人民论坛：您认为，此次四中全会及其报告所强调的“依法治国”与以往我们所理解的有何不同？

马怀德：“依法治国”这个概念最早是党的十五大，也就是1997年提出来的。党的十五大提出“依法治国”之后，为了贯彻落实“依法治国”基本方略，各行各业提出很多依法治理的口号，包括依法治山、依法治水、依法治路、依法治县、依法治村、依法治家等等。那么，这些口号跟我们这次提出的“依法治国”以及我们对“依法治国”的理解是不一样的。

这次提出的“依法治国”首先强调的是全面推进，具有全面性，全面性是指在以往依法治国的基础上，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，事实上要在立法、司法、执法、守法等各个环节都全方位地推动法治。另外，此次四中全会所强调的“依法治国”，不仅仅是强调用法律这个手段去治理社会，比如依法治山、依法治水、依法治路等口号，实际上更多的是依法制约和规范国家公权力，所以提出了坚持“依宪治国”、“依宪执政”等问题，提出了维护宪法权威，也提出了绝不允许“以言代法”、“以权压法”、“徇私枉法”，领导干部要提高运用法治思维依法办事的能力。所以，这次“依法治国”的重点还是放在“依法治官”、“依法治权”上，是通过约束和规范各类权力主体对法治的各个环节都提出了要求，有人也称之为“升级版”的依法治国，这是开创了“依法治国”的全新概念，也给“依法治国”提出了更多的要求。

人民论坛：在建设有中国特色社会主义法治体系的进程中，依法治国这一理念的社会背景是否发生了转变？依法治国的突破点是什么？

马怀德：这些年来，依法治国的社会背景和基础确实发生了时代性的转变。这里的社会背景和基础是指经过17年依法治国的实践，越来越多的公民、法人和其他组织掌握了法治的理念，对法治的概念有了进一步的体认，也增强了全社会的法治观念，这说明我们对依法治国的期待、要求比以往任何一个时期都更加强烈。国家在推进依法治国过程中，无论是行政机关依法行政的水平和能力，还是依法行政的意识，都有了长足的进步。立法的水平也在不断地提高，特别是立法机关所指定的法律、规范也逐步形成比较完善的体系。与此同时，司法机关受理的案件数量也开创历史新高，越来越多的老百姓逐渐开始通过依法维权、诉讼的方式来实现自己的诉求。进一步讲，整个法治的环境和人民的观念、意识都发生了一定的变化，这是一种时代的转变。

但是也必须看到，尽管有这样一种社会背景、观念意识的变化，推进依法治国的阻力仍然不小。原因就在于我们长期以来是一个“人治”传统影响比较深的国家，到今天为止都有很多与法治理念相悖的“人治”的因素在发挥作用。与法治相悖的“人治”的残余包含了特权思想、法不责众、规则意识欠缺、缺乏程序观念等问题，这需要进一步改进和提升。另外一方面，我们从实践来看，社会上人们对法治还未形成信仰，法治也没有形成一种文化、一种生活方式。人们走关系胜过走程序、逼迫党政部门就范、公权力不规范地行使、滥用公权力、决策违法、暴力执法、选择性执法、牟利性执法、司法不公甚至司法腐败等问题实际上对现在推进依法治国提出了挑战。

那么，在这种挑战下，我觉得推进依法治国的突破点是什么呢？就是四中全会提出的六大任务，这六个方面都很重要。但是从整体的策略上来看，重点还是选择了司法改革作为突破。全面深化改革的过程中，重点强调的是行政执法体制改革和司法体制改革，而司法体制改革又走到了行政执法体制改革的前面。我们确定了六个试点的省市，通过了司法体制改革相关的方案，又已经开始启动很多重大司法体制改革的措施。这次四中全会又提出了设立最高法院的巡回法庭、跨行政区域设立法院和检察院、施行领导干部干预等新的亮点，这些都是依法治国的突破点。依法治国是一个从立法、司法到执法、守法的法治要求，在全面推进依法治国的进程中，还是要考虑以哪些领域为重点，或者说以哪些为突破点。我认为，就现阶段而言，司法改革就是依法治国的突破口。

未来司法改革的阻力更多地体现在体制层面上的人、财、物等问题。第一方面的阻力来源于地方党政部门。因为司法改革旨在摆脱地方体制的束缚，那么地方党政部门肯定是阻力，他们不希望司法能够实行垂直管理。地方党政机关肯定是希望把地方政法机关，特别是地方法院抓在自己手里。第二方面的阻力涉及机构改革和司法人员分类管理的问题，这需要得到组织人事部门、编制部门、财政部门等相关部门的支持、配合。这不是一个机构可以独立完成的。比如，省级以下法院的人、财、物统一实行管理，而这统一管理由谁来做？是法院管理、财政部门管理还是组织人事部门管理，这些细节性的、技术性的问题还需要得到有关部门的配合才能顺利推进。当然，设置最高法院的巡回法庭、设置跨行政区域的法院和检察院等措施实施起来的难度可能就更大了，它需要重新设置机构，需要得到的支持就更多一些。

人民论坛：“把权力关在笼子里”中的“笼子”应包括哪些范畴？依法行政应该注意哪些问题？

马怀德：这是一个很重要的问题。所谓“把权力关在笼子里”是一个形象的比喻，我们认为，这个“笼子”就是制度、就是法律。因为只有法律、只有有效的制度才能够约束和规范权力，才能让权力在法治的轨道上行使。具体而言，这个制度的重点是宪法和行政法。宪法是国家最高法，是具有最高法律效力的根本法，树立宪法权威、保障宪法实施，这是四中全会明确提出的要求。所以要设立宪法日，要实行宪法宣誓制度，要增强全社会的宪法意识，尤其是领导干部要有足够的宪法观念，而且还要进一步加强和完善宪法的实施和监督制度、健全宪法解释的程序机制。这些措施和方略总体上可被视为维护宪法权威、保障和加强宪法实施的一套完整的体系。

另外，行政法律包括《行政程序法》、《行政组织法》、已经制定的《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《政府信息公开条例》、《行政监察法》等具有普遍适用性的行政法律。这些都属于是能够关住权力的“笼子”。这就涉及一个“依法行政”的问题。当然，已经制定好的法律面临着另一个问题，即如何能够落实、执行好，把这个笼子“变牢靠”。一方面是尚未制定的法律需要抓紧制定，需要打造这个“笼子”，比如说《行政程序法》，在2008年的时候，湖南省做出了探索，制定出来了一个地方政府规章，但这个恐怕不是一个地方的事务，这是一个全国性的事务。所以应该尽快启动全国的、中央层面的程序法的立法和工作，用这个“行政程序之笼”来为行政权力的行使铺设轨道，也为行政权力的有效的监督和治理确立标准，这方面的任务是下一步立法环节重点讨论的问题。这次四中全会也提出了要加强重点领域的立法，我认为这个重点领域最重要的就是政府自身建设的领域，像《行政组织法》、《行政程序法》、《行政编制法》、《行政问责法》、《信息公开法》等都是需要重点关注的立法项目。

人民论坛：习近平在10月27日中央全面深化改革领导小组第六次会议上指出，社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造，也是中国社会主义民主政治的独特优势。您认为，其中的创新点在哪？独特优势是什么？对我国依法治国将会产生哪些影响？

马怀德：从社会公众的角度来看，协商政治、协商民主有一定的特色。它不是靠投票政治，也不是靠党派政治来解决问题，它是靠共产党领导的政治协商来处理事情，在社会主义体制下，运用民主的方式来完成相应政治意志的形成过程。从实践上讲，它有着丰富的实践经验的积累，共产党领导的多党合作、民主协商制度已经发挥了很多重要作用。从理论上讲，这种政党政治的过程本来就是一种理念、观念、认识的撞击和博弈过程。政治协商的方式既充分地吸取各方的观点和主张，另外又通过非对抗的方式来达成某些共识和某种结果。它的包容性更强、民主性更强，而且它又避免了竞争、对抗、金钱政治的弊端，发挥出了独特的价值。

这次四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。我认为，协商政治、协商民主对于立法的影响更大一些。立法实际上就是党的意志、人民共同意志的反映。如果要把党的意志、人民的共同意志通过程序变为宪法、法律，那么前期必然是要通过政治协商、协商民主来实现的。如果协商民主做得好，就能够将更多的党的意志、人民的意志通过各种公平、公正、公开的方式反映在立法中，这也可以切实地提高立法的质量、发挥立法的引领和推动作用。所以，从形式到内容上，社会主义协商民主是增强法律、法规的及时性、系统性、针对性、有效性的措施，也是一种体现科学立法、民主立法精神的方式。