无论是行政许可法的规定，还是国务院确立的非行政许可的审批事项，行政审批改革总的趋势和方向是限制行政审批和行政许可的设定、范围、种类和项目数

　　法制日报记者 杜晓

　　实习生 杨卉

　　随着改革开放的深入推进，如何深化行政审批改革并进一步推动法治政府建设成为改革的重要组成部分。

　　国务院近日召开深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在会上强调，行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是民主政治建设的重要内容，是政府职能转变的关键环节，一定要坚定不移地继续推进，进一步破除制约经济社会发展的体制机制障碍。

　　行政审批改革作用明显

　　《法制日报》记者了解到，自2001年10月国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，全面启动行政审批制度改革工作以来，经过10年努力，行政审批制度改革取得了重要进展。

　　在此次召开的推进行政审批制度改革工作电视电话会议上，温家宝指出，10年来，各部门和各级政府认真贯彻落实中央的部署和要求，加快转变政府职能，全面推进依法行政，加强政府管理创新，大力加强廉政建设，不断深化行政审批制度改革，取得明显成效。

　　温家宝同时指出，包括行政审批制度在内的行政管理体制改革还滞后于经济社会发展，不适应发展社会主义市场经济的要求。要坚定不移地继续推进行政审批制度改革，推动政府职能转变取得实质性进展，推动行政管理体制改革取得实质性进展。

　　“此次会议的召开，体现出中央对这项工作的高度重视，也足见这项工作的重要性。行政改革的重点是转变政府职能，而转变政府职能的重要抓手之一就是行政审批制度改革。在经历5次改革后，我们发现，行政审批制度改革还需深化。否则，仅按传统做法恐怕还不能解决审批制度的问题。”中国政法大学副校长马怀德在接受《法制日报》记者采访时说，现在仍有相当多的行政审批项目变相存在并被行政机关普遍使用，妨碍了行政机关转变职能，不利于调动市场和社会组织、个人的积极性。此次会议强调这些内容，对维护社会组织和个体的自主权益、保障市场经济秩序具有现实意义。

　　对于行政审批改革10年来的发展历程，马怀德认为，行政审批改革的任务依然异常艰巨。这是因为，行政机关依靠自身控制权力本来就有很大的难度。目前行政审批制度改革基本上局限于行政机关自我约束、自我限权。

　　中国政法大学法治政府研究院教授王敬波认为，当前行政审批中存在的一大问题就是混乱。“这种混乱主要表现在两个方面：第一是行政机关乱设审批的问题，审批的事项、设置、条件都存在混乱现象；行政审批和行政许可的关系也没有理清楚，在实践中存在行政许可审批与非行政许可审批划分不科学的问题。第二是在管理方式上，包括行政审批具体条件的设置，在管理中还比较混乱”。

　　行政审批需依法进行

　　从各地情况来看，对于深化行政审批改革也积累了一定的经验，其根本目标都是推动法治政府建设。

　　近日，海南省政务中心“三集中”改革入围“中国地方政府创新奖”。

　　“海南行政审批‘三集中’改革，将权力集中，强化了服务，提高了办事效率，也方便了对权力的监督和管理。”“中国地方政府创新奖”组委会一位负责人说。

　　马怀德认为，行政审批制度改革基本走两条路：首先是立法，即行政许可法，它规定了审批行政许可的范围、设定、程序，限制了许可的事项。换言之，没有法律支撑的行政许可是不应该存在的。所以此次会议特别强调要清理一些部门和地方利用“红头文件”等对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定，没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等，要一律取消。其次是靠政策，特别是国务院的决定，把有些行政许可事项重新调整。有些法律法规没有规定的，通过国务院决定的形式区分了哪些是需要保留的，哪些是需要改变方式的，哪些是需要取消的。所以政策也在支撑一部分行政审批许可事项。

　　马怀德分析说，无论是行政许可法的规定，还是国务院以“决定”方式所确立的非行政许可的审批事项，总的趋势和方向是限制行政审批和行政许可的设定、范围、种类和项目数。现在看来，这一目的一部分达到了，也有一部分还没有达到。

　　王敬波认为，行政审批改革最主要的目标，就是要科学合理地界定哪些事项是适合用行政审批的方式进行管理。因为不是所有事项都适合用这种方式，要根据各种管理事项的特点来进行研究，不能用行政审批来取代行政管理，行政许可与非行政许可的审批管理方式需要进行科学界定。

　　中央党校政法部教授林喆则认为，通过深化行政审批体制改革，最终要打造的法治政府应该包括以下内容：

　　所谓法治政府，就是行政机关能自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。法治政府是便民、高效、廉价、廉洁、有限政府，它不仅需要体现公正、公平、诚信，在行使行政权力过程中受宪法法律的约束而不任意扩权，而且应在社会遇到重大灾难、民众陷于困境时挺身而出予以援助。对于社会的弱势人群予以深切的关注，对于因为个人的、历史的，或者社会变革、社会发展的不平衡等原因所导致的贫富差异，或者人民在生存和发展方面的不平衡性，通过制度上的保证给予特别的援助。

　　“这些年来我们的各级政府正是这样实践的。”林喆说。

　　规范行政审批应加强监督

　　此次国务院召开的会议上还提出，强化对权力运行的监督制约，推进反腐倡廉建设。加快建立健全决策、执行、监督相对分离、相互制约的行政运行机制。建立健全行政审批责任制度。强化行政审批的全过程监控。建立健全相关制度，保障行政审批利益相关方的知情权、陈述权、申辩权、监督权。违法设定和实施行政审批侵害当事人合法权益的，要依法追究责任，并给予当事人合理赔偿。

　　行政审批失控历来被认为是腐败现象滋生的源头。在此次会议召开后，就有媒体提到了“最新曝光的许迈永、姜人杰等利用审批权寻租的系列腐败案件，凸显了行政审批制度漏洞”。

　　对此，马怀德认为，审批制度改革进行了5次，历时10年，而且还有行政许可法支撑，但在砍掉了超过50%的审批事项之后，市场配置资源的能力依然不强，没有发挥出基础性的资源配置作用，而且行政权力依然很大，特别是通过行政权力设租、寻租的腐败现象依然存在。

　　“现在来看，在行政审批制度改革过程中，为什么每改过一次，都会有变相行政审批事项的卷土重来？原因之一就是行政机关职能转变不够、摆脱不了自我限权的行政方式。虽然上级部门已经砍掉了一些事项的审批权力，但下一级部门仍希望保留或恢复这种权力。从这个角度看，行政审批制度改革虽然取得一定效果，但并没有解决实际问题，所以要进一步深化。”马怀德说。

　　林喆认为，要深化行政审批改革，推进法治政府建设，政府部门必须严格依法行政，不断推进政府部门工作制度化、规范化、程序化，这实际上是规范权力运行和防治腐败的治本之策。

　　对于如何进一步规范行政权力，马怀德认为，可以考虑引入司法监督。如法律规定了只有法律法规才可以设定行政许可，这就意味着“红头文件”设定的那些行政许可是没有法律依据的。如果行政机关在法律规定之外设定行政许可，公民、法人、社会团体认为这个许可没有法律依据而提起诉讼，法院有权力审查这个许可的合法性，找不到法律依据的话就应该取消。“所以，只有立法、行政执法、司法各个部门共同配合，才能够有效监督行政机关通过审批许可事项扩权、设租寻租的可能性”。