张 莉
摘要：在法国，只有国家可以为了公共利益的需要征收私人土地，并且按照司法最终原则，由行政法官判断土地征收的公用目的性。最高行政法院在长期审判实践中形成了法国法上的比例原则——“损益对比分析理论”。该理论的应用加强了对土地征收公用目的宣告行为司法审查的力度，从以往抽象地核查项目性质发展到对项目的优缺损益进行具体的综合考量。在加强对行政机关裁量权司法监督的同时，损益对比分析机制并未超越行政行为合法性审查的界限，它为行政机关在多个合法方案间自由选择保留了足够的裁量空间。
关键词：土地征收 公用目的 公共利益 损益对比分析 比例原则 合法性审查 适当性审查 行政裁量权
近年来，中国土地征收暴露出的突出问题之一就是征收的公益性界定不清。一些地方政府任意解释“公益性”，将商业开发纳入公用征收范围，滥用征地权力。为了有效控制土地征收的公益属性，防止出现“借公益开发之名行商业开发之实”的做法，法国行政法官在二十世纪七十年代创造出一种“损益对比分析”审查机制，用以保护私有土地所有权和捍卫公共利益。
一、法国土地征收制度概要
在法国，公用征收（expropriation pour cause d'utilité publique）是指国家为了公共利益，按照法定形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产所有权或其他物权的制度。公用征收的法律原则形成于大革命和第一帝国时期，如今受1977年《公用征收法典》调整。按照《法典》的规定及行政法院的判例，公用征收只有在有限的范围内进行才合法有效。首先，有权发动并实施公用征收的主体范围有限。只有国家具有土地征收权，但国家可以应公、私法人的请求批准征收土地。在公用征收程序的启动环节上，原则上只有国家、地方团体和公务法人等公法人作为项目人才可以申请公用征收。私人只有在其所从事的活动具有公共利益性质且法律赋予其公用征收权时才可以诉诸公用征收程序。如，有些公用事业和公共工程的受特许人（通常为私营企业）基于法律规定，为特许业务的需要，享有公用征收的权力。其次，公用征收的对象原则上限于不动产，具体包括不动产和不动产物权两类。作为公用征收对象的不动产，只能为私人所有，行政主体的公产不能成为征收对象。最后，公用征收只在达到公用目的必要时才能采取。何谓“达到公用目的”，法律和判例认为，只要能够满足公共利益，就是达到公用目的。然而，随着行政审判实践的深入，公用目的的衡量方式与方法日益成熟，突出表现为项目损益对比分析机制的出现与广泛应用。
法国公用征收程序分为行政与司法两个阶段。其中，行政阶段包括事前公共调查、批准公用目的、具体位置调查和作出可以转让决定四个步骤[3]。土地公用征收涉及私有财产权而普通法院传统上被认为是私有财产的守护者，故公用征收司法阶段的程序由普通法院管辖，主要包括所有权的移转和确定补偿金两个环节。
在公用征收程序行政阶段的四个步骤中，批准公用目的居于核心地位。只有国家可以作出土地征收的公用目的宣告、批准征地项目，地方团体和其他公法人均无此权限。根据征地项目的性质和重要性，有权批准公用目的的机关分别是总理、部长和省专员。对于需要大规模征地的全国性重点工程项目，公用目的宣告甚至需要以咨询国家参事院的政府命令形式作出。
批准公用目的的行为原则上最迟应当在事前公共调查程序结束后的1年内作出。只有经过公用目的宣告的土地征收项目才能够合法进行。然而，征收单位并不因此负有必须进行征收的义务。换言之，土地征收项目人可以审时度势、改弦更张。在普通法院作出所有权转移判决之前，征收的不动产的法律地位不发生改变。土地征收公用目的宣告（déclaration d’utilité publique）以行政决定形式作出，是可诉具体行政行为，受行政法院管辖。公用征收的申请人、被征收不动产的所有权人及利害关系人以及对公用征收有直接利益的人，不服批准公用目的的决定，都可以在决定公布后的2个月内向行政法院起诉，请求法院撤销之。
二、损益对比分析方法形成前的做法
行政法院通过越权之诉审查公用征收的合法性。对于公用征收，行政法院无权审查其在政策上的适当性，而只能考察批准公用目的决定的合法性。对于不合法的公用目的宣告决定，法院可以撤销之，从而使依据不合法决定进行的公用征收行为归于无效。
在土地征收公用目的性宣告问题上，1971年以前，法官通常只核查项目是否满足某种公共利益，而不过问项目内容，特别是所需征用土地的地块选择等具体问题。在1961年一个因建设高速公路而征地的案件[5]中，法官只是笼统地指出建设高速公路项目本身构成一种公用目的，拒绝对行政机关最终采纳的道路路线选择方案进行审查。在另外一个案件[6]中，最高行政法院在确认建设机场是一项“可以被合法地宣布为具有公用目的的工程”后，拒绝审查项目的适当性。法院认为，原告方所提出的“项目必要性无法通过航空运输客流量和航空体育爱好者数量得以有效证明”和“工程造价大大超出市镇财政能力”两项理由对案件审理毫无影响。在1970年一个为建造住房而征收土地的案件中，法官认为因城市发展而需要征地建造房屋的项目可以被合法地宣告为具有公用目的，至于原告方对项目选址所提出的批评意见由于涉及项目的适当性，无法在越权之诉中被有效提出并展开辩论。
1971年以前，行政法院在对土地征收公用目的宣告决定进行审查时，并非总是流于形式，不做实质性考察。但这通常只是在征地项目具有权力滥用嫌疑时发生。在1964年3月4日的“Dame Vve Borderie”案中，法官在具体考察征地项目的实质内容后得出结论：市镇征地建设马术中心的真实目的是为了让一个私人马术俱乐部落户该市镇。简言之，如果行政机关仅仅为了增加财政收入或纯粹为了满足私人利益，假借公益之名进行征地，行政法院会否定其公益性，判决撤销有权机构作出的公用目的宣告决定。
