性影响依然存在。

根据以审判为中心的要求,为了确保审判职能的独立、公正行使,以及庭审在认定证据、查明事实中的决定性作用,应当减少、阻断侦查结论对审判结论的预断性影响,其中一个重要举措是原则上禁止侦查案卷笔录在审判阶段的使用,否定控诉方所做的证言笔录、被害人陈述笔录、侦查人员情况说明等书面材料的证据能力。然而,监察体制改革后,监察机关在调查过程中形成的各种案卷笔录依然可以在刑事诉讼中使用。不仅如此,监察机关调查所得的证据不需要转化即可在刑事诉讼中使用,再加上监察机关较之于公安机关有更强势的政治地位,导致监察案卷笔录预断性地影响审判结论的问题不仅没有解决,反而会更加突出。

具体来说,《监察法》第33条第1款规定:“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”权威机关解读,“可以作为证据使用”,是指这些证据具有进入刑事诉讼的资格,不需要刑事侦查机关再次履行取证手续。[22]也就是说,监察机关收集的所有证据材料,不论是实物证据还是言词证据,不需要进行任何形式的转化,[23]均可以作为证据进入刑事诉讼,从证据能力方面不受限制,这就为监察机关的侦查职能影响审判职能奠定了基础。

对于监察机关所得证据能否作为定案根据的问题,虽然权威机关的解读称,“能否作为定案的根据,还需要根据刑事诉讼法的其他规定进行审查判断,如果经审查属于应当排除的或者不真实的,不能作为定案的根据”。[24]但是在司法实践中,基于监察机关所具有的远高于公检法机关的政治地位,以及作为行使侦查职能的监察机关与案件处理结果之间的利害关系,[25]导致监察机关既具有希望法院认定指控成立的强大动力,也具有迫使法院认定指控成立的强大权力,最终通过证据的审查认定加以体现,即监察机关调查所得的证据基本上都成为法院的定案根据,侦查结论对审判结论具有预断性影响,以审判为中心的要求无法得到体现。

第四,辩护律师不参与监察机关的调查过程,辩护职能难以符合以审判为中心的要求。根据监察体制改革的试点情况以及《监察法》的规定,监察机关调查程序没有律师的介入空间,实际操作者亦不主张律师介入;律师不能依法对当事人提供法律咨询及代为主张合法权利,不能向犯罪调查机关了解当事人涉嫌的罪名和有关情况,对羁押状态下的当事人不能会见甚至无权提出会见申请。也就是说,律师不能参与监察机关的调查过程,无法为被调查人提供法律帮助,这意味着被告方无法通过委托辩护的方式行使辩护职能。

另外,在监察机关的调查活动中,被调查人是否可以自行辩护,《监察法》中没有明确规定。监察机关的调查活动,从性质上说是党纪调查、政纪调查与刑事调查合为一体。作为党纪调查和政纪调查的监察调查活动,更加强调党员或者国家公职人员配合组织调查的义务,而没有规定其辩护权,这导致在刑事调查活动中被调查人也无法进行有效的自我辩护。与此相对,《监察法》对于调查措施的程序规则规定得很粗疏,导致监察权的行使难以受到有效制约,被调查人的权利无法得到有效保障。在这种情况下,辩护职能几乎无法通过自行辩护的方式得到实现。

四、诉讼主体的权力配置问题

(一)诉讼主体权力与以审判为中心

从官方文件分析,以审判为中心强调将司法审判的证据规则贯穿到刑事诉讼全过程,同时发挥庭审在查明事实、认定证据中的决定性作用;从理论角度分析,以审判为中心要求调整诉讼职能,构建科学、合理的控诉职能、辩护职能和审判职能。然而,不论是发挥庭审的作用、将司法审判的证据规则适用刑事诉讼全程,还是调整控诉、辩护和审判职能,其背后必然涉及诉讼主体的权力配置问题。也就是说,只有作为审判职能主体的法院拥有必要的权力和地位,才可能为真正推行以审判为中心奠定基础。因此,以审判为中心要求对诉讼主体的权力配置进行调整。

刑事诉讼主体的权力配置问题,主要是指参与刑事诉讼的公权力机关,包括公安机关、检察机关、法院的权力配置问题。从诉讼权力的角度来说,公安机关享有侦查权,检察机关是公诉权和部分侦查权的行使主体,法院则是拥有审判权的唯一主体;如果从侦查权、公诉权、审判权的角度来分析,公检法三机关的权力配置大体符合刑事诉讼的职能要求。从以审判为中心的角度分析,审判机关在诉讼中应当享有独立的审判权,具有必要的权力和地位,法院根据证据和法律独立作出裁判,不受公安机关、检察机关的不当影响;公安机关、检察机关应当依法行使侦查权、公诉权,在诉讼过程中尊重法院审判权的权威,服从法院通过独立审判作出的裁判,不通过行使控诉职能之外的不当方式影响法院裁判。

需要明确的是,公检法机关享有的诉讼权力并非仅与职能相关,其背后更为关键的影响因素是公检法机关的政治权力和地位,代表性指标是公检法机关负责人的政治地位。按照我国公检法机关的政治地位现状,公安机关的负责人往往高于检、法机关的负责人;检、法机关的负责人在政治地位上大体相似,法院负责人并不具有高于检察机关负责人的政治地位,而且由于检察机关拥有针对法院的法律监督权,具有针对法官特定犯罪的侦查权,因此可能影响审判权的独立行使。在政治权力影响诉讼权力的模式下,公安机关、检察机关和法院的权力配置无法保障审判权的中心地位,与以审判为中心的要求存在明显差距。

我国公检法三机关之间的权力配置及相互关系,使得刑事诉讼呈现为“侦查中心主义”的诉讼构造:侦查实际处于刑事诉讼的中心地位,无论是对指控证据的收集还是对犯罪事实的认定,都发挥着实质性的决定作用。无论是审查起诉还是法庭审判,都大体上属于对侦查结论的形式审查活动,或者至多发挥着程序补救和完善补充的作用。司法改革的决策者将以审判为中心作为改革的基本方案和思路,但是我国司法实践中的真正问题应当是“侦查中心主义”的诉讼构造;如果基于公检法三机关之间关系的“侦查中心主义”的诉讼构造无法得到真正改变,以审判为中心的要求将难以得到真正落实。从此角度来说,这是以审判为中心需要着力解决的真正问题。

然而,已经出台的以审判为中心的改革举措,并未显示出对“侦查中心主义”或者公检法三机关关系调整的努力。例如,目前出台的落实以审判为中心的规范性文件,仅重申现行刑事诉讼法所确立的一些理念和制度,根本不足以撼动长期存在的侦查中心主义构造;“庭审实质化”的改革方案,对于侦查中心主义构造无法产生实质性的影响;对于辩护律师的权利保障及其参与范围没有任何突破性的制度安排,对于审判中心主义的实现无疑构成严重的阻碍。另外,对于公检法三机关的关系调整来说,目前的规范性文件并未涉及。因为官方的改革方案认为,以审判为中心并不涉及公检法的关系,[26]公检法之间分工负责、互相配合、互相制约的关系定位,是应当坚持的诉讼制度。

(二)诉讼主体的权力与国家监察体制改革

从监察体制改革的角度分析,监察机关拥有超高的政治地位和权力,这不仅不符合以审判为中心的改革方向,反而会对以审判为中心带来某种程度的阻碍甚至危机。

第一,从国家权力层面分析来说。按照《监察法》第8条的规定,监察机关由人民代表大会选举产生,对其负责,受其监督。这意味着,监察体制改革带来我国基本政治制度的变化,从“一府两院”转变为“一府一委两院”,监察机关与人民法院、人民检察院在国家政治制度中具有同等地位。作为行使侦查职能的主体,监察机关在国家政治体制中的地位,高于作为政府职能部门的公安机关,具有与承担审判职能的法院同等的政治地位;这种权力配置无法突出法院在刑事诉讼中必要的独立地位和权力,无法为以审判为中心提供国家权力层面的保障。

第二,从党内权力层面来说,监察机关与中共纪检机构合署办公,接受作为党委常委的纪委书记的领导,其负责人有可能是同级党的纪检机构的常务副书记,中央层面的负责人有可能是中央政治局委员,其党内政治地位要远远高于同级的法院院长和检察院检察长,国家监察委员会内设的职务犯罪案件侦查部门就有可能具有高于法院、检察院的政治地位。[27]可见,在党内权力层面,监察机关负责人具有远高于公安机关、检察院和法院负责人的地位和权力,监察机关的权力配置之高可见一斑。更为关键的是,诉讼主体的党内权力和地位是影响其诉讼权力和地位的关键因素;在监察机关的党内权力、地位远高于公检法的情况下,监察机关的诉讼权力和地位也将对法院产生压倒性的影响。在这种情况下,以审判为中心的实现面临着重重困境。

第三,监察机关的权力配置与定位,导致监察机关和法院、检察院的关系配合有余、监督不足,可能出现“监察中心主义”。基于监察体制改革对于刑事诉讼制度的影响,在职务犯罪案件中,监察机关的调查活动结束后,案件进入审查公诉阶段,因此刑事诉讼中公检法之间的分工负责、互相配合、互相制约的关系,在此类案件中转变为监察机关、检察机关和法院之间互相配合、互相制约的关系。[28]鉴于现有权力配置与运行的实践,监察权的实际位阶已然高于审判权和检察权,故而为避免监察权的滥用进而保障公民基本权利,无疑更应强调监察机关与司法机关之间的制约。不过,实践中所呈现的却是对“互相配合”的过分偏重,以致于“互相制约”被不合理地漠视。在这种情况下,我国审判机关和检察机关能否对监察机关形成实质制约,进而能否避免“监察中心主义”的出现便不无疑问。在处理审判机关、检察机关与监察机关之间关系时,需要重申审判中心主义,并防范可能出现的监察中心主义。由此可见,在侦查中心主义的问题还没有实质性改观的情况下,监察体制改革可能进一步带来“监察中心主义”的风险,形成“侦查中心主义”+“监察中心主义”的局面,这对于以审判为中心的改革来说,无疑会导致雪上加霜的负面影响。

五、结语

通过上述三个层面的分析可以发现,从以审判为中心的视角分析国家监察体制改革,尽管有积极的进展,但更多的是挑战和阻碍。因此,对于监察体制的未来发展之路,应当关注以审判为中心的要求,推动符合法治要求的改革和完善。例如,应当区分监察机关调查活动中的党纪调查、政纪调查和刑事调查,将刑事调查活动纳入刑事诉讼的范畴之中,从而为监察机关调查活动的法治化改革奠定基础。[29]从证据规则层面来说,既然《监察法》已经明确监察机关的调查活动应当与司法审判的证据要求和标准一致,那么应当进一步规定监察机关的刑事调查活动需遵守《刑事诉讼法》中关于侦查取证的各项规则,改变监察机关的调查活动既要遵守《监察法》又要符合司法审判的证据规则的割裂、矛盾的现状。从诉讼职能的层面来说,最为核心的改革方向是在监察机关调查活动中贯彻司法审查原则,对于强制性侦查行为和留置措施的适用,由法官进行审查和授权;同时规范监察机关对于涉及法官职务犯罪的侦查活动,确保审判权的独立、公正行使;原则上禁止监察机关调查笔录在审判中使用,以减少、阻断侦查结论对审判结论的预断性影响;另外,应强化检察机关的审查公诉活动,发挥检察机关对监察机关的制约;允许辩护律师介入监察机关的调查活动,使辩护职能充分发挥保障被调查人合法权益的功能。在诉讼主体权力配置层面,关键问题是提高法院的地位和权力,构建出宪法法律地位和实际地位皆高于监察机关的审判机关。在此基础上,需要强化检察机关和审判机关对监察机关的制约,防止“监察中心主义”的出现。只有如此,才可能真正实现以审判为中心的改革愿景。

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