按照中国政法大学副校长马怀德的设想，行政法院应由最高法院直接领导，摆脱地方隶属关系。

昨天，“国家治理与行政诉讼法修改”研讨会在中国政法大学整整开了一天。

会上，包括最高法行政审判庭庭长赵大光、中国政法大学副校长马怀德在内的多名法官、学者都呼吁设立专门的行政法院。

赵大光在研讨会上还透露，设立行政法院的建议，得到了高层领导的重视。

马怀德在谈到行政法院的好处时曾说，不仅可以摆脱地方控制，克服司法地方化倾向，还能够有效解决行政争议，确保政令畅通。

知名行政诉讼法律师袁裕来认为，行政法院如果真的能够设立，那么中国在司法改革上可能会有更大的魄力。

每年行政案件仅10万件

1989年，《行政诉讼法》颁布，标志着我国“民告官”的行政诉讼制度全面正式地建立。

该法规定，在四级法院中设立行政审判庭，仿效民事诉讼上的便民原则，行政案件一般从基层法院打起，实行二审终审。

中国人民大学教授、中国行政法研究所所长莫于川说，《行政诉讼法》在制定时，囿于当时环境，本就颇为保守，在随后施行的20多年里，更是慢慢暴露出诸多局限性，如受案范围狭小，无法满足对抽象行政行为的审查需求，行政诉讼参加人范围狭小，对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权有诸多限制，行政裁判执行难等。

在昨天的研讨会上，最高法行政庭庭长赵大光举了个例子。他说，上世纪初，教育部官员鲁迅因为被开除，把教育部告上法院，赢了。如果在今天，鲁迅的起诉不会被受理，因为属于“内部行政行为”。

最让人讶异的是，《行政诉讼法》颁布20多年来，竟然一条都没有改动过。

这20多年里，最高法出台了约40部、700余条有关的司法解释，来增进该法的实施效率，但莫于川认为，这些司法解释无法解决该法的一些结构性缺陷。

莫于川说，我国行政诉讼现状“太沉闷”。马怀德曾提供过两个数据，来说明我国行政诉讼 “沉闷”情况之严重：

从纵向比较来说，我国平均每年的民事案件在两三百万件，刑事案件每年也有几十万件，而行政案件只有区区10万件，而且很多年份都少于10万件。

从横向比较来说，德国有8000万人口，行政法院每年受理的案件都有30万件。如果按照这个比例计算，我国每年的行政诉讼案件数量应该在500万件左右，但实际上我国只有10万件。

马怀德分析，造成这种情况的原因有两个：一是制度上的缺陷将想要提起行政诉讼的老百姓挡在了诉讼大门之外；二是由于行政诉讼在现实中解决问题的能力比较有限，许多老百姓久而久之就不再信任法院，不会把自己遇到的争议提交到法庭来解决。

法院审理多受地方干预

行政诉讼之所以在现实中解决问题的能力比较有限，因为法院很多时候身不由己。

马怀德称，由于受到地方党委政府的各种干预，法院审理行政案件出现了“受案难、审理难、判决难、执行难”等问题。

袁裕来律师表示，他代理行政案件时，切身感觉到地方党政部门对于司法的行政干预非常之大，“一些法院在审理行政官司的时候，甚至会主动与地方党政机关汇报情况，然后按照党政机关的意愿去处理。”

与民事和刑事诉讼相比，我国行政诉讼裁判的上诉率和申诉率都居高不下，行政争议化解的难度日益加大。

由于大量的行政争议无法通过行政诉讼得以有效解决，不得不在诉前或者诉后进入信访等途径，严重影响了社会稳定。

马怀德认为，行政诉讼出现上述问题，根源在于现行的行政审判体制不顺，让事实上接受地方政府控制的法院来监督政府，无异于“让老鼠监督猫”，既缺乏可行性，也不合逻辑。

在这种体制设计下，行政审判不仅难以发挥对行政的监督作用，更难以有效解决各类行政争议，甚至造成了法律实施不良、中央政令不通、违法行为无法纠正等问题。

针对目前存在的种种问题，《行政诉讼法》的修改已被提上日程。

2013年12月23日，十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《行政诉讼法修正案（草案）》。随后，全国人大常委会公布了《行政诉讼法修正案（草案）》的征求意见稿，向公众及专家征求意见。

据悉，“国家治理与行政诉讼法修改”研讨会形成的相关建议，将提交给全国人大常委会法工委。

行政法院应垂直管理

在昨天的研讨会上，包括最高法行政审判庭庭长赵大光、中国政法大学副校长马怀德在内的多名学者都建议设立专门的行政法院。

实际上，将专门法院的经验用到行政案件的审理中来，建立一套称之为行政法院的专门法院，马怀德已呼吁多年，他甚至提供了一整套设置方案。

他建议，行政法院可设为三级，在最高人民法院设置具有相对独立性的高等行政法院，作为行政案件的最高审级，再在各省、自治区、直辖市设置一个上诉行政法院和若干行政法院。

此外，为方便当事人上诉，高等行政法院、上诉行政法院和行政法院可根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭。

按照马怀德的设想，行政法院应是一套垂直管理的系统，由最高法院直接领导，摆脱地方隶属关系，法官的任免都由特定的法官遴选委员会遴选，由最高法院院长或者全国人大来任命，省一级和基层行政法院及上诉行政法院可以由低一层次的人大或法官遴选委员会提名，由最高法院任命。

马怀德认为，这样不仅可以摆脱地方控制，克服司法地方化倾向，还能够有效解决行政争议，确保政令畅通。

马怀德甚至为行政法院的设立，提供了一个既能节约成本，又充分利用现有司法资源的方便之策：

场所方面，可将刚刚划转地方的铁路运输中级法院改造为上诉行政法院，铁路运输基层法院改造为行政法院。

人员方面，将现有法院行政庭的审判力量整体直接转移至新的行政法院，就可以确保行政法院的正常运作。

长期代理行政诉讼案件的知名律师袁裕来建议，行政法院应抛开传统法院的行政区划设置，不与地方党政机关的管辖区域重叠，以防外力干预。

马怀德还建议，各级行政法院的经费都应来源于中央财政。