依法行政面临诸多新问题《关于加强法治政府建设的意见》提供破解之道

11月9日,国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》,指出当前和今后一个时期,要全面推进依法执政,提高政府公信力和执行力,防止国家机关工作人员“以权压法”、“以言代法”的现象发生。这是继2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来,贯彻落实依法治国基本方略的又一重大举措。此次发布的“意见”对于我国法治政府建设将产生哪些影响?记者与中国政法大学副校长马怀德进行了对话。

为“十二五”提供法治保障

记者:今年8月,国务院召开全国依法行政工作会议,两个多月后,国务院又发布《关于加强法治政府建设的意见》。国务院如此高密度地部署依法行政工作,您认为其中原因有哪些?

马怀德:2004年,我国颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,这个纲要在当时对落实依法治国方略、在行政系统内部推进依法行政,特别是明确法治政府这个目标发挥了很大的作用。经过6年的落实执行,我们积累了很多经验,也遇到一些新问题,这些新的问题要求我们制定一个更有针对性而且能够在新的历史时期、新的形势下加快推进法治政府建设的一个文件,即纲要在执行过程中需要进一步深化和提升。

此外,当前我国经济快速发展、社会迅速转型,特别是在经济发展存在不科学和不均衡的情况下,出现了很多社会矛盾和问题,有些矛盾是由于行政机关执法不公正、不文明、决策不当、处理各类问题的应对能力有限造成的,即公权力行使不当造成的；同时,越来越复杂、越来越尖锐的矛盾对行政机关依法行政也提出了新要求。所以这次强调要提高依法行政的能力,要善于运用法律手段来解决社会问题。

记者:有评论人士认为,此时出台“意见”,是为“十二五”规划的实施提供法治保障。您怎么看待这一问题?

马怀德:明年是“十二五”规划的开局之年,“十二五”规划有两个很重要的方面:着力改善民生和转变发展方式。无论是加强民生制度建设,还是转变发展方式、落实科学发展观,都需要制度保障,这个制度保障主要来自于建设法治国家、法治政府的新的成效。所以,在这个时期推出法治政府建设意见,无疑是为“十二五”规划的实施提供一个有效的保障。

法治政府建设存五大难题

记者:您刚才提到,“意见”的出台,是为了解决我国在推进依法行政过程中遇到的一些难题。请您介绍一下,这些难题体现在哪些方面?

马怀德:当下推进依法行政、建立法治政府,我认为有5个难点:第一个是意识观念上的转变问题,尤其是领导干部对法制的重视程度,这是很关键也是很大的一个难点；第二个难点是立法、制度建设问题,制度建设包括起草法律法规、制定法规规章、规范性文件。过去规范性文件总是僭越法律的权力,这些规范性文件经常会不经意间突破法律法规的底线；第三个难点就是决策。目前一些地方政府的很多决策科学民主化程度不够,法制化程度也较低,决策违法、决策失误或滥用决策权的现象还很普遍；第四,依法行政也是一个难点。目前很多行政机关的执法程序意识淡漠,认为执法只要达到目的就可以了,体现在维护市场秩序、宏观调控、社会管理等方面执法不够规范化；第五个难点就是官民纠纷的解决。

记者:此次“意见”的出台,能否解决这5个难题?

马怀德:“意见”中的内容都是针对当前依法行政中面临的难题,如制度建设、行政决策、行政执法到纠纷解决等而进行的规定,提供了解决问题的思路、办法及一些具有针对性的措施。

在转变意识观念的问题上,“意见”把提高行政机关公务人员,特别是将领导干部依法行政的能力和意识放到了一个非常重要的位置。尤其值得肯定的是,“意见”提到要重视提拔使用依法行政意识强、善于运用法律手段解决问题推动发展的优秀干部,这是第一次把依法行政和干部的任用和提拔联系在一起,解决了依法行政的动力问题。

对于在立法、制度建设中出现的问题,“意见”里明确提出了要克服部门利益和地方保护主义的倾向,也就是说政府的立法一定要保证是公平、公正的,且能充分反映人民意愿。同时还首次强调公开征求的意见应以适当的方式反馈意见采纳情况,通过这种方式保障公开征求意见的质量、保障法律法规草案的质量。另外,“意见”还重点单独列出一条来讲规范性文件的制定程序,规定没有经过公开征求意见、没有经过合法性审察和集体讨论的不得发布实施。

记者:相对于意识观念、制度建设上的问题,决策、依法行政、官民纠纷这3个难题的实践性更强,如何保证这些难题得到有效解决?

马怀德:此次发布的“意见”对重大决策提出了5个必经程序的要求,而且对每一个程序都作了具体的要求。“意见”提出,未经合法性审察的不能上会,不得提交会议讨论,这是很严格的要求。同时,只要违反决策规定造成重大失误的,“谁决策谁负责”,用问责的方式来保障决策的科学民主法治化。

在依法行政问题上,“意见”提到“完善行政执法体制和机制”,其中“坚持文明执法,不得粗暴对待当事人,不得侵害执法对象的人格尊严”尤为重要。过去存在行政强权、相对人弱势的情况。现在强调的是相对人的人格尊严,这是对当前社会上的一些强权现象作出的回应。

如何解决官民纠纷这一难题?“意见”规定要完善行政调解制度,行政机关要主动调解纠纷,这是化解社会纠纷、社会矛盾,特别是化解行政纠纷的一个很重要的渠道。此外,“意见”中提到的“充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用”,“对重大行政诉讼案件,行政机关负责人要主动出庭应诉”等规定也很有意义。

落实好“意见”,我们的依法行政和法治建设一定会上升到一个新台阶。如果说过去是一个缓慢、平稳的上升态势的话,通过这个文件的落实,我国的法治政府建设将会得到很大的发展。

记者:那么,解决这5个难题用什么来保障?听您讲话的语气是很有信心的。

马怀德:关键在于举国上下法治意识的提高,尤其是领导干部要重视法治,要高度关注法治的作用和意义,要提高运用法律手段、法治思维化解矛盾、解决问题、推动发展的能力、水平,要克服人治的顽疾,观念最重要。

另外,在体制机制上要对依法行政、建设法治政府有所保障。“意见”中规定了要提拔重用法治能力强的干部,这是干部任用方面机制上的保障。体制机制上的保障需要行政管理体制进一步的改革。长期以来我国形成的命令服从的机制,在市场经济发展下,要由听领导变成听规则、听法律。

法治不是一蹴而就的行为,需要一个过程,在这个过程中既不能认为法治万能,也不能认为法治无为。我国是一个大国,改变人们的观念、法治的普及程度、行政体制的改革等问题都需要一个过程,所以这需要我们不懈的努力和进一步的突破。(任　雪 蒋新军)