张  莉*

    摘要：为了满足民众公平诉讼的心理及适应《欧洲人权公约》的制度要求，法国行政诉讼中独树一帜的政府专员制度在存续一个半世纪后被更名、改制。这不仅能够有效折射出该国以“加强司法公正、增进民众满意”为宗旨的司法改革图景，也构成了在欧洲法律融合、趋同甚至走向一体化背景下区域性国际组织与传统国家间、区域性国际法官与国内法官间沟通对话的绝佳例证。

   关键词：行政诉讼 政府专员 公开报告人公平诉讼 司法改革

作为依法行政、法治国家建设基础的现代行政诉讼制度肇始于法国。该国以越权之诉为代表的行政诉讼制度曾经为各国所仿效。然而，随着两大法律体系的日趋接近，特别是正当程序理念在欧陆的传播，具有悠久历史的法国行政诉讼制度如今也不得不面临改革的命运。这其中，在“外观上极具本国特色”[1]的政府专员制度[2]被首先发难，成为改革的初始对象。

2009年，为了彰显这类特殊行政法官的独立性和中立性、避免不必要的混淆与误解，法国继续以往的改革势头，将其更名为“公开报告人”。这是怎样一类人员？法国为何在其存续一百七十多年后下决心对其进行改革？改革后又有怎样的变化？下面我们就逐一回答这些问题。

一、政府专员的制度由来及其功能定位

在法国，有多类人员被称为“政府专员”（Commissaire du gouvernement）[3]。他们既可以是行政法院中负责对案件做出独立分析并在庭审时公开提出解决方案的法官，也可以是在土地征收等行政程序中代表政府立场表达意见的公务员。

在行政法院内设立政府专员是一项古老的制度。它与公开审判原则相伴而生，设立的目的是为了增强审判的透明度和说理性。1831年2月2日和3月12日的法令在确立庭审公开原则之余，首次规定了在平政院[4]内设立这类职位，负责在庭审过程中公开宣读对争讼案件的独立分析报告。当时，履行这一职责的人员被称为“行使检察官职能的查案官”（maître des requêtes faisant fonction de ministère public）或“国王专员”。由于检察官的身份定位容易产生“在行政法院内部，（某些）法官代表公权一方（即政府）表态”的印象，从1840年开始，这类行政法官被要求在对案件做出独立分析时仅表达“个人”看法，不代表政府意见，从而成为“法律的专员”，而非“政府的专员”。

1849年，随着共和政体的确立，这类人员被更名为“政府专员”这一容易引起人们无限猜忌的模糊称谓。2000年汇编的《行政诉讼法典》（以下简称《法典》）沿袭这一称谓，将政府专员制度作为行政诉讼的十大基本原则之一列在卷首。该《法典》第L. 7条规定：“由行政法院的法官履行政府专员职责，负责公开、完全独立地阐明个人对法院受理案件涉及问题的看法并提出案件审理意见”。

仔细阅读上述规范，我们会发现：政府专员虽然在历史上曾经由代表行政权的总统以政令（décret）形式任命并由此得名“政府专员”，但他们始终是行使行政审判权的法官。同其他行政法官一样，政府专员享有完全独立的职业地位，其对个案发表的审理意见根本不受政府立场的左右。

在1998年7月29日“Esclatine案”判决中，最高行政法院重复了其在1957年7月10日“Gervaise案”中的表述，明确指出“政府专员的使命是说明案件需要裁断的问题，独立表达其对案件事实、可适用法律及案件处理结果的意见”[5]。不仅如此，1998年“Esclatine案”判决进一步指出：“政府专员负责在预审阶段结束后发表意见；他参与所在法院审判职能的行使；其政府专员职能的行使不受适用于预审阶段的对审原则的限制”[6]。因此，政府专员不是诉讼当事人，而是法院内部负责全面、客观评析待决案件的独立法官。他们在预审阶段基本不发挥作用，其作用突出反映在庭审时公开地陈述个人独立意见。作为职业群体中经验较为丰富并具有一定创新精神的中青年法官，政府专员不仅要对案件进行全面的分析、提出纷争解决方案，还要在庭审时当众宣读之。这种做法不仅可以启发案件审理法官的思路，还可以起到保障诉讼程序公开、透明的效果。

实践表明，法国各级行政法院的政府专员，特别是最高行政法院的政府专员，都是较为出色的法律专家。他们卓越的法律才能、深厚的法律素养和严谨务实的工作作风，使得由其发表的意见通常具有较大的权威性，既能有效地维护行政判例的统一，又可以在必要时引领其向前发展。历史上，一些重要案件的政府专员意见，一经公布，立即成为学术界研讨的对象，成为专业人士解读法院判决不可或缺的宝贵资料[7]。可以毫不夸张地说，由最高行政法院政府专员发表的案件审理意见，篇篇是短小精悍的法学教材，全面系统而又带有理论深度，不仅有助于揭示行政法官判案的思路，还带动着行政法学的发展。

二、改革事由

如此一项重要而有价值的制度为什么在存续一百七十多年后面临着更名、改制的命运？这可以简单地用“内忧外患”四个字加以概括。

1．本国民众对政府专员职位的误解及由此引发的对行政审判公正性的质疑

或许当初选择“政府专员”一词来命名这类承担特殊使命的行政法官本身就是一个错误。因为，当民众对行政法院、行政诉讼制度不甚了解时，难免会“望文生义”，曲解其角色地位。加之，一些明显违背公正心理的诉讼制度设计——如政府专员在法庭调查和法庭辩论之后发表意见而诉讼当事人对该意见不得评论，以及政府专员参加合议庭评议等——令民众对行政审判的公正性产生了正当、合理的疑惑。毕竟“公正不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现”。司法公正更应如此：法院不仅要通过判决实现实质意义上的司法公正，还要通过合理设计的诉讼程序及对程序的忠实遵守让人们看到其以令人信服的方式实现了程序公正。

面对民众因政府专员“名实不符”而产生的误解，前宪法委员会主席雷昂·诺埃尔（Léon Noël）先生早在二十世纪六十年代就提出了更名的想法。然而，最高行政法院在1962年10月19日审结的“Canal, Robin et Godot案”中否定了总统设立特别军事法庭的法令的合法性，这令该机构与时任总统戴高乐关系异常紧张。在无法得到行政权支持的情况下，政府专员制度改革只好被束之高阁。1985年，在制定行政法官独立性保障法律时，曾有人建议将政府专员更名为“法律专员”（commissaire à la Loi）。然而，由于政治态势的原因，此项更名改革也没能进行到底。

进入二十一世纪，由于多次因这项极具法兰西特色的制度而在欧洲人权法院败诉或遭到起诉，法国决定对其做出根本性变革。

2．欧洲人权法院对法国政府专员制度的保留态度

作为欧洲区域性国际人权保障机构，欧洲人权法院自1959年成立以来一直在裁决纷争、解释《欧洲人权公约》（以下简称《公约》）方面发挥着不可替代的作用。法国虽然是《公约》的原始缔约国之一，但却在23年后（即1975年5月3日）批准该《公约》。至于直接关系到欧洲人权保障机制效能的个人申诉制度，法国则是直到1981年10月2日才接受。

其实，包括政府专员制度在内的法国行政诉讼制度曾为欧洲其他国家所仿效，近邻比利时[8]就在其中。1996年2月20日，欧洲人权法院作出“Vermeulen诉比利时案”判决，否定了比利时行政诉讼中原告无法对政府专员意见发表评论的做法。法国对此深表不安。为了消除欧洲人权法院对本国政府专员制度的误解，最高行政法院在前文提到的1998年“Esclatine案”中“以攻代守”，再次阐明了本国政府专员职位的功能及其发表意见的法律属性，以示与别国类似制度的不同。然而，“是祸躲不过”。在2001年6月7日的“Kress诉法国案”[9]中，欧洲人权法院依据《公约》第6条有关公正审判的规定，对法国行政法院的政府专员制度首度发难，认为其虽然在总体上符合“公平诉讼”的要求，但允许政府专员参加案件评议的做法违背了“表见理论”（théorie des apparences）。因为，一旦政府专员在庭审结束前亮明自己对案件审理的观点，诉讼双方当事人就会自然而然地形成政府专员“非敌即友”的认识；而对于自己主张未得到政府专员认可的一方当事人而言，当他看到政府专员在发表完意见后同审理案件的法官一同离席并参加秘密评议时，就会情不自禁地形成案件评议将在于己不利、有失公允的气氛中进行的感觉。在欧洲人权法院看来，这种使人产生不平等、不公正印象的审判制度设计也构成了对《公约》第6条的违反。在2005年的“Loyen诉法国案”[10]中，欧洲人权法院再次表明同样立场。

面对欧洲人权法院一再的贬责，法国没有一味地消极抵抗，而是主动修改本国法律，以寻求问题的根本解决。用以修改《行政诉讼法典》法规条文[11]的2005年12月19日第2005-1586号政令规定，政府专员今后只能列席合议庭评议，不得参加评议。然而，就是这“无声的列席”也不能为欧洲人权法院所接受。在2006年4月12日的“Martinie诉法国案”裁决中，欧洲人权法院对法国政府专员制度再度表达出关切与保留。