对非国有财产的征收只能制定法律

    近日,《四川省突发事件应对办法(送审稿草案)》公开征求社会各界意见,截止日期为10月15日。该草案甫一出台,就受到舆论关注。原因是,该办法赋予县级以上人民政府在应对突发事件时,可以强制征用单位和个人的财产。

“根据立法法,对非国有财产的征收只能制定法律。这里说的法律,要作狭义理解,即仅指全国人大及其常委会的立法。因此,地方立法不宜涉及行政征用。”中国政法大学副校长马怀德教授10月12日接受记者采访时直言不讳地指出。那么,地方立法是否可以对突发事件应对法进行细化呢?马怀德认为,这要看法律有无授权性规定,在行政征用方面,突发事件应对法并没有授权地方制定具体实施办法。

事实上,“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产”算不上新闻。因为这是《中华人民共和国突发事件应对法》第12条的明确规定,早在2007年11月1日就已经生效。舆论突然关注起个人财产征收问题,是四川的上述办法近日征求意见引起的。

“四川的办法没有太多新意。如果说值得思考的话,就是地方立法权限和技术的问题。从权限上讲,地方立法不宜涉及行政征用,因为对非国有财产的征收属于法律保留条款,就是说,只能由全国人大及其常委会立法。从技术上讲,地方立法原文照抄上位法条文没什么意义；而一旦突破上位的规定(比如对强制征用作出规定,对征用程序和补偿原则作出规定)可能面临尴尬,也不利于法制统一。”马怀德说。

马怀德认为,规范行政征用,我国亟待出台统一的《行政补偿法》。行政征用和补偿的规定,是“唇齿条款”,不能只提征用不提补偿。但是,从宪法到突发事件应对法、土地管理法、国防法等,虽然都有关于行政征用的规定,但都很原则。对行政补偿的标准、方式、程序、范围以及救济等几乎没有具体的规定,尤其是紧急状态下的征用与补偿,主要依靠政府临时性文件调整。这也正是当前舆论担忧政府可能会在“应急征用”的旗号下侵犯公民财产权的根由。

马怀德建议,首先,在宪法中明确规定行政征用与补偿条款:国家为了公共利益的需要,在公平补偿的条件下可以征用私人财产,征用须符合正当法律程序,征用补偿的方式和额度由法律加以规定。其次,出台《行政补偿法》,将行政征用和补偿纳入该法调整范围,确立“合理补偿”原则,而不是“适当补偿”或“相应补偿”；第三,相对人对行政补偿不服,应当允许其寻求司法救济。