因缴纳物业管理费、水费、电话费的银行账户当月余额不足，下个月可能要补交一笔滞纳金，很多人都有过这样的经历。

    近日，律师彭旦平因交纳14元养路费滞纳金，将深圳市公路局告上法庭，深圳市罗湖区人民法院已正式受理此案。事实上，滞纳金累积到数十万的事例也偶尔见于媒体报道中。

　　滞纳金的合法性和合理性问题再次成为人们的关注焦点。

   滞纳金不是罚款，是一种行政强制

　　日常生活中，人们会遇到各种各样的滞纳金：水电费滞纳金、暖气费滞纳金、物业管理费滞纳金、养路费滞纳金等等。

　　在行政法学理论上，一般认为滞纳金属于行政强制执行中的执行罚。执行罚是指义务人不履行法定义务，而该义务又不能由他人代为履行，有执行权的机关可通过使不履行义务的法定义务人承担新的持续不断的给付义务，促使其履行义务。例如，对到期不纳税款者，每天处以税款的万分之五的滞纳金的执行罚，以促其缴纳税款。

　　但在实践中，某些滞纳金的征收已经丧失执行罚的本来面目，演变为类似于罚款。以养路费滞纳金为例，车主在超过养路费缴纳期之后，不会收到另一个行政决定——被征收滞纳金的通知。而是将两个不同的行政行为合二为一，在超过期限缴纳养路费时，自动与滞纳金一并计算缴纳。这种催缴方式很少事先告知义务人，丝毫不能发挥震慑并督促义务人履行义务的作用。在义务人突然得知需要缴纳滞纳金时，往往滞纳金已经累积为较大数额，甚至大大超过义务人应当缴纳的本金。

　　滞纳金在实践中一直游离于行政强制执行之外，缺乏有效的规范。

　　谁有权设定？

　　现存各种滞纳金是否有法律依据？在检索和查阅我国的法律体系之后，可以发现在法律这一位阶，我国尚未制定行政强制法。

　　单行法中目前只有《水法》、《人口与计划生育法》、《税收征收管理法》、《海关法》和《劳动法》等五部法律规定了滞纳金。更多的滞纳金规定在行政法规、地方性法规和政府规章中。其中，养路费滞纳金就是规定在1991年10月15日交通部、国家计委、财政部、国家物价局联合发布的《公路养路费征收管理规定》这部规章中。

　　值得注意的是，根据《立法法》，对“非国有财产的征收”，是国家的专有立法权。以《行政处罚法》为例，对行政处罚的设定权进行严格规范，限制人身自由的处罚。

　　滞纳金在性质上属行政强制执行的一种类型，而行政强制执行可能给行政相对人造成的损害将会比行政处罚更加严重、更加直接。既然《行政处罚法》对行政处罚的设定权作出严格规范，那么未来的《行政强制法》就应该对行政强制执行的设定权作出更为严格的规范。尽管《行政强制法》尚未出台，行政强制的设定权将会如何配置尚不确定，但是从理论上讲，像滞纳金这样的数额可以滚雪球似地增加的财产性强制手段是不宜由规章来设定的。何况《立法法》已经作出明确规定，“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。《公路养路费征收管理规定》作为部门规章却在上位法没有规定滞纳金的情况下，自己创设了滞纳金这一行政强制执行手段，这显然已经违背了《立法法》的规定。

　　税款滞纳金应是最高标准

　　滞纳金如何设定才算合理？滞纳金的征收标准定多少才算合适？滞纳金的总额是否应当设定上限？征收滞纳金是否应当遵循一定程序？目前，社会舆论非常关心，也是滞纳金立法必解之题。

　　现行法律在设定滞纳金时，只有《水法》和《税收征收管理法》规定了征收滞纳金的标准，分别为千分之二和万分之五，《人口与计划生育法》、《海关法》和《劳动法》中都没有规定滞纳金的征收标准。1991年《公路养路费征收管理规定》中规定的征收标准是百分之一，大概从2007开始，各地将养路费滞纳金的征收标准下调为千分之五。

　　值得注意的是，税款滞纳金自改革开放以来经历过多次调整，从20世纪80年代的千分之五下调到90年代的千分之二，再到2001年修订《税收征收管理法》之后实行的万分之五。

　　滞纳金作为敦促义务人履行义务的一种手段，其征收标准既不能太高，也不能太低，太高了会严重损害行政相对人的权益，太低了又不能起到威慑和敦促的效果。

　　鉴于税收征管在国家管理中的重要性和严肃性，我认为税款滞纳金的标准可以作为其他类型的滞纳金征收标准的最高标准，其他类型的滞纳金的征收标准都不应当超过万分之五。

　　应履行催缴款义务

　　就滞纳金的自身功能而言，要想发挥滞纳金的威慑和敦促功能，在义务人到期不履行义务时，欲征收滞纳金的行政机关就必须履行告知义务，明确通知义务人自到期的次日起行政机关将按多少比例每日加收滞纳金，直到义务人履行义务为止。这样既符合正当程序的要求，又让义务人知道了不履行义务可能产生的严重后果。

　　滞纳金的最大特点是滞纳金的数额会随着时间的推移滚雪球似地增长，如不封顶，滞纳金的数额超出其本金的现象将频频发生。

　　征收滞纳金的目的是为了敦促义务人履行义务。如果滞纳金累积到一定数额，如已接近金钱给付义务的数额；或征收到一定时间，如一个月仍不能对义务人形成威慑，这就表明滞纳金这种行政强制执行方式已不可行，应当转为采取直接的行政强制执行方式予以替代。法律规定，有行政强制执行权的行政机关可以采取划拨存款、汇款或者拍卖查封、扣押的财产的方式强制执行，没有强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。