编者按：本文转载自新京报，作者高明勇。注：本文有所删减,全文请详见来源。

　　1 比较

　　“落实”会固化户籍 “修改”才顺应趋势

　　《户口登记条例》作为户籍制度的基本法律依据，其本质是为了维护社会秩序，限制人口流动，固化城乡二元结构。如果短期内无法终止户籍制度，就应该加紧修改限制人口流动的《户口登记条例》。

　　新京报：曾有媒体感慨，“《户口登记条例》：我们差点把你遗忘”。可以说，这部法律与我们每一个人休戚相关，为何在现实生活中我们却极少用它去维护自己的权益，几近把它淡忘？

　　马怀德：《户口登记条例》这个条例是否存在，或者这个条例是否发挥作用，似乎我们印象并不深刻，为什么？因为《户口登记条例》最初奠定了户籍制度的法律基础，后来靠公安部和其他部门的各种红头文件逐渐强化了户籍制度，以至于人们只知道户籍制度，而忘了其最初的依据。

　　像这种情况，我认为说“遗忘”不是很准确，因为可以遗忘条例，但不可能遗忘户籍制度。户籍制度建立后一直被逐步强化，人们的衣食住行、生老病死都跟户籍制度牢不可分。《户口登记条例》和后来的国务院法规、公安部规章和红头文件不仅没有弱化而是强化了户籍制度，形成了坚固的城乡二元结构和城市二元结构。一些社会不公平现象，民众的不满情绪，甚至频繁发生的群体性事件，都源于这种户籍制度，而户籍制度最初的法律基础，就是这个《户口登记条例》。

　　新京报：针对《户口登记条例》，现在有两种不同的方案，一种支持修改，作者提出了8点修改意见，一种支持落实，作者提出按照上位法优于下位法的原则，撤销作为下位法的公安部各相关规章。你支持哪一种看法？

　　马怀德：比较而言，我认为第一个方案，也就是修改《户口登记条例》比较合适。

　　《户口登记条例》是1958年出台的，虽然它是全国人大常委会制定的法律，但是从今天的眼光来看，这部年代久远的法律五十多年没有修改，可以算得上是中国目前有效的最老法律之一，与今天的经济、社会的发展形势极不相称。在市场化、城镇化和信息化的社会大背景下，在人口管理的新要求下，它的存在显得非常不适应，应该尽快地修改完善。

　　新京报：从1958年施行到现在，确实也成老古董了，里面涉及的一些表述都有鲜明的时代特征，看起来有些荒诞。

　　马怀德：《户口登记条例》的很多条款在今天肯定是没办法执行的，也无法正确地适用，里面有不少字眼，像“反革命分子”、“合作社”、“乡、镇人民委员会”、“被逮捕的人犯”等，很多语言跟今天距离得太远，形成了隔膜。

　　一部过时的，没办法正常理解和适用的法律，应该及时地修改和完善，否则会影响法治的权威和和法律的尊严。当然，修改这部法律的最重要原因，是经济社会形势发生了巨大的变化，经济快速发展，社会急剧转型，城镇化、信息化和市场化的进程日益加快，在这样一个大的背景下，一部1958年的法律是没办法继续很好地适用。

　　新京报：两种方案虽观点迥异，似乎都各有其道理，为什么会这样？

　　马怀德：“落实”会固化户籍，“修改”才顺应趋势。这是因为，《户口登记条例》作为户籍制度的基本法律依据，其本质是为了维护社会秩序，限制人口流动，固化城乡二元结构。有关条款明确限制农村人口流动到城市，按照规定，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”从今天的眼光看，这些规定既不合理，也不现实。现在大量的农村人口转移到城市，一方面支持了城市建设发展，另一方面，也无形中推进了城镇化进程。如果严格执行《户口登记条例》，用过时的户籍制度阻碍这一进程，只能造成新的城市二元结构和社会不公。因此，从现在人口流动的规律和现实需求来看，我主张，如果短期内无法终止户籍制度，就应该加紧修改限制人口流动的《户口登记条例》，顺应城镇化进程，促进社会公平。

　　2 剖析

　　新城镇化需改革滞后的户籍制度

　　人的自由流动，一直以来的障碍就是户口，现在虽然事实上已经突破了这个障碍，但是法律上还没有松绑，为了适应城镇化、市场化、信息化的需要，也必须及时地修改过时的法律，改革旧的户籍制度。

　　新京报：在推进新型城镇化的背景下，《户口登记条例》具体有哪些不适应？

　　马怀德：比如说从城镇化的角度来讲，1958年的时候中国的城镇化率很低，绝大多数人口都在农村。改革开放三十多年来，从农村涌入城市数以亿计的人口，常住地和户籍地人户分离的现象非常明显，试图用《户口登记条例》等户籍制度把人们固定在某个地方，限制人口流动的做法已经完全不能适应今天的经济社会发展要求，只能阻碍城镇化发展的趋势。

　　再比如说信息化，当时《户口登记条例》的一个主要功能，就是人口信息的统计收集，政府通过户口登记，掌握人口信息进而达到维护社会秩序的目的。但那时由于信息技术不发达，信息数据也不能够完全地互联互通，登记的信息不可能准确完整，无法实现立法目的。现在信息技术发展日新月异，完全能够发挥《户口登记条例》统一收集登记人口信息的功能，而且可以在全国范围内互联互通，保证数据的准确性，也便于进行人口普查的工作。

　　再比如说市场化的前提是人口的自由流动。过去计划经济年代人口没有多少流动。户籍制度把人固定在一个区域内，城市的就在城市，农村的就在农村，一个人的出身往往就决定了他终身命运。而今天我们实行市场经济，市场经济的前提条件就是人力资源的自由流动，人力资源不能够自由流动的话，就没办法适应市场经济的要求。人的自由流动，一直以来的障碍就是户口，现在虽然事实上已经突破了这个障碍，但是法律上还没有松绑，现在进行新型城镇化也好，解决农民工的各类保障也好，都跟传统的城乡二元结构和户籍制度发生剧烈的碰撞和冲突，为了适应城镇化、市场化、信息化的需要，也必须及时地修改过时的法律，改革旧的户籍制度。

　　新京报：按照程海律师的理解，如果落实《户口登记条例》，类似人户分离的问题就能解决。你怎么看？

　　马怀德：程律师的想法可以理解，但即使严格执行户口登记条例，也解决不了我们当下的户籍制度问题，具体的解释主要看立法的本意和执法机关在具体执行这部法律过程中的制度设计。

　　更为主要的，如果落实《户口登记条例》，在客观上可能会强化现有所谓的户籍制度和城乡二元结构，也不符合下一步户籍制度改革的方向。

　　新京报：结合具体条款，比如《户口登记条例》第七条规定：“婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。”照此规定，现在许多流动人口的子女是可以在常住地落户的。

　　马怀德：对于《户口登记条例》的相关条款，不同的人会有不同的理解，程律师有他的理解，公安机关有公安机关的理解，问题是解释权在谁手里。

　　就第七条规定来看，这里面涉及婴儿常住地户口登记机关是哪儿？并没有说是出生地，也没有说是父母的户口所在地或者常住地。何况，《户口登记条例》是个老法律，当时考虑流动人口的因素比较少，几乎没有涉及这一点。

　　第十三条规定说：“公民迁移，从到达迁入地的时候起，城市在三日以内，农村在十日以内，由本人或者户主持迁移证件向户口登记机关申报迁入登记，缴销迁移证件。”这一点也不现实，因为要真正落户，还要满足《户口登记条例》实施过程中颁布的大量规章和文件要求，事实上，一般情况下不可能做得到。

　　3 路径

　　最理想的状态是“取消” 最现实的路径是“松绑”

　　修改《居民身份证法》，把《户口登记条例》关于户口信息登记统计的功能和制度要求转移到《居民身份证法》里，适时废止《户口登记条例》也是可行的。

　　新京报：你的户籍主张是什么？

　　马怀德：从内容上来讲，我赞成加快户籍制度改革的进程。理想的户籍制度改革，就是要适应现在市场化、城镇化和信息化的发展趋势，满足公民自由迁徙的需求，简化户籍制度功能，将公民公平享受受教育权、社会保障权、就医、就业等方面的权利从户籍制度中剥离开，恢复户籍制度在人口信息统计等方面的单一功能。户籍制度改革的最终目的，不是固化传统的计划经济年代的城乡二元结构，也不是要限制人口的自由流动，更不是形成新的城市二元结构，而是取消户籍制度本身，体现以人为本的原则，保障公民的各项基本权利。

　　新京报：具体修改的话，姚兵提出的八点建议你都认可吗？

　　马怀德：这些具体的意见，比如户口登记的立法价值取向，澄清立法的功能作用，建立城乡统一的户口登记制度，消除户口迁移的障碍，明确分类城镇落户原则，改革暂住登记制度，包括修改不合适用语，我觉得有一定的针对性和现实意义，能够部分解决现实中的以一些问题，比较可行。

　　新京报：真正的问题在于修改《户口登记条例》之后，目前存在的户籍问题能解决吗？

　　马怀德：这也是我想强调的。对于户籍制度来说，修改《户口登记条例》，是一种形式上的改革，是有必要的，但是，实质上推进户籍改革，还需要内容上的改革，就是修改法律的同时，解决现实中附着在户籍上的种种权益体系。要把修改《户口登记条例》和户籍制度改革结合起来。要将各地探索的行之有效的做法用法律的形式体现出来，解决民众关心的具体问题，比如没有户籍能否享受城市的给予市民的各种福利和待遇，异地高考、购房、购车将来是否不受户籍限制等。

　　新京报：你认为《户口登记条例》在户籍改革中，将扮演着什么角色？

　　马怀德：这是个比较难的问题，因为《户口登记条例》的立法初衷，就是为了固化当年已经逐步形成的城乡二元结构，限制人口的流动，维护社会秩序。表面上看是一个登记确认的制度，但实际上是把附着在这个制度上的其他制度用法律的形式加以固化。

　　《户口登记条例》作为已经落伍的法律，确实有修改的必要。最理想的目标是废除《户口登记条例》，取消整个户籍制度。而现在改革户籍制度的目的，并不是废除户籍制度，所以，推进改革还需要有法律依托。比较现实可行的办法有两个：一方面，加快修改《户口登记条例》，并将其上升为“户口登记法”。要么，修改《居民身份证法》，把《户口登记条例》关于户口信息登记统计的功能和制度要求转移到《居民身份证法》里，适时废止《户口登记条例》也是可行的。

　　新京报：就是说，问题在《户口登记条例》，但是要改革户籍制度，又不能依靠仅仅修改《户口登记条例》？

　　马怀德：所以说简单废除《户口登记条例》，不能解决一些现有的问题，也无法根除户籍制度本身的问题，还是要逐步剥离附着在户籍上面的福利和权利。

　　一句话，修改《户口登记条例》有必要和价值，但是并不一定修改了其他问题就迎刃而解了，公民的权利不会因为一个法律的修改或废除而自动获得。

　　最现实的路径是“松绑”。更多的努力应该是政府部门或其他的职能部门，比如劳动人事部门、人力资源、社会保障部门、卫生部门、教育部门、公安机关和各级政府，多个部门综合发力或者综合改革才能解决问题。肯定是有难度的，如果没有难度不会折腾这么多年没有进展，没有难度也不会列入中央政法委四项改革事项中。尤其对于像北京、上海、广州等特大城市来说，户籍如果完全放开，势必造成人口过度聚集，很难想象北京涌入几千万人口之后是何种局面。所以，改革户籍制度，要把近期各地探索的居住证制度、积分入户制度等经验与长远淡化户籍制度，剥离附着在户籍上的各种市民福利和特权结合起来，分类改革，积极推进。有难度不怕，怕的是一直以难度为借口，拖延改革，回避改革，一直在原地踏步，到最后迈不出改革的起点。