法国法上的行政裁量指示制度

张  莉*

   摘要：经过四十年的摸索，法国以判例形式形成了一套较为完善的行政裁量指示制度，其内容涉及行政裁量基准法律性质、效力范围及救济途径等基本问题，可资尚在探索中的中国行政法学思考与借鉴。

   关键词：行政裁量基准 行政指示 行政内部措施 越权之诉 法国

如果说现代行政法的精髓在于裁量，对行政裁量权的规范与监督就成为当今各国不得不面对的棘手法律问题之一。法国是传统上的大陆法系国家，但其行政法却因历史原因基本上属于判例法。该国最高行政法院通过在1970年12月11日的“法国地产信贷公司案”[1]中审查依据裁量指示作出的具体行政决定的合法性，奠定了法国上的行政裁量基准制度的基础。此后的近四十年间，该法院又根据法治行政、透明政府的需要对其做出适时调整，形成了如今的行政裁量指示制度。

下面，我们就在简述1970年“法国地产信贷公司案”基本案情后，围绕行政裁量基准在法国产生的历史背景及行政裁量指示基本法律制度两个问题展开论述。

【案情简介】

第二次世界大战后，法国面临着恢复重建的重要任务。为此，专门设立了“国家改善住房基金”。1945年10月26日的一份政令，不仅规定将由“国家改善住房委员会”（以下简称“国家委员会”）和各省改善住房委员会具体负责相关资金的发放，而且规定将由重建部部长确定资金发放的一般规则。由1946年4月27日一份部长令发布的《国家改善住房资金发放规则》明确，“各省委员会将根据国家委员会的指示（directives）并在其监督下，根据本省经济、社会发展需要，确定可能得到国家基金资助的工程的效用程度”。从此，国家委员会就负责在综合考虑国家基金的资金状况、申请人的收入水平和待资助工程性质等因素后，通过一系列工作指示具体明晰政府资助的发放条件。

1964年10月2日，国家委员会应高比拉小姐和埃德女士申请，依据上述指示之一，决定只为其房屋装修工程提供贷款，而不支付她们所主张的政府补贴。两位申请人将这一决定诉至法院，巴黎行政法庭以该案中适用的指示为享受政府住房补贴设置了更为苛刻的条件为由，认为国家委员会对两原告作出的拒绝提供补贴的决定存在着法律适用上的错误，故判决予以撤销。

“法国地产信贷公司”作为国家改善住房基金管理人不服该一审判决，向最高行政法院提起上诉。该法院审理查明：两被上诉人请求国家委员会向其支付1946年10月26日政令第6条所规定的房屋改造工程补贴，国家委员会为拒绝其请求援引了自身制作的一项工作指示。在法院看来，国家委员会制作这些工作指示，并未放弃自身的行政裁量权，也未限制各省委员会相关裁量权的行使，更没有为补贴发放设定新的条件，只是为了领导全国的资金发放工作而为自身和下属确定了裁量权行使的总体导向而已。既然高比拉小姐和埃德女士没有提出她们的申请相对于指示的规定存在特别之处，也拿不出可以使其申请工程享受特殊待遇的公益证明，那么她们就无权指责国家委员会疏于审查其请求。另外，既然两女士没有主张受争议的指示违背国家当初设立改善住房基金所追求的目标，该指示就不违法。另外，法院认为，国家委员会援引指示作出行政决定并不构成法律适用上的错误，因此法院支持法国地产信贷公司的上诉理由，判决撤销一审判决，并驳回高比拉小姐和埃德女士请求法院判决国家委员会向其支付国家补贴的请求。

“法国地产信贷公司案”判决不仅肯定了经济行政领域以指示形式明确裁量基准的实践做法、为其提供了法理上论证，还明确了行政裁量基准的法律性质、效力范围及救济途径等基本法律问题。

一、裁量指示出现的背景

用以明确行政裁量基准的指示之所以在法国出现与该国的行政规范制定权主体范围密切相关。在法国，部长不享有普遍的规范制定权。只有个别部长根据法律的特别授权可以在特定领域、对特定事项制定规章。这种局面一直以来备受理论界、实务界的批评。不管法国部长今后是否会取得普遍的规范制定权，二战之后摆在部长面前的本部门裁量基准确立难题急需解决。

随着政府在经济领域职能的增加，特别是行政裁量权的增加，作为主理国家各方面事务的部长不得不采取措施，以限制日益增多的任意裁量现象。这样，就出现了用以确定本部门裁量权行使一般规则的行政指示。其实，行政裁量基准的核心问题就是如何确定被用以明晰裁量权行使标准的通令、指示等行政内部文件法律效力的问题。这是一个老问题，但在二十世纪七十年代在裁量余地日益扩张的经济行政领域以新的面孔出现。

其实，早在本案之前，最高行政法院就一直在有关通令（circulaires）的案件中追问如下问题：该赋于部长为自身及下属确定的个案处理指导意见怎样的法律效力？这是一个棘手的问题。因为，一方面，为了实现法律面前的人人平等、保持行政活动的和谐一致，需要上级行政机关预先以统一的方式明确裁量权行使的条件；另一方面，行政机关又不能抛开行政决定需要根据个案具体情况做出具体分析的原则。另外，在确定行政裁量基准文件效力时，有一个前面提及的不容忽视的事实，即法国宪法并未赋于部长普遍的规范制定权，他们只有在法律特别授权的情况下才可以制定行政规章。

为了协调上述相互矛盾的原则和迁就部长不享有普遍规范制定权的现实，最高行政法院曾在有关军官晋升的1962年7月13日“Arnaud案”[2]中形成了如下判决：国防部长可以通过通令明确军官晋升的原则，以指导晋升工作的具体开展；但是，在每次确定被擢升人员时，部长不得受上述原则的羁束，且应当遵守个案具体分析的原则。在该案中，原告直接指向部长用以确定裁量基准的通令的诉讼请求均被法院裁定不予受理，理由是这类通令不具有规范属性，即仅属于解释性通令，而非规范性通令。相反，法院受理了针对依据通令制作的晋升名单所提起的诉讼，但最终从实体上驳回原告的诉讼请求，理由是部长实际上并未受到通令确立原则的羁束，而且在确定被擢升人员名单时切实地对每一位候选军官的情况进行了具体分析。

设定裁量基准当然可以通过法规、规章的形式实现。然而，这些规范的刚性特征很难与资助行政的技术属性和它随着经济形势不断调整的客观需要相协调。因此，需要采用更具柔韧性的法律手段。然而，同为行政系统内部措施的通令却无法胜任这一使命。原因有二：一是体现国家干预主义的经济领域多采用指导、引导等非权力方式开展行政活动，特别表现为国家向行政相对人提供与特定行为相对应的优惠措施。而通令是行政长官根据层级指挥权所发出的命令，对公务员具有拘束力。二是由于经济行政影响范围广、涉及领域多，优惠措施批准权经常被交由公权机关以外的组织、机构来行使。换言之，经济行政裁量权的行使主体多样，既包括代表国家的中央国家机关和及其派出机关、机构，也包括地方分权团体[3]，还包括私人经济组织和社会组织。因此，在经济行政领域，需要行政机关事前确定一个客观的标准，以启发、指导众多委托机构在批准优惠措施的日常工作中作出合法、合理的具体决定。总之，如本案政府专员[4]贝尔唐（Bertrand）先生所言，在经济行政领域确立裁量基准“不仅可以实现申请人间的平等、避免歧视性差别待遇，还有助于维持行政活动的内在统一，更可以为未来电子政务预留空间”。

另外，从法律技术的角度看，1962年“Arnaud案”为通令所确立的解决方案也难以满足资助行政的需要，这体现在如下两个方面：（1）如果适用“Arnaud案”所确立的规则，那么所有直接依据预先确定的客观标准作出的具体决定都会因为指示制定主体（本案中的国家委员会）不享有行政规范制定权而被撤销。这样一来，就在事实上否定了经济行政领域设定裁量基准的可能性。（2）如果法官仅仅因为行政机关依据指示作出具体行政决定就认定其适用法律错误从而撤销之，那么以往判例形成的行政行为合法性审查标准会因如此“简易”的司法撤销行为而处于危险之中，自身效能大大降低。最高行政法院曾在1968年1月26日的“Maison Benestal案”判决中要求，行政机关在作出具体决定时必须全面说明事实与法律理由，既然适用指示规定作出的具体行政决定都违法，那又何必要求行政机关在决定时说明理由，因为受诉具体决定的法律理由就蕴含在指示所预先确立的客观规则中？

为此，贝尔唐先生建议最高行政法院适当扬弃适用于通令的“Arnaud案”解决方案，在指示问题上“另谋他途”。受到比利时法和意大利法中相关判例的启发，他建议“从总体上接受处理具体案件的行政机关可以在本系统自行订立的工作指导意见中寻找决定法律事由的做法，但条件是相关工作指导意见一经适用就应当在情形相似的情况下得到普遍适用，否则就构成歧视”。然而，允许行政机关予以适用的工作指示必须满足如下两个条件：（1）该工作指示必须与法律或法规所设定的目标相一致；（2）该指示并未排除例外情形存在的可能，这种例外情形只要能够为特殊情势所证明，行政机关就有义务在每一个案中去查证它们的存在。也正是基于上述考量最高行政法院认为，这样的立论架构“并未赋予行政指示法律规范的效力，并未在法规、规章之下创设一类新的规范性行政行为。其实，指示不过是将可能为行政机关所援引的决定事由法典化，行政指示的效力只是在具体决定的事由说明层面上被承认了而已”。因此，在政府专员看来，援引指示作出具体行政决定与其说是法律适用问题，不如说是决定形式问题。

最高行政法院最终采纳了政府专员的意见，判决国家委员会拒绝向两原告提供补贴的决定并不仅仅因为依据指示做出而存在法律适用上的错误。该判决精心地指出：“国家委员会并未打算通过制作工作指示，放弃自身的行政裁量权、限制各省委员会裁量权的行使或者为补贴发放设定新的条件，而只是为了领导全国的资金发放工作为自身和下属确定未来工作总体导向而已”；另外，既然高比拉小姐和埃德女士“没有提出她们的申请相对于指示规定的存在特别之处，也未提及可以使其申请工程享受特殊待遇的公益证明，她们就无权指责国家委员会疏于审查其请求”；最后，两女士“也没有特别主张受争议的指示违背了国家当初设立改善住房基金所追求的目标”。因此，法院最后认定国家委员会援引指示作出行政决定并不构成法律适用上的错误。

至此，最高行政法院在经济社会发展和行政现实的双重压力下，改变原有的“所有设定裁量基准的规范均不合法，根据这些规范作出的具体行政决定也不合法”的立场，接受了用以确定行政裁量基准的指示的存在，并为其确立了一套较为完整的法律制度。