如今在经济发达地区,外来人口聚集,一个乡镇的人口堪比西部一座城市。但是,执法权限几乎无从谈起。根据现有法律法规,行政执法权都在县级以上政府部门,不能适应乡镇管理的需要。

为解决这一问题,2015年,江苏省决定试点。省政府根据行政处罚法和国务院授权,将处罚权“下放”到乡镇一级。试点选择了常熟市。

一年过去,试点效果如何?7月29日至30日,受江苏省政府法制办委托,以中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授为组长的评估小组对此进行实地评估,《法制日报》记者随同评估小组进行了采访。

有明确法律依据

“上面千条线,下面一根针,镇政府名义上是一级政府,但管理职能设置上却存在缺位。”常熟市常务副市长沈晓东介绍说,虽然已经经历过多轮改革,但乡镇政府普遍存在权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责和职能不清等问题,“看得见,管不着”、“有责任、无权力”成为基层执法监管权限缺位的真实写照,解决乡镇权责不一致问题成为当前行政管理体制改革的当务之急。

行政处罚法为相对集中行政处罚权制度设定了明确法律依据,在实践中解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等作用凸显。从2010年开始,这项制度就被不少地方探索延伸至建制镇,为常熟市进一步开展镇域相对集中行政处罚权工作打下了基础。

成立乡镇执法局

2014年11月,江苏省政府批准常熟市开展镇域相对集中行政处罚权试点工作。2015年5月1日起,常熟市决定在全市启动镇域综合行政执法试点。经过梳理,集中了第一批328项行政处罚权,涉及规划、人社、城管、环保、住建、安监、卫计、水利等8个部门。这些原本由县级政府部门行使。

常熟市政府法制办主任唐剑锋介绍说,法律法规设定的行政处罚权,在县一级约有6000多项,其中1000多项是常见常用的。市法制办针对各镇经常遇到的执法类型,一条一条找法律依据。经过多个来回,在充分考虑到乡镇承接能力的情况下,梳理出其中328项,都是各镇日常管理需求迫切、执法程序相对简单、执法技术要求不高、执法人员易于操作的标准。

办案数量增五成

常熟市海虞镇作为首批试点镇之一,2015年9月率先挂牌成立了镇综合执法局。该局下设一个综合科(兼法制科)、3个执法中队和1个巡查中队,主要负责辖区内城市管理、建设、规划、环保、劳动、安全生产、卫生等综合执法工作。截至2016年6月,该局共办理案件113件。

海虞镇将镇域划分为8个网格。有了执法权,执法力量也获得了保障,对辖区重点企业的安全、消防、环保的巡查开始常态化。“镇执法局工作人员经常来企业巡查,对我们管理上也是一种鞭策。”海虞王市污水处理公司经理告诉记者,一支执法队伍来了,不仅可以到出水口取样检测环保问题,也可以同时检查企业安全、劳动保障工作。企业不用接待完一批在接待另外一批。

“在乡镇推进相对集中行政处罚,解决了执法滞后问题、多头管理问题和部门推诿问题,体现在案件上的效果尤其突出,如安全生产事故出现了下降态势,劳资纠纷也呈现大幅度下降。”常熟市政法委副书记、综治办主任钱仲华说。

记者了解到,该市在改革中有效整合了“七站八所”的执法力量,目前执法人员和执法辅助人员已达560余人,首批下派人员中,城管执法、劳动监察人员已全部划入镇,并且配备了办公场所和执法装备,开发了统一的综合执法网上平台。为了规范办案行为、确保办案质量,该市还建立了业务流程“五统一”,将执法文书、执法程序、执法服装标志装备标识、执法证件、自由裁量权进行了规范统一,并且梳理了市级执法部门和各镇综合执法的关系,建立了移送案件机制和业务指导监督机制。

沈晓东介绍,试点意见期间,全市综合执法局办案821件(已办结747件),同比上升了55%。在法律和责任面前,乡镇不仅没有出现“地方保护主义”偏袒懈怠执法的问题,而且提升了案件办案质量,未出现一起镇政府行政行为经行政复议、行政诉讼被撤销、变更或者确认违法的情况。

专业执法待破题

“综合执法总体是成功的,但也存在很多困扰基层的问题。”支塘镇副镇长付春秀举例说,该镇半年处罚一般程序80件,其中70%涉及城市管理,执法比较顺畅,案件质量能保证。但安监、环保案件依然偏少,主要问题是权力下放了,编制人员却没到位,还需要建立合理的激励机制。

常熟市环保局副局长屈春山认为,经济发展中能不能体现环保优先,是综合执法中需要确立的问题,由于环保工作存在专业性,尤其是对污染物监测技术上要求十分严格,可以采取认定权和处罚权分离方式,由环保局技术上进行认定,镇政府实施处罚。

地方立法可先行

记者了解到,由于执法依据少,镇政府还是有很多顾虑,亟需法律法规完善和配套。

试点期间已经由镇综合执法局查处了61起安全生产案件。常熟市安监局纪检组长唐文俊介绍,安监局下放了31项行政处罚权,但还存在着综合执法局与镇安监办的职责不明问题。

“在条件成熟时,江苏将加快推进相对集中行政处罚权的地方立法工作。”评估组专家、南京工业大学法学院院长刘小冰教授在接受记者采访时认为,要注重加强相对集中行政处罚权与行政体制、审批制度、财政、人事等改革的统筹推进,切实做到人随事走、编随人迁。

据了解,目前江苏全省有不少地方,如常州市、昆山市、邳州市和苏州市新吴区等地,都有开展改革试点的积极性,适时推广“常熟经验”具备了一定的条件。

评估组充分肯定

7月30日下午,评估小组向常熟市政府反馈了评估意见。

评估意见认为,常熟市全面落实江苏省政府批复,积极稳妥地开展镇域相对集中行政处罚权试点工作,取得了以下四个方面成效:一是有效解决了“管得着的看不见、看得见的管不着”的管理难题,提高了基层政府依法治理能力；二是有效整合了执法资源,加大了执法力度,提升了基层区域行政执法效率；三是有效规范了行政执法行为,完善了执法工作机制,保证基层行政执法能力和水平适应执法工作需要；四是有效维护了人民群众的合法权益,落实行政执法与刑事司法衔接工作,镇政府行政执法的社会满意度较高。

评估意见还认为,常熟市镇域相对集中行政处罚权试点工作形成了以下两条重要经验:一是创新、丰富了行政执法体制改革的模式和内容,实现了县乡不同层级之间行政处罚权的相对集中,为依法推进基层行政管理体制改革提供了新范式、新范例；二是重视做好顶层设计,推动上下左右联动,积极发挥政府领导机制的组织协调作用、法制机构的参谋助手和法律顾问作用、各有关方面的协调配合和创新能动作用,坚持问题导向、实事求是、讲求实效,自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展。