今年全国两会召开前的记者招待会上，全国人大发言人傅莹女士被问及信访制度是否会取消。她坦言，中国虽早已制定了《行政诉讼法》和《行政复议法》，但现实中确实存在民告官非常难的问题，导致大量的涉法诉讼案件流入信访渠道。傅莹告诉记者，《行政诉讼法》是25年前制定的，存在很多问题，全国人大已将其纳入修法计划，将广泛听取社会各界意见。针对这些问题，南方都市报与中国政法大学公共决策研究中心、新浪网就《行政诉讼法》所存问题展开讨论。在场专家学者一致认为，《行政诉讼法》本身确有问题，但问题更大的是行政诉讼审判体制。

《行政诉讼法》为什么改和怎么改 马怀德(中国政法大学副校长)

《行政诉讼法》在实施25年后，第一次迎来修改的机遇，机会非常难得。这部法律能否修改好，取决于社会公众尤其学界、实务界的重视和参与。在此我想就《行政诉讼法》修改谈谈自己的看法。

为什么《行政诉讼法》要修改？全国人大在修改意见说明里讲了三个理由，主要理由是，行政诉讼法院立案难、审理难、判决难。但我认为这只是一个视角，因为《行政诉讼法》的修改只从法院角度观察可能还是不够的，应该从三个角度去观察：

从原告的角度看行政诉讼制度面临的困难。我认为《行政诉讼法》修改的原因是老百姓不会告，不愿告，不敢告，这“三不告”。为什么？很多老百姓不知道《行政诉讼法》为何物，也不知道这个制度到底有多大用处，所以“不会告”。“不愿告”是因为不相信法院的裁判能够带来公正的结果。最关键的是“不敢告”———这可能有深厚的文化传统影响，也跟我们社会管理行政权力过大、使用不规范有关系，老百姓怕被报复，怕被穿小鞋。

从被告、行政机关角度讲，我觉得存在三方面问题。一是不配合。即便法院立了案，让行政机关在法定期限内提交答辩状、提交做出行政行为的事实、法律依据时，许多行政机关不配合，不答辩、不出庭、不应诉，甚至在立案阶段对法院采取一系列干预措施。二是好干预或者干预多。行政诉讼和民事诉讼最大的差别是被告为行政机关，行政机关有各种各样的资源和权力，可以对法院施加影响和干预。三是易报复。行政机关作为被告如败诉，面子上肯定挂不住，可能通过选择性执法、采取各种滥用权力的措施，迫使老百姓不敢再告。

原告不敢告、不会告、不愿告，法院审理难、执行难、立案难，行政机关作为被告不配合、好干预、易报复。这些共同造成的结果是，行政诉讼案件一直在10多万件徘徊不前。但同期信访机关受理的涉诉涉法案件中大部分是行政案件，而这类案件保守估计有二三百万件，都没有进入法院行政诉讼的渠道。所以要修改《行政诉讼法》。

那么具体改什么？整体看，《行政诉讼法》的修改应该坚持实事求是的原则，哪儿有问题就改哪儿，有多少问题改多少。我个人认为，下面几个问题需要认真思考和修改：

一、行政诉讼的目的。《行政诉讼法》第一条就规定了行政诉讼的目的，是为了保障公民法人和其他组织的合法权益，监督和维护行政机关依法行政、依法行使职权，保证人民法院及时、正确地行使案件判决。但我认为仅仅把行政诉讼定位为保障权利、监督行政机关是不够的，必须增加行政诉讼的直接目的，如解决行政争议。因为行政诉讼不仅仅是监督行政机关依法行政和保证法院及时、正确地审理案件，更多是化解社会矛盾、解决公法上的争议。因为这关系到后续的制度安排。要排除法律上的障碍，就得从行政诉讼的目的出手，增加一条：化解、解决行政争议。

二、行政诉讼的受案范围。目前的受案范围有两个标准限制：一是取决于行政行为的种类。《行政诉讼法》明确规定，只有对具体行政行为才能提起行政诉讼，抽象行政行为是不能提起诉讼的。二是人身财产权范围的限制。当具体的行政行为侵害了公民人身财产权和法定的权利时，原告才能提起行政诉讼。这就使得大量人身财产权以外的权益，包括受教育权、劳动权、休息权、社会保障权等，一旦受到行政行为侵害却没有行政诉讼渠道。从当时立法考虑来讲，有一定道理。因为行政诉讼初期不可能把口子开得太大，让行政诉讼的范围太宽。但二十多年后，无论是原告的行政诉讼意志、愿望、诉求，还是法院审理解决行政争议的能力，及被告的接受程度都发生了很大变化。所以扩大行政诉讼受案范围相当必要。我建议放开这两个限制：第一，不要局限于具体行政行为。凡是行政行为造成相对人的权益受损都可以提起诉讼，包括抽象行政行为、内部行政行为等。第二，取消人身财产权的限制。凡是公民的合法权益，只要受到侵害都可以提起诉讼。

三、行政诉讼的当事人、第三人、诉讼参加人。这次《行政诉讼法修正案(草案)》明确了几条修改意见，我认为有些比较恰当，但有些还不够全面。比如在“被告”规定上，现行制度有关被告争议最多的是两个问题：一是经过复议的案件到底谁为被告？原来《行政诉讼法》规定，“如果复议机关改变了行政行为的话，复议机关可以做被告；如果复议机关维持了原来的行政行为，应该由原机关做被告”。所以复议机关为了避免当被告，往往采取违心的维持原行政行为的方式，但这显然起不到行政复议的效果。因此建议《行政诉讼法》修改过程中应该明确规定：所有经过复议的案件，不管是复议机关不作为还是复议机关改变、维持，一律由复议机关做被告，顶多可以让原机关做第三人。为什么？因为复议机关做被告就要对他的复议行为承担责任，法院既可以审查复议行为也可以审查原行为，解决争议的目的更易达成。

另外还有行政审判体制。行政诉讼制度实施过程中最大的挑战和障碍是现行的行政审判体制，其导致被告的过度干预，导致法院不敢立案、不敢公正地审理案件，更不敢执行案件。但体制改革有不同路径，现在《行政诉讼法修正案(草案)》采取了两个办法：一是提高管辖级别，规定以政府一级做被告的由中级以上人民法院管辖。第二采取了上级人民法院可以指定下级人民法院跨行政区域受理案件，即我们经常说的交叉管辖或者集中管辖。但这些都不是治本之策，实践证明无论是提高管辖级别还是采取交叉、集中管辖的制度，都有可能被行政机关通过直接或间接的办法攻克，解决不了行政审判体制中的重大问题。所以我建议设立独立的行政法院。

独立的行政法院至少有三方面的作用：一是可以排除地方党政干预，尤其是排除被告对法院的干预。为什么？因为它独立了，它隶属于中央，按照法律设立，它的人财物不归省一级法院统管，也不归省政府、省财政统管，而是直接由中央、最高法院统管，所以可以有效地排除干预。二是该地域行政案件多还是少，应设几个行政法院，独立的行政法院可以根据人口、地域、案件数量等相应调整，灵活地处理、解决各类行政纠纷。三是设立行政法院既不需要修改《宪法》，甚至也不需要修改《人民法院组织法》，只需修改《行政诉讼法》。《行政诉讼法》过去有一条规定：“人民法院设立行政审判庭审理行政案件”，将其改成“设立行政法院审理行政案件”或者“设立最高、上诉、高级三级行政法院审理行政案件”就解决问题了。

审判体制不解决，依然事倍功半 何海波(清华大学法学院教授)

《行政诉讼法》为什么要修改？因为行政诉讼的状况是“困顿挫折”，因为立案难、审判难、执行难。立案难难到什么程度？全国一年行政案件13万，当然还要看有多少案子进不了法院。据北京高院行政庭一位法官估计，北京未进入法院大门的案件是进入大门案件的两倍。某省高院庭长估计“我们省还多一些”。某法院立案庭庭长跟全国人大法工委汇报：“我们院长说不要跟政府为难，所以我们庭的任务是尽量不要立案。”而行政诉讼上访一年的数量是以千万累计，到国家信访局上访的就有几十万人次，那么还要行政诉讼法何用？

再看审判难。两方面：一是判决少，二是判老百姓胜诉的少。这些年行政诉讼法院做了实际判决的，100个案子里只有30来个，2/3的案子撤诉了，最近几年维持在40%以上。在判决的案子里，判老百姓胜诉的，以前最多百分之十几，最近这几年7%、8%。上诉案件里，90%是老百姓上诉的，政府上诉不到10%，由此就可以看出一审偏向谁。看二审，二审改判多少？这几年二审改判率不到10%。可以想象为什么国家信访局门口聚集了这么多人。如此，行政诉讼不但保护不了老百姓的合法利益，还会危及法院和行政审判制度的信誉，因此《行政诉讼法》必须修改。

那改什么？问题症结在哪里？人大法工委草案出来后，有学者呼吁扩大受案范围，把规范性文件和内部行政行为纳入，开通公益诉讼的渠道等设想，我都赞同。但如果司法审判的独立性问题、权威性问题不解决，所有的设想都是事倍功半，甚至是无用功。我个人觉得行政法院方案若能被接受，那非常好，但我不抱太多期望。三中全会提出“探索司法行政辖区”，行政审判能否先行一步？我觉得可能性不大，我个人觉得比较现实、成本比较少、收效比较明显的方案是提级管辖，由中级法院来审理行政诉讼案，少量案件由高级法院审。当然提级以后也会带来一些问题，比如成本，老百姓打官司的路远了。但老百姓觉得远不是问题，不公正才是问题，老百姓北京都愿意来，跑到市里算什么。再比如法官需要集中，基层法院没活干了，所以有些基层法官不乐意。这些问题，我想如果我们下定了决心都好办。

建立专门的行政法院势在必行 梁凤云(最高人民法院行政审判庭法官)

我的发言只代表个人。最高法院有一个行政诉讼研究小组，我是小组成员。我们的提法是“配合全国人大完成起草工作”。我有一个建议：行政法学界应当重新恢复行政立法研究小组。马老师所讲，95%以上我是赞成的，这么多共识没有体现在这部《行政诉讼法修正案(草案)》中，说明学界和立法机关的差距比较大。

那为什么要设立行政法院？首先环顾全球，全世界200多个国家和地区中，70多个国家设立了一般行政法院和特别行政法院，比例相当高，这个现象并非偶然。其次从我们当前的人员储备来看，现有行政审判人员1 .2万多人，加上其它庭的，共有1.6万多人。设立行政法院需要多少人？全国一个省份需要两个行政法院，特设一个高等行政法院，数量不会超过80。根据海事法院现有编制规模，一个法院100人，我们只需要8000人！最后，从海事法院现有情况来说，只要经过判决，多不会上访。这从侧面说明只要脱离了地方，当事人就不再对法院判决的公正性有疑虑。三中全会提到“法院与行政区划相脱离”，我们要设的行政法院和行政区划没有关系，而是在行政区划之上设立一个行政司法系统，这点完全符合三中全会精神。

我还有几点补充：第一，马老师的角度很好，这次修法立法机关说要解决“三难”问题。其实修法不仅涉及到法院，也涉及到当事人、行政机关和国家治理。行政诉讼不仅解决矛盾纠纷，还维护法律秩序和行政管理秩序，所以这并非法院一家的事，而是全社会的事。

第二，谈及行政诉讼目的，很多人提到要把“解决行政争议”纳入到立法宗旨里。为什么这么强调？因为行政争议范围比较大，不仅包括行政机关和相对人之间的争议，同时也包括行政机关之间的、国家和地方之间的争议。此外有学者提出让行政法官解决行政争议，他的能力能否达到是一个问题。

第三，现有的具体行政行为和抽象行政行为一定要合并。因为只要是行为，一定是具体的。比如民事行为，签合同一定是具体行为，不是抽象行为。我曾经找过很多资料，查询“具体行政行为”一词的来源，发现这个提法是中国独有。行政行为重大的特征在于“处分性”。不管是以决定书形式还是以文件形式，只要对权利义务进行了处分，就是具体行政行为。所以抽象行政行为和具体行政行为的划分根本没必要。

（草案）我有一个建议，现有《行政诉讼法修正案》把保护起诉权放到基本原则里，但我认为还不够，一定要表述为保护当事人的“诉权”，不仅仅是保护“起诉权”。保护诉权是一个宪法原则，最突出的体现应当在行政诉讼中。现在是同一个问题，大家不同观点。比如诉讼到底是停止执行还是不停止执行？这是因为大家对诉讼类型没有做深入了解所导致的。在德国，只要课以相对人义务的，可以停止执行，赋予相对人权利的，不停止执行，对不同类型的诉讼做不同处理。还有，行政诉讼是否适用调解？对于课以义务的，不能适用调解；赋予权利的，完全可以调解。其它方面，包括不同诉讼类型在原告资格、起诉期限、举证责任、判决方式都有所不同。我希望这部《行政诉讼法》是一部非常精密的法典，要设立行政诉讼类型化制度，而不仅仅是《民事诉讼法》的特别法。