王青斌

内容摘要：司法审查在规制行政规划中具有十分重要的作用。对于行政规划是否可诉的问题，具有广泛的争论，其核心原因在于对行政规划的性质存在着争议。由于我国当前对行政规划的确定方式及法律效果缺乏明确的规定，因此目前尚不能将行政规划纳入司法审查的范围。此外，享有规划救济请求权的主体范围和行政规划接受司法审查的限度都应有一定的限制。

关键词：行政规划  司法审查  可诉性 救济请求权 裁量权

在现代西方法治原则下，行政法治是通过对行政权力的法律约束和监督来实现的。[1]（P77）这一规律对我国的法治实践同样适用。行政规划作为一种新的行政权力的运行方式，同样也应接受行政法治的约束。司法审查在规制行政权力、实现行政法治方面的作用十分明显。实现对行政规划的司法审查，是保障行政规划权力在法治的轨道内运行的重要前提。

一、司法审查在规制行政规划中的作用

（一）规制行政规划的必要性

行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内。运用法律手段对行政规划予以控制，使其符合行政法治需求的过程，也就是行政规划法治化的过程。规制行政规划，是行政法治时代的必然选择，这是因为：

第一，规制行政规划，是维护行政相对人合法权益的需要。“法治的核心最终会涉及到政府的权力和个人权利的关系问题。”[2]（P30）控制行政主体的权力、维护行政相对人的权利，是行政法学的基本范畴。行政规划作为行政权力行使的方式之一，能够对行政相对人的合法权益产生影响、甚至是重大的、深远的影响。因而，控制行政规划权力的运用，使其在法律的范围内运行，是维护行政相对人合法权益的需要。

第二，规制行政规划，是维护公共利益的需要。行政的过程，就是行政活动，是一种对公共利益予以集合和分配的过程。公共利益需要通过个人利益予以集合。[3]（P1）行政主体在集合、维护和分配公共利益的过程中必然要与行政相对人之间发生各种复杂的利益关系。在行政法律关系中，行政主体是公共利益的代表者。但公共利益是一个不确定法律概念，“公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共(公众、社会大众Publikum)的意义。”[4]（P186）行政主体的行为是否代表公共利益，在实践中经常会受到拷问。因为公共利益可能与行政主体自身的利益相背离，甚至以维护公共利益之名而行追求私利之实。因而，必须对行政规划权力、特别是行政规划中广泛存在的裁量权予以限制。规制行政规划，是维护公共利益的需要。

第三，规制行政规划，是推进行政法治进程的需要。行政法治是一个渐进的过程。通过单行立法来控制行政主体的具体行政行为，是我国行政法治进程的一个重要特点。旨在控制行政处罚的《行政处罚法》和旨在控制行政许可的《行政许可法》的颁布可以说是这一特点的具体展现，此外，我国正在制定中的《行政强制法》同样体现了这一特点。通过立法对各种具体行政行为（包括行政规划）予以规范是推进行政法治进程的需要。但是，由于行政行为的种类众多，针对每一种具体行政行为进行单行立法是一项非常浩大的工程。因而，在目前的情况下，针对行政规划进行单行立法似乎并不可行。由于“行政法主要就是行政程序”[5]（P32），因此，在目前针对行政规划进行单行立法的条件并不成熟的情况下，由将来的《行政程序法》对行政规划的适用范围、程序等进行规定、实现行政规划的法治化，则显得更为实际可行。同时，这也是推进我国行政法治进程的需要。

（二）司法审查是规制行政规划的重要方式      

“行政计划的盛行，具有破坏‘依法行政原理’，将现代行政的性质变为‘依计划行政’，促成行政权强化的危险倾向。”[6]（P567）行政规划领域大量存在的必不可少的裁量权使得对行政规划的规制尤为不易。对行政规划的规制，必须选择有效的方式和路径。对行政规划予以规制，主要有以下方式：

1.原则的规制。行政法的基本原则具有十分重要的作用，“由于行政法基本原则是行政法在变化中保持相对稳定的因素，故能够保证行政法的稳定性和连续性。它具有使行政法规范的冲突得以协调、消解的功能，能够起到防止行政法规范内部矛盾和增强行政法制统一的作用，在一定程度上具有优化行政法规范的价值。”[7]（P14）在规制具体行政行为方面，行政法的基本原则同样具有举足轻重的作用，因为原则不仅可以指导行政机关行政，而且可以作为司法裁判的依据。“将原则引入法律体系之中，既是为补成文规则之不足的需要，也是为限制自由裁量权之需要；它既为司法能动性提供了依据，也为司法能动性界定了合理的范围。”[8]（P279）除应遵守行政法的基本原则外，行政主体在行政规划的过程中还应遵守一些特定的原则，这些特定的原则对于规制行政规划同样具有不可小觑的作用。

2.实体的规制。在现代法治体系下，行政权力只能来源于法律，法律授予的权力才具有正当性。行政规划权力同样也只能来源于法律的授予。对行政规划权力的控制，即为实体控制。“所谓实体法控制，即对行政机关制定行政规划权力的来源和制定行政规划的空间进行控制。”[9]（P9）在行政规划的运行中，通常涉及到不同的行政主体，对于彼此之间权力界限的划分并不清晰，因而如何协调彼此之间的关系，是行政规划运行中经常遇到的一个难题。而有效的解决方法只能是通过立法明晰行政规划的权力，对行政规划予以实体规制。

3.程序的规制。虽然实体规制是实现行政规划法治化所不可或缺的，但是行政程序在规制行政规划方面则起到更为重要的作用。因为，“现代行政法治的核心机制是行政程序法律制度。”[10]（P32）此外，行政权力的扩张也使得程序在规制行政权力方面的作用日益重要，“程序的规则所以重要，正是因为在实体法上不得不给予行政机关巨大权力的缘故。”[11]（P152）通过行政程序对权力的行使进行事前和事中的监督和平衡，防止行政权的滥用，促进行政权行使的效率，平衡行政权和相对方权利之间的关系，保障相对方的合法权益，已成为现代行政法的一个重要特征。[12]（P28）行政规划的专业性、技术性特点决定了对其予以实体规制存在着相当的难度，实体规制并不能保证行政主体在进行行政规划时裁量权不被滥用。因此，行政规划的程序规制就显得尤为重要。相对人参与、行政公开、听证等程序制度就成为规制行政主体的行政规划裁量权的必然选择。

4.司法审查的规制。“有侵害必有救济”、“有权利（力）必有救济”，这是现代行政法治的基本要求。行政规划能否被纳入救济制度的范围之中，对于行政规划的规制效果而言具有很大的差异。如果行政规划被排除在救济制度之外，那么行政相对人的利益在受到行政规划行为侵害时就不能得到有效的保护，行政主体也会因为缺少有效的监督机制而更容易滥用行政规划权力。如果将行政规划纳入救济制度的范围，行政主体滥用权力的可能性就会大大降低。当然，这一切是建立在救济制度的有效性基础上的。因而，建立有效的救济制度，是规制行政规划权力所不可或缺的。

综上所述，司法审查是规制行政规划的重要手段，对于规制行政规划，实现行政规划的法治化具有重要作用。