王青斌*

[内容摘要] 对行政规划予以控制是实现行政法治的需要。行政规划的特点决定了实体控制在行政规划控制方面所起的作用必然十分有限。应从行政规划的基本过程出发，构建包括公开制度、参与制度、确定规划裁决制度、变更与废止制度等程序制度，从而通过完善的程序制度实现对行政规划的控制。

[关键词] 行政规划 裁量权 确定规划裁决

在现代西方法治原则下，行政法治是通过对行政权力的法律约束和监督来实现的。[1]这一规律对我国的法治实践同样适用。行政规划作为一种新的行政权力的运行方式，同样也应接受行政法治的约束。

一、行政规划控制的必要性

拥有广泛的裁量权，是现代行政的重要特征，“现代行政主要表现为自由裁量权行政，绝对的羁束权限行为几乎是不可能的。”[2]现代行政的这一特征在行政规划这一新的行政方式上体现得尤为明显，行政主体在行政规划的运行过程中拥有的广泛的裁量权主要体现在以下几个方面：

第一，行政规划的适用范围。由于缺乏严格的法律约束，行政主体在行政规划的适用范围方面拥有非常广泛的裁量权，哪些领域、哪些事项适用行政规划、行政规划目标的确定等均由行政主体决定。

第二，行政规划的确定。行政主体在行政规划的拟定、确定中起着决定性的作用。行政规划具有专业性、技术性的特点，这为监督、控制行政规划增加了困难。又由于缺少公众以及其他国家机关的制约，致使行政主体在行政规划运行中的裁量权空前广泛，拟定什么样的行政规划、是否确定行政规划等均由行政主体说了算。

第三，行政规划的变更。由于行政规划是前瞻性的、针对未来的，因而具有易变更性的特点，在外界事务及周围环境发生变化时，行政规划也需要随之改变。行政主体在行政规划的变更方面拥有很大的裁量权，是否应该变更、如何变更几乎均由行政主体单方决定。

过于广泛的裁量权的存在，无疑是与行政法治相悖的。因为，“所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言。”[3]过于广泛的裁量权不受控制，将容易导致权力的滥用，将是对行政法治的破坏，因而，行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内，“为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量权就必须得到合理的限制。”[4]作为行政权力运行具体方式之一的行政规划，势必也要受到法律的控制。

二、程序在行政规划控制中的地位

按照控制所依据的法律的性质不同，对行政规划的法律控制可以分为实体控制和程序控制。实体控制和程序控制在行政规划控制中的地位也明显不同。

（一）作用有限的实体控制

所谓实体法控制，即对行政机关制定行政规划权力的来源和制定行政规划的空间进行控制。[5]在现代法治体系下，行政权力只能来源于法律，法律授予的权力才具有正当性。行政规划权力同样也只能来源于法律的授予。对行政规划权力的控制，即为实体控制。在行政规划的运行中，通常涉及到不同的行政主体，对于彼此之间权力界限的划分并不清晰，因而如何协调彼此之间的关系，是行政规划运行中经常遇到的一个难题。而有效的解决方法只能是通过立法明晰行政规划的权力，对行政规划予以实体规制。

实体控制虽然具有重要作用，但是行政规划的特点决定了对行政规划予以实体法上的规制存在着诸多困难。“尽管现代社会有关行政管理的法规、规章覆盖了社会生活的每一个角落，但是法治确越来越受到威胁。这主要表现在法律本身标准的日益模糊化，这种变化恰恰导致了行政自由裁量的目的性或实质化倾向，导致法律对行政权力的失控。”[6]由于行政主体享有广泛的自由裁量权在行政规划的运行过程中不可或缺，因而在实体法上对行政规划的限制更多的只能是规定一些原则性的条款，如行使行政规划权时应考虑的因素等，从而为行政规划权的行使提示一些抽象的方向性的判断和确立裁量准则。这使得实体控制在控制行政规划方面的左右十分有限。

（二）作用日益凸显的程序控制

由于实体法上的规制难以达成有效限制行政规划之目的，因而，“计划法治化的实现更大程度上取决于程序保障，以公开、民主为原则的程序规制成为计划法治的核心。”[7]与实体控制在控制行政规划方面的作用有限相比，程序在控制行政规划方面则起到更为重要的作用。

现代行政法治的核心机制是行政程序法律制度。[8]程序法规制之所以成为控制行政规划的首要选择，乃是由行政程序的重要性所决定的。依据传统的观念，程序只是实体的补充，行政程序并不具有独立的价值。现在这一观念已经得到转变，“行政程序作为法律程序的一种，日益成为人们关注的焦点”。[9]行政程序的价值和意义也逐渐被人们认识并承认。行政程序主要具有以下两个方面的意义：一是技术层面的意义。在技术层面上，行政程序即行政主体实施行政行为所应当遵循的方式和步骤。行为方式构成了行为过程的空间表现形式；行为步骤构成了行为过程的时间表现形式。行为的各个方式按照一定的步骤串连起来，就形成了行为的全过程。行政程序实质上就是行政行为空间和时间表现形式的有机结合，是作为过程的行政行为。[10]如任何事物都是内容与形式的结合、内容离不开形式一样，行政行为也不可能离开行政程序，行政实体只有通过一定的行政程序才能得到实现；二是价值层面的意义。在价值层面上，行政程序则不仅仅是实现行政实体或结果的技术性工具，它还有着独立于实体而存在的内在价值。这种内在价值即程序自身的正当性，它在一定程度上主要取决于程序本身是否符合正义的要求，而并不取决于通过该程序所产生的实体结果如何，相反，程序的正义甚至决定着实体结果的正当性。[11]正因为行政程序具有以上两个方面的重要意义，因而，程序法上的规制在行政规划的控制中也就有着不同寻常的地位，在控制行政规划方面的作用也日益凸显。