法制日报记者 张维

　　国务院法制办今天在其官方网站上公布了《事业单位人事管理条例(征求意见稿)》。征求意见稿规定，事业单位根据聘用合同和岗位职责，以服务对象满意度为基础，全面考核工作人员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作绩效。作为首部关于事业单位人事管理的法规，该条例的的征求意见稿备受关注。

　　“条例对加强事业单位的管理、解决事业单位人事管理方面的冲突、有效化解人事争议，都具有重要意义。”中国政法大学副校长马怀德教授告诉《法制日报》记者。

　　明确了事业单位人事管理中的法律关系

　　先不论征求意见稿的具体内容如何，单就条例如能顺利出台，就值得庆贺。在我国，行政机关里的工作人员有《公务员法》等作为管理依据，企业里的工作人员则有《劳动法》等作为管理依据，而“长期以来，事业单位的人事管理一直处于无法可依的状态，如今有了这部法律规定，其本身就是一项成就。”国家行政学院的杨伟东教授说。

　　中国在事业单位工作的人员多达3000多万，但涉及如此庞大群体的管理却一直仅靠着政策和文件等非法律规范。杨伟东说：“这与法治社会的要求是相悖的。”

　　在马怀德看来，我国事业单位立法存在的滞后性，阻碍了已经提到议事日程的事业单位改革，因此这项立法非常必要。它解决了长期存在的难题，最重要的就是明确了事业单位人事管理中的法律关系，马怀德称之为“准公务管理的法律关系”，“事业单位都是具有公益性质的机构，但它们不执行国家权力，与行政机关不同；它们也不营利，与企业不同。这就决定了事业单位人员有着准公务员的性质。”

　　他对征求意见稿的要求总体评价为“现在的体制安排基本上可以接受，有确实可行的解决方案”。

　　事业单位将不再是行政机关的“接收站”

　　征求意见稿的最抢眼之处莫过于其所规定的“公开招聘”和“竞聘上岗”。受访的几位行政法专家都对此予以肯定。清华大学法学院的余凌云教授表示，它使得事业单位不再成为行政机关的“接收站”。

　　自从行政机关实行“凡进必考”后，事业单位在某种意义上就沦为了行政机关的“接收站”。很多无法进入行政机关的关系户，以及行政机关的“老弱病残”被转移到了事业单位，事业单位“成为安置闲退人员和关系人员的地方，也在一定程度上滋生了腐败”，余凌云说。

　　这一点也为马怀德所认同，他认为，这对遏制事业单位招聘中的不正之风有着重要意义。征求意见稿借鉴了公务员招聘的做法，规定极为详尽，包括不得设置歧视性条件、公开岗位、考察要求、具体的招聘程序等。“真正有能力、有水平的人可以通过程序进入事业单位，这就为事业单位吸引人才提供了途径，提高了事业单位人员的整体素质，为保证事业单位的有利发展奠定了基础。”

　　加之事业单位内部的如今也要公开竞争上岗，这在杨伟东看来，将会改变事业单位一贯缺乏活力的现象。

　　不仅入口的问题解决了，出口的问题在征求意见稿中也一并得到解决。“事业单位以前的一个主要问题是只有入口，没有出口。一旦进入事业单位工作的人员，无论做得多不合格，都很难将其解聘，推向社会。”马怀德说。但在征求意见稿中，对于事业单位人员的处分、解聘等情况都作了规定，“畅通了管理渠道和循环系统。”

　　征求意见稿还明确提出用聘用制进行管理，是“我国打破事业单位身份管理的一项重大举措”，杨伟东说。

　　争议尚须明确“最后能走到法院”

　　征求意见稿明确了事业单位与工作人员发生争议的处理方式，也是征求意见稿的一大亮点。其第六十条规定，事业单位与工作人员发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的有关规定处理。其第六十一条规定，工作人员对涉及本人的某些决定不服的，还可以向原作出决定单位申请复核；对复核结果不服的，可以向原作出决定单位的上一级单位或者同级事业单位人事综合管理部门提出申诉。

　　这意味着，每年都会发生的大量该方面的争议将有明确路径予以救济。但在行政法学家看来，仍显不足，因为并未明确争议是否可以最终诉诸于法院。“如果劳动争议在申诉决定作出后，当事人仍然不服，这时候应该往哪里走，是一个问题。能不能走到法院？法院要不要解决？谁是被告，是事业单位还是复核的人事部门？”马怀德表示疑问。

　　杨伟东认为，既有劳动争议调解仲裁的规定，又有申诉复核的规定，似显混乱，是否前者是后者的必经程序还是二者择一即可，并未在征求意见稿中明确。“我理解，征求意见稿没有规定可以诉诸法院，应该是不能走这条路的，但我认为，应当有法院的救济程序。”

　　余凌云也认为，条例应当明确“人事争议最后能走到法院”。他同时提出，很多事业单位专业性、政策性很强，有必要像英国一样设立“独立裁判所“，并将其裁判作为司法的前置程序。

　　有些还应再往前进一步

　　尽管征求意见稿“确立的基本制度顺应了社会需要和实际需要，反映了改革的一些要求，解决了相当多的难题和问题”，但“有些还应再往前进一步”，马怀德坦陈，对于征求意见稿他仍抱有一些期待。比如，事业单位工作人员的权利义务、竞聘和任命的界限、事业单位人员有无级差事业单位的种类如此之多以致于是否需要分类规定等，都尚需进一步明确。

　　杨伟东则表示，征求意见稿虽然明确了聘用制，却并未很好地将其贯穿在整部条例之中。很多细节性的规定，则更像在管理公务员，官僚化色彩很重。典型的如规定考核德、能、勤、绩、廉。“我们需要考虑两个问题，一是事业单位究竟应该怎么管理，才能让人们在事业单位安心工作又能有竞争机制；二是如何与正在进行的事业单位改革衔接起来。按照既定目标，2020年事业单位改革全面实现，还有将近10年的时间，为避免将来出现的矛盾和冲突，条例需要有前瞻性的安排。”