这是改革开放以来，开会时间最晚的一次四中全会；这也是改革开放以来，第一次将以依法治国为主题的四中全会。
依法治国与依法行政有何关系，如何约束行政权力，法治政府建设如何？四中全会前夕，新浪网独家专访了中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德。
马怀德表示，行政机关行使着重要的国家公权力，依法行政才能“把权力关进制度的笼子里”，这是实现依法治国的关键点。
他认为，对于变革中的中国社会来说，四中全会以“依法治国”为主题，机遇与挑战并存，是不是能够真正落实法治精神和法治原则，是不是能够建立起立法、执法、司法、守法环节的制度体系，是不是能够形成信仰法治的社会氛围？
“历史上，人们对法治的期待从未如此热切过。”马怀德说。
十年法治政府目标仍有差距
新浪网：习近平总书记提出“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，依法治国和依法行政的关系是什么？
马怀德：依法行政应该是依法治国的一个关键，是依法治国的重要组成部分。因为依法治国最重要的是科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，强调国家的治理和社会的管理都是在法治的轨道上运行。
行政机关行使着重要的国家公权力。只有行政机关严格依法行政、依法办事才能够实现依法治国的要求，也才能够把权力关进制度的笼子里，保障法律的有效实施，维护法律的权威。所以，依法治国应该说是一个治国的基本方略，而依法行政是依法治国的关键，是实现依法治国的重要途径。
新浪网：2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，确定建设法治政府的目标。
十年来，法治政府建设得如何？实现法治政府，还有哪些急需解决的问题？
马怀德：2004年《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，提出要用十年左右的时间，基本上实现建设法治政府的目标。现在看来，我们距离这个目标还是有一定距离的。
一方面有成绩，另外一方面，问题也不少。这个问题主要表现在几个方面，第一，我们有制度，但是没有制度实施或者法律实施相应的健全完善的保障机制和监督机制。所以很多法律制度在制定的时候，是理想的，大家都认可，但是在执行过程中还是没有完全得到有效地执行。
第二，我们的重点领域和关键环节，虽然取得了一些实质性的突破。比如行政审批制度改革、行政执法责任制、政府信息公开制度、问责制度等重点领域，逐步建立起一些制度，并且取得了一定的突破。但是还有一些领域仍处于制度空白阶段。比如，行政决策的制度化、规范化和法律化。对重大行政决策，现在还没有明确的法律规范；比如行政机关虽然有分门别类的程序规则，但是还缺少一个统一的行政程序法；再如，虽然有相关问责的规定，但是缺少一个具有法律效力的问责办法或者《问责法》。
第三，我们的行政机关，实施法律的动力机制也不是很足，缺少像政府绩效法这样的法律实施的动力机制。
所以从整体上说，我国法治政府的形象还没有完全竖立起来，法治政府的建设还处于一个形式大于内容和实质的状态。
依法行政差的官员不能提拔
新浪网：中国各个城市法治政府的建设情况参差不齐，你认为在依法行政上，基层政府最欠缺的是什么？
马怀德：去年，中国政法大学组织了一个课题组，对全国有地方立法权的53个城市的人民政府进行了法治政府的评估。评估结果显示，很多地方政府距离法治政府还有很大距离，有些领域差距较大。评估满分为300分，53个城市的平均得分是188分。以60%为及格线，有36个城市是及格的，排在前几位的是广州、上海、北京、南昌、成都、苏州。还有17个城市在及格线以下。如果按照80%为良好的话，所有的城市均没有达到良好的标准。排名靠前的城市也有明显的短板。
主要的问题是，有些地方政府的依法行政工作还只停留于口头的承诺，缺乏实质举措，操作性举措少。有些建设的举措，停留于应付上级的要求、显示政绩，不能够有效的提升行政权的规范化水平。
实际上，最主要反映出来的，还是部分领导干部的依法行政意识比较淡薄，运用法治思维和法治方式的能力也不足。很多政府机关的主要工作就是依法行政，但是依法行政本身并不是一个硬性指标，追求经济GDP的发展成为他的首选或主要使命，所以没有在依法行政上倾注过多的关注度和注意力。
另外，对于推动依法行政的相关专业人士，也没有相应的激励机制，按照习近平总书记的要求，“各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件”。但是实际上，实践中没做到。依法行政做得差的，该提拔还提拔，做得好的，也没能得到重用、提拔。所以说，这方面动力及其不足。
不能再做全能政府
新浪网：1997年依法治国就已经写入中央决策，此次将依法治国作为四中全会的主题，是否说明这些年，处在社会转型期的国家行政机关的权力过大？
马怀德：依法治国的关键——依法治官、依法治权，就是把权力关进制度的笼子里。传统上，我们的行政机关权力确实比较大，关系到老百姓的生老病死，关系到市场主体的生存命运。
行政权力过大，过去在计划经济年代是可以理解的，但是在社会主义市场经济的条件下，行政权应该适当收缩，重新定位，不能大包大揽、做全能政府和无限政府。而是应该按照“法无授权不可为”的基本原则，按照职权法定的要求，去设计行政权力。
新浪网：如何约束行政权力的扩大？
马怀德：现在来看，中央提出的依法治国，特别是建设法治政府，尤其是党的十八大以后又强调简政放权，削减和取消下放行政审批事项，这些都是在这方面做努力。我想，最终目的是要实现一个目标：政府的行政权力在规范化的同时，还要进一步转变政府职能。
具体来说，该行政机关承担的责任和义务需要进一步的强化，该政府做的事情要全面履行政府职能。不该政府做的事情，或者过去证明做不了也做不好的事，要尽快地放权给社会，放权给市场主体，放权给公民个人或者企事业单位。
以法治原则划分党政权力界限
新浪网：如何破解党委和政府权力交叉重叠问题？
马怀德：过去我们的权力界限不清楚，特别在基层，党委和政府的权力界限没有划分清楚，导致权力有时候会混在一起。无法明确其权力界限，也无法实现有效的监督。如何破解党委和政府权力交叉重叠问题？还是要回到法治的轨道上来，按照法治原则和法治精神去正确的划分党委和政府的权力界限。按照中央的要求，各级党委也必须在宪法法律范围内活动，依法行使权力。
新浪网：习近平总书记也提出“形成完善的党内法规体系”，这对划分党政权力界限有何影响？
马怀德：现在提倡健全完善党内法规，我认为，党内法规一个基本的精神，就是要确立各级党委、党组织行使权力的制度基础或者制度框架。党委的负责人违法行使权力也应该承担相应的义务、责任，也可以问责。
另外，政府的权力是“法无授权不可为”，或者说按照职权法定的原则来行使权力。政府应该行使法律赋予政府的那些权力，出了问题也应该承担相应的责任。
所以，党委和政府的权力边界必须划分清楚，出了问题，各个的责任必须说清楚。这样才能避免权力的交叉重叠和冲突，也可以避免以党代政、党政不分。
暴力执法必须承担责任
新浪网：警察权力的公为私用、城管暴力执法等现象，是近些年备受关注的社会问题，造成执法部门权力滥用的原因是什么？
马怀德：这涉及到执法规范化的问题，由于我们对警察、城管执法的规范化要求不高、不明确，再加上监督不足，执法的规范本身规则不健全，监督又不足，导致享有执法权力的警察或者城管的权力往往会在具体运用过程中，发生权力失控。
新浪网：应该从哪些方面改进，来限制这种权力滥用？
马怀德：我认为，一方面要为执法机关设定比较可行的、严格的、规范的执法标准、方式和程序。换句话说，执法机关工作人员，应该怎么执法，就按照这个标准去做。执法的一些规范化要求必须是明晰的。在执法过程中，如果发生暴力执法，或者不作为、选择性、牟利性执法，所要承担的责任也应当是清晰的。得让他有一个自我认识，避免在执法过程中犯错。
另外，要强化监督。为什么很多行政执法人员在执法过程中，会有施暴或者过激执法，实际上它的本质就是监督不足。很多人因为这样错误的执法了，并没有受到监督、纠正、公示。所以他有恃无恐，甚至是侥幸心理，觉得反正执法就是这样的，我这样也不会被发现，也不会被纠正，更不会承担责任。我认为，以后这个监督必须强化，尤其是媒体的监督、舆论的监督，社会公众的监督。
第三个方面，解决执法的问题，还要考虑执法对象的特殊性。要给执法机关足够的执法权力，和执法措施，保证执法的权威性。既然是执法机关，跟司法机关一样，要有足够的权威。
当然还有些领域里，相应的制度还需要完善。比如牟利性执法的问题，因为有利益驱动，所以财政部门可能要罚款、变相的罚款、节流。有些执法机关就是为了罚款而执法，那是不可能公正执法的。为了解决这类问题，相关的配套也要跟上。至少不应该坚持我们实行了多年的收支两条线，坚决杜绝返还罚款，或按比例返还这些潜规则。保证执法的公正性，维护执法的权威性。
新浪网:你对四中全会的期待是什么？
马怀德：这是我们党历史上第一次在中央全会上讨论法治问题，而且要通过关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这对我们法律人来讲，是一个让人振奋的消息，我们也是充满期待。
我个人最强烈的期待，希望此次全会和这个《决定》，能够真正的落实法治精神和法治原则，能够在法律的立法、执法、司法、守法的各个环节构建一套切实有效的制度体系，保证制度的有效实施。能够为实现法治政府的建设目标奠定一个重要的基础。
