喜悦、自信、遗憾三种表情时隐时现地闪现在当年的立法参与人之一——应松年教授的脸上，公民权利、国家利益、和谐社会的词藻频繁地出现在他接受记者专访的话语中，行政法治在新中国的真正起步就是这20年的事情，而最初激起行政法律人万丈豪情的，要属这部最早带给中国老百姓以主人尊严的《中华人民共和国行政诉讼法》——民可以告官！

4月8日记者走进国家行政学院应松年教授的办公室，听他细述行政诉讼法制定时的历史背景，畅谈新中国行政法律人对国家和人民的庄严使命。

干部不为民做主百姓可以告

就在行政诉讼法制定的过程中，河南发生了一件这样的事情：一个女孩被人拐卖到河南的一个农村，女孩的父亲寻着线索找到了她，但因为收买女孩的这家人家族势力太强大，父亲救不出女儿，便到当地的乡政府和派出所求救，谁知，乡政府的领导说：“人家是花5万块钱买来的，你要领走，得给人家5万块。”

“这是什么混账官员！”当时参与立法的很多专家都气得拍桌子，异口同声地表示，要针对这样的干部写一条法律规定：申请人申请行政机关履行法定职责的，行政机关不作为，申请人可以到法院起诉。

“有人说行政诉讼法的受案范围小了，而且还用的是列举的办法。这是因为在当时的历史条件下，行政诉讼制度刚刚建立，全国法院还没有设行政审判庭，行政法官还没有培训，一下子铺开，很不现实。”应松年娓娓道来，我们当时讨论的第一个问题就是：哪些事情老百姓可以提起行政诉讼？遇到的第一个名词就是“具体行政行为”。

20年前，法院把行政机关处理老百姓的行为叫行政处理决定。当时曾想就用行政处理决定，应松年说，但当时行政机关的行政执法很不规范，在针对公民权利问题上常常是口头作出决定，没有书面决定，这样法院就很难受理，百姓诉权难以保障。所以，大家决定把行政机关针对老百姓权益作出的决定叫“具体行政行为”，也就是说，不管行政机关的决定是口头的还是书面的，老百姓都可以起诉。

法律在起草的过程中，大家列举了很多对公民权利影响较大的行政行为，所以就用了列举的方法。当然，最后也规定了一个概括的说明：其他侵犯公民人身权、财产权的行为，公民可以起诉。应松年解释，“这个规定扩大了行政案件的受案范围。”

行政部门作为权力机关应负举证责任

“在民诉法中，谁主张谁举证。但在立法讨论中，我们都认为，行政诉讼法与民诉法不同，行政机关作出决定，行政相对人不服，告到法院，法院要审查这个行政决定是否合法。”应松年解释，行政机关在这种情况下，有必要对自己决定的合法性向法院提供证据，承担主要的举证责任。

应松年回忆，当时有一个加拿大的学者认为，中国行诉法关于举证责任的规定很先进。“我也认为，被告负举证责任是我国行政诉讼法的最大亮点之一。”应松年骄傲地说。

“我当时提出，行政机关负主要的举证责任，但写到法条里时，"主要"就被大家去掉了。”应松年解释，举证责任不是立案的条件，而是双方在难分胜负时，一方需要承担提供证据的责任。

行政诉讼法规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政机关如果提不出充足的证据，就可能导致败诉，人民法院有权判决撤销其所作的具体行政行为。

行政诉讼为什么要采取行政机关负责举证呢？应松年说，这是因为：第一，行政案件中，公民起诉的是行政机关作出的行为，当然只有行政机关才能提供为什么和凭什么作出这样的行为，这与刑事案件应当由公诉人举证是一样的道理。第二，行政机关在作出具体行政行为时，应当要有充分的证据，先取证后裁决，是行政决定问题必须遵守的重要原则。而且由行政机关负责举证，有利于行政机关改进工作，促使行政机关在决定问题时，注意证据。第三，由行政机关负责举证，提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，有利于法院对案件的审理。

当然，这并不是说原告不需要提供证据，或者说原告提供证据无关紧要了。应松年说，原告在起诉时，应当有具体的诉讼请求和事实根据。否则法院就难以受理，这是起诉的条件。

行政调解没被提倡立法后的遗憾

记者曾采访过杭州中院行政审判庭庭长尹昌平，他说：“行政诉讼法规定，行政诉讼案件不得调解，其立法本意是为了遏制行政机关一方乱用权力，打压行政相对人。但在司法实践中，很多案件都是法官在做了和解工作后，行政相对人撤诉的，这样的案件，在杭州市达到37%。”

许多行政案件都是基于民事法律关系产生的，如房屋登记，如果能将案件和解在诉讼之前，除了减少当事人诉累外，还可以营造很好的和谐气氛。

“当时对行政诉讼法的两点规定考虑欠周全，现在感到遗憾：一点是行政诉讼法不适用于调解；另一点是起诉不停止执行。”应松年长长地叹了一口气说，现在看来，当时的想法有点太书生气了。

当时制定行政诉讼法不适用于调解的规定，学者们是有理论根据的。应松年解释，因为行政机关的行政行为是依法作出的，其结果或者违法，或者合法，即使是裁量行为，也应按一定条件确定，没有回旋和更改余地，如果适用调解，很有可能会使行政行为失去确定力。

“现在看来，实际情况不是这样，法律的执行还是应该考虑环境和具体情况的，重要的是如能达到法律预设的目的，同时又能化解矛盾，营造和谐，调解显然是很好的办法。”应松年如是说。

值得欣慰的是，行政诉讼法中关于撤诉的规定，已在司法实践中被解读为调解的渠道。应松年说，目前司法实践中接受调解的案件越来越多，老百姓通过撤诉的办法与行政机关达到庭外和解，化解了矛盾，增强了和谐气氛。但是，利用撤诉的办法达到调解的目的需要注意两点：一是不能以牺牲国家利益为代价；二是行政机关不能威胁行政相对人逼其撤诉。这是当时讨论行政诉讼法关于撤诉问题规定时就已明确的。这就是法律中规定撤诉要经法院同意的原因。