高级检索

研究成果

报刊文章

当前位置: 首页 -> 研究成果 -> 学术著作、学术论文 -> 应松年文集 -> 报刊文章 -> 正文

应松年:行政诉讼法浸染着时代的五色斑斓

信息来源:法制日报 发布日期:2014-11-11

喜悦、自信、遗憾三种表情时隐时现地闪现在当年的立法参与人之一——应松年教授的脸上,公民权利、国家利益、和谐社会的词藻频繁地出现在他接受记者专访的话语中,行政法治在新中国的真正起步就是这20年的事情,而最初激起行政法律人万丈豪情的,要属这部最早带给中国老百姓以主人尊严的《中华人民共和国行政诉讼法》——民可以告官!

4月8日记者走进国家行政学院应松年教授的办公室,听他细述行政诉讼法制定时的历史背景,畅谈新中国行政法律人对国家和人民的庄严使命。

干部不为民做主百姓可以告

就在行政诉讼法制定的过程中,河南发生了一件这样的事情:一个女孩被人拐卖到河南的一个农村,女孩的父亲寻着线索找到了她,但因为收买女孩的这家人家族势力太强大,父亲救不出女儿,便到当地的乡政府和派出所求救,谁知,乡政府的领导说:“人家是花5万块钱买来的,你要领走,得给人家5万块。”

“这是什么混账官员!”当时参与立法的很多专家都气得拍桌子,异口同声地表示,要针对这样的干部写一条法律规定:申请人申请行政机关履行法定职责的,行政机关不作为,申请人可以到法院起诉。

“有人说行政诉讼法的受案范围小了,而且还用的是列举的办法。这是因为在当时的历史条件下,行政诉讼制度刚刚建立,全国法院还没有设行政审判庭,行政法官还没有培训,一下子铺开,很不现实。”应松年娓娓道来,我们当时讨论的第一个问题就是:哪些事情老百姓可以提起行政诉讼?遇到的第一个名词就是“具体行政行为”。

20年前,法院把行政机关处理老百姓的行为叫行政处理决定。当时曾想就用行政处理决定,应松年说,但当时行政机关的行政执法很不规范,在针对公民权利问题上常常是口头作出决定,没有书面决定,这样法院就很难受理,百姓诉权难以保障。所以,大家决定把行政机关针对老百姓权益作出的决定叫“具体行政行为”,也就是说,不管行政机关的决定是口头的还是书面的,老百姓都可以起诉。

法律在起草的过程中,大家列举了很多对公民权利影响较大的行政行为,所以就用了列举的方法。当然,最后也规定了一个概括的说明:其他侵犯公民人身权、财产权的行为,公民可以起诉。应松年解释,“这个规定扩大了行政案件的受案范围。”

行政部门作为权力机关应负举证责任

“在民诉法中,谁主张谁举证。但在立法讨论中,我们都认为,行政诉讼法与民诉法不同,行政机关作出决定,行政相对人不服,告到法院,法院要审查这个行政决定是否合法。”应松年解释,行政机关在这种情况下,有必要对自己决定的合法性向法院提供证据,承担主要的举证责任。

应松年回忆,当时有一个加拿大的学者认为,中国行诉法关于举证责任的规定很先进。“我也认为,被告负举证责任是我国行政诉讼法的最大亮点之一。”应松年骄傲地说。

“我当时提出,行政机关负主要的举证责任,但写到法条里时,"主要"就被大家去掉了。”应松年解释,举证责任不是立案的条件,而是双方在难分胜负时,一方需要承担提供证据的责任。

行政诉讼法规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政机关如果提不出充足的证据,就可能导致败诉,人民法院有权判决撤销其所作的具体行政行为。

行政诉讼为什么要采取行政机关负责举证呢?应松年说,这是因为:第一,行政案件中,公民起诉的是行政机关作出的行为,当然只有行政机关才能提供为什么和凭什么作出这样的行为,这与刑事案件应当由公诉人举证是一样的道理。第二,行政机关在作出具体行政行为时,应当要有充分的证据,先取证后裁决,是行政决定问题必须遵守的重要原则。而且由行政机关负责举证,有利于行政机关改进工作,促使行政机关在决定问题时,注意证据。第三,由行政机关负责举证,提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件,有利于法院对案件的审理。

当然,这并不是说原告不需要提供证据,或者说原告提供证据无关紧要了。应松年说,原告在起诉时,应当有具体的诉讼请求和事实根据。否则法院就难以受理,这是起诉的条件。

行政调解没被提倡立法后的遗憾

记者曾采访过杭州中院行政审判庭庭长尹昌平,他说:“行政诉讼法规定,行政诉讼案件不得调解,其立法本意是为了遏制行政机关一方乱用权力,打压行政相对人。但在司法实践中,很多案件都是法官在做了和解工作后,行政相对人撤诉的,这样的案件,在杭州市达到37%。”

许多行政案件都是基于民事法律关系产生的,如房屋登记,如果能将案件和解在诉讼之前,除了减少当事人诉累外,还可以营造很好的和谐气氛。

“当时对行政诉讼法的两点规定考虑欠周全,现在感到遗憾:一点是行政诉讼法不适用于调解;另一点是起诉不停止执行。”应松年长长地叹了一口气说,现在看来,当时的想法有点太书生气了。

当时制定行政诉讼法不适用于调解的规定,学者们是有理论根据的。应松年解释,因为行政机关的行政行为是依法作出的,其结果或者违法,或者合法,即使是裁量行为,也应按一定条件确定,没有回旋和更改余地,如果适用调解,很有可能会使行政行为失去确定力。

“现在看来,实际情况不是这样,法律的执行还是应该考虑环境和具体情况的,重要的是如能达到法律预设的目的,同时又能化解矛盾,营造和谐,调解显然是很好的办法。”应松年如是说。

值得欣慰的是,行政诉讼法中关于撤诉的规定,已在司法实践中被解读为调解的渠道。应松年说,目前司法实践中接受调解的案件越来越多,老百姓通过撤诉的办法与行政机关达到庭外和解,化解了矛盾,增强了和谐气氛。但是,利用撤诉的办法达到调解的目的需要注意两点:一是不能以牺牲国家利益为代价;二是行政机关不能威胁行政相对人逼其撤诉。这是当时讨论行政诉讼法关于撤诉问题规定时就已明确的。这就是法律中规定撤诉要经法院同意的原因。