国务院关于学前教育事业改革和发展情况的报告
--2019年8月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
教育部部长 陈宝生
全国人民代表大会常务委员会：
受国务院委托，我向全国人大常委会报告学前教育事业改革和发展情况，请予审议。
党中央、国务院高度重视学前教育事业。党的十九大提出，要在“幼有所育上不断取得新进展”。习近平总书记就学前教育改革发展多次作出重要批示，2018年7月，习近平总书记主持中央全面深化改革委员会会议，审议通过了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，明确指出推动学前教育深化改革规范发展，是党和政府为老百姓办实事的重要民生工程。2018年5月，李克强总理听取了教育部关于学前教育工作的汇报，指出要多渠道增加学前教育资源供给。在今年的《政府工作报告》中，李克强总理进一步强调无论是公办还是民办幼儿园，只要符合安全标准、收费合理、家长放心，政府都要支持。王沪宁同志、孙春兰副总理多次专题研究学前教育改革发展工作并作出相关部署。
下面，我从三个方面进行汇报。
一、学前教育事业发展总体情况
近年来特别是党的十九大以来，按照党中央、国务院决策部署，教育部会同有关部门坚持公益普惠办园方向，积极扩大普惠性学前教育资源，着力提高保教质量，努力构建学前教育公共服务体系，学前教育事业快速发展，取得了显著成绩。
一是学前教育规模快速扩大。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布实施以来，各地加大了促进学前教育发展的工作力度。截至2018年底，全国共有幼儿园26.7万所，在园幼儿4656万人，教职工453万人，与2010年相比，幼儿园数量增加了77.3%，在园规模增加了56.4%，教职工数量增加了145%。
二是普及水平稳步提升。2018年，全国学前三年毛入园率为81.7%，比2010年提高25.1个百分点，年均增长超过3个百分点，有效缓解了“入园难”问题。西藏、甘肃、青海、云南、内蒙古等5个省份学前三年毛入园率比2010年提高了40多个百分点；安徽、新疆、海南、河南、宁夏、湖北、贵州、广西、吉林、湖南等10个省份提高了30多个百分点。
三是普惠程度不断提高。2018年，全国共有公办园（含企事业单位办园、军队办园、街道办园和村集体办园）10万所，占37.8%，公办园在园幼儿2016.6万人，占43.3%；共有普惠性民办园8.2万所，占民办园总数的49.5%，普惠性民办园在园幼儿1386万人，占民办园在园幼儿总数的52.5%；全国普惠性幼儿园覆盖率为73.1%，比2016年增长了5.8个百分点（从2016年才开始统计普惠性幼儿园覆盖率）。
四是民办园迅速发展。截至2018年底，全国共有民办园16.6万所，在园幼儿2639.8万人。相比2010年，民办园总数增加了6.4万所，民办园在园幼儿增加了1240.3万人，全国在园幼儿增量的70%以上都在民办园。
五是区域差距逐步缩小。从区域看，西部地区学前教育发展最快，从2010年到2018年，西部地区幼儿园总数增加了127.5%，在园规模增加了76.3%，中部地区分别是100.6%和65.1%，东部地区分别是27.6%和35.7%。从2010年到2018年，学前三年毛入园率增长幅度最大的15个省份都在中西部，东中西部学前教育发展差距明显缩小。从城乡看，幼儿园数量农村增幅最大，在园规模城市增幅最大，从2010年到2018年，农村地区幼儿园总数增加了61.6%，在园规模增加了26.6%，城市地区分别增加了56.4%和54.6%。在新增资源总量中，农村幼儿园占69.8%、在园幼儿占49.2%，农村学前教育资源得到较快增长。
二、学前教育重点工作情况
2018年，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），对新时代学前教育改革发展进行了系统谋划和全面部署，进一步确定了到2020年全国学前三年毛入园率达到85%的普及目标、普惠性资源覆盖率达到80%的普惠目标和全国公办园在园幼儿占比原则上达到50%的结构性目标，提出了一系列重大政策措施，推动学前教育持续健康发展。
（一）多渠道扩大普惠性资源。一是规范城镇小区配套幼儿园建设使用。2019年1月，国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，部署各地对城镇小区配套园进行全面摸底排查，针对规划、配建、移交、使用不到位等问题，采取补建、改建、新建、置换等措施，确保小区配套园提供普惠性服务。目前各地已完成摸底排查工作，共摸排4.21万个小区，约有1.84万所幼儿园需要治理。据初步测算，通过治理将增加普惠性学位约370万个，普惠性幼儿园覆盖率将提高8个百分点。二是积极挖潜扩大增量。住房和城乡建设部发布《城市居住区规划设计标准》，明确了幼儿园的配套建设要求，指导各地在城市修补、功能完善、老旧小区改造、老工业区更新中补充完善基础教育设施。各地实施了一大批幼儿园建设项目，大力发展公办园，积极扶持普惠性民办园，鼓励支持企事业单位、部队、街道、农村集体办园。比如北京通过利用疏解腾退空间新建改扩建幼儿园、支持国有企事业单位和街道办园、以租代建等多种方式，扩大普惠性资源供给，2018年新增学位超过3万个，2019年拟再新增学位3万个。
（二）推进科学保教。一是加强专业指导。教育部印发《3-6岁儿童学习与发展指南》和《幼儿园教育指导纲要》，明确了幼儿的身心发展特点和规律，对幼儿园孩子应该“学什么”、“怎么学”和“教什么”、“怎么教”提出了指导性要求。各地深入贯彻落实《指南》和《纲要》，在幼儿园保育教育实践方面涌现出一批在国内和国际具有一定影响力的地区和幼儿园，其中，“安吉游戏”的实践探索得到国际学前教育界高度肯定，成为中国学前教育一张靓丽的国际“名片”。二是开展幼儿园教育“小学化”专项治理。2018年7月，教育部印发《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》，明确要求各地按照标本兼治、疏堵结合的原则，对幼儿园和校外培训机构提前教授小学课程内容、教育方式“小学化”、教学环境“小学化”、小学非零起点教学等问题进行治理。三是完善教研制度。各地结合实际，完善区域和园本教研制度，建立学前教育教研责任区，推动学前教育教研工作制度化、常态化，及时解决教师日常保教实践中的困惑和问题。四是加大社会宣传力度。持续开展全国学前教育宣传月活动，每年确定不同主题，面向全社会宣传学前教育政策措施，传播科学教育理念和科学育儿知识，为幼儿身心健康发展营造了良好社会环境。
（三）完善投入保障机制。一是持续加大学前教育财政投入。2017-2018年，中央财政投入学前教育专项资金300亿元，地方财政投入超过3000亿元。《若干意见》印发后，中央财政进一步加大投入，2019年将学前教育专项资金从之前的每年约150亿元提高到168.5亿元。国家发展改革委相继实施农村学前教育推进工程和优质普惠性学前教育资源扩容项目，集中支持各地扩大普惠性学前教育资源。总体上看，国家财政性学前教育投入占财政性教育投入的比重从2010年的1.7%提高到2017年的4.6%，有14个省份达到5%以上，北京、上海都超过了10%。二是建立学前教育成本分担机制。目前，各省（区、市）陆续出台了公办园生均公用经费标准或生均财政拨款标准、普惠性民办园扶持政策，17个省（区、市）明确了普惠性民办园的生均补助标准。河南省建立公办园生均财政拨款制度，按照市属幼儿园年生均5000元、县级及以下年生均3000元的标准核拨生均经费。山东省按年生均710元的生均公用经费标准对公办园和普惠性民办园进行同等补助。北京市建立普惠性学前教育投入保障机制，市财政对提供普惠性服务的幼儿园，无论公办、民办都按年生均12000元进行补助，真正实现了接受普惠性学前教育公共财政补助一样、家长缴费一样。三是建立学前教育资助制度。对普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助。2017-2018年，中央财政安排资金30亿元，地方投入197亿元，累计资助家庭经济困难幼儿1730万人次，覆盖面达到13%左右。
（四）加强教师队伍建设。一是不断扩大培养规模。努力办好一批中等幼儿师范学校和高等师范院校学前教育专业，建设一批幼儿师范专科学校，积极探索初中毕业起点五年制学前教育专科学历教师培养模式，不断扩大学前教育专业公费师范生招生规模。开展师范院校学前教育专业国家认证工作，推动提高幼儿园教师培养质量。目前全国已有505所高校设置学前教育专业，本专科招生规模超过20万人。到2018年底，全国共有幼儿园园长和专任教师287万人，其中，大专以上学历占82%。二是持续加大培训力度。国家连续八年实施幼儿园教师“国培计划”，到2018年底，共投入35.6亿元，累计培训了近200万名幼儿园骨干教师，各地幼儿园园长教师普遍接受了一轮培训。三是加强幼儿园师资配备。教育部出台了《幼儿园教职工配备标准》、《幼儿园教师专业标准》、《幼儿园园长专业标准》，各地通过公开招考、小学富余教师转岗、特岗计划、公费师范生等多种方式补充幼儿园教师。目前有19个省份出台了公办园教师编制标准，贵州省通过统筹调配事业单位编制补充幼儿园教师编制，2018年在编幼儿教师数量比2010年增加了7倍。山东省2018年启动了公办幼儿园机构编制和人员编制核定工作，将实验幼儿园、乡镇（街道）中心幼儿园、公办学校附属幼儿园纳入机构编制管理，核增人员编制6000余名。同时，根据学前教育事业快速发展的实际需要，探索实行人员控制总量备案管理，有效破解了长期制约教师队伍建设的编制难题。四是健全工资待遇保障机制。按照《若干意见》要求，各地积极落实公办园、民办园教师工资待遇政策，努力保障幼儿教师待遇。浙江杭州设立幼儿园教师待遇补助资金，不断加大对非在编教师工资待遇的财政补助力度。贵州凯里明确提出非在编与在编教师待遇实行“四同”，即：招考程序相同、招考标准相同、工资待遇相同、晋级晋职相同，并将教师工资待遇全部纳入财政预算。
（五）完善监管体系。一是完善监管制度。《若干意见》从加强源头监管、完善过程监管、强化安全监管等方面，对完善幼儿园监管体系作出了明确要求。教育部修订《幼儿园工作规程》，会同有关部门印发《幼儿园建设标准》、《幼儿园收费管理暂行办法》、《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》、《托儿所幼儿园卫生保健管理工作规范》，进一步完善办园标准，规范办园行为。二是创新监管方式。推动各地落实《政府工作报告》部署，运用互联网等信息化手段对幼儿园保教过程加强监管。推动各地把好办园审批和园长教师资质入口关，强化对幼儿园教师配备、安全防护、卫生保健、营养膳食、保育教育、收费及经费使用等方面的动态监管。国务院教育督导委员会办公室印发《关于进一步做好幼儿园办园行为督导评估工作的通知》和《幼儿园责任督学挂牌督导办法》，并在2018年开展了幼儿园规范办园行为专项督导检查，实地督导评估了6.2万所幼儿园。三是落实监管责任。进一步明确各有关部门的管理责任，逐步健全教育部门主管、各有关部门分工负责的监管机制。
这些年来，学前教育得到快速发展，但由于多种原因，目前学前教育仍是我国教育体系的薄弱环节，发展不平衡不充分的矛盾在学前教育领域表现还比较突出，“入园难”和“入园贵”的问题在一定程度上仍然存在，与人民群众的期待还有一定差距，面临一些突出问题：一是普惠性资源短缺。全国普惠性幼儿园覆盖率为73.1%，距离2020年普惠目标还差近7个百分点。农村地区、少数民族地区、集中连片特困地区资源不足，全国还有4000个左右的乡镇没有公办中心幼儿园，个别地方的学前三年毛入园率还在50%以下。二是教师队伍建设有待进一步加强。目前全国幼儿园专任教师总数为258万人，按每班“两教一保”标准测算，尚缺52万人。公办园专任教师在编比例偏低，截至2018年底，全国公办幼儿园专任教师总数为97.2万，事业编制总量55.6万名，实有在编人数44.8万人。一些地方公办幼儿园编制核定不够及时，还有一些地方一边空编一边使用编外教师，教师队伍不稳定。三是成本分担机制有待完善。不少地方反映，目前公办园保教费收费标准偏低，长期不能调整，有的省会城市一级园收费每生每月仅130元，加之生均公用经费标准普遍偏低，公办园运转存在困难。此外，不少地方对非营利性民办园收费监管不足，对非营利民办园收费也实行市场调节，自主定价，收费标准不断提高，家长负担过重。
造成这些问题的主要原因有：一是一些地方对学前教育事业公益普惠属性定位认识不到位，政府的主导责任落实不到位，在学前教育规划、建设、投入、师资、监管等环节不同程度存在缺位现象；二是学前教育底子薄、欠账多，很多深层次问题解决起来难度很大；三是单独二孩、全面二孩政策先后落地，城镇化加速推进，新增入园刚需持续快速增长，对学前教育改革发展提出新要求、带来新挑战。
三、下一步工作考虑
下一步，我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和全国教育大会精神，认真贯彻落实党中央、国务院关于学前教育改革发展的决策部署，坚持公益普惠基本方向不动摇，坚持公办民办并举不动摇，认真落实《若干意见》提出的重大政策措施，以实施三期行动计划为抓手，推动各地完善普惠性学前教育发展和保障机制；以纠正“小学化”、推进幼儿园和小学科学衔接为着力点，全面提高幼儿园保教质量，推动学前教育普及普惠安全优质发展。重点将做好以下几个方面的工作：
（一）继续做好城镇小区配套园治理。推动各地按照“一事一议”、“一园一案”的原则，积极稳妥推进治理工作，切实疏通城镇普惠性资源供给的堵点，回归城镇小区配套园的公共服务属性，破解“入园难”、“入园贵”难题。近期，教育部、住房城乡建设部等七部门将联合印发加强整改工作的指导意见，进一步部署各地做好整改工作，压实各相关部门的整改落实责任，确保治理取得实效。健全小区配套幼儿园监管长效机制，推动各地在老城（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁时将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设，确保配套幼儿园办成公办园或普惠性民办园，让老百姓的孩子在家门口接受普惠性学前教育。同时，围绕治理各阶段的中心工作持续开展多种形式的宣传，推广典型经验，回应社会关切。
（二）着力补齐农村学前教育短板。推动各地完善县乡村三级农村学前教育服务网络，一是推动每个乡镇原则上至少办好一所公办中心幼儿园，切实发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的辐射和指导作用，带动乡镇学前教育的整体发展和质量提升。二是根据实施乡村振兴战略和行政村适龄人口的实际需要，完善农村幼儿园布局，大村设中心园分园或独立建园，小村联合办园，人口分散地区提供巡回指导，满足幼儿的入园需求。三是中央和地方财政安排的支持学前教育发展专项资金，重点向农村和贫困地区倾斜，加大对农村学前教育的扶持力度。四是鼓励有条件的地方试点实施乡村公办园教师生活补助政策，进一步稳定农村幼儿园教师队伍。
（三）健全经费投入和成本分担机制。一是完善各项财政支持政策，推动各地落实《若干意见》要求，合理制订公办园生均公用经费或生均财政拨款标准，企事业单位、集体办园和普惠性民办园补助标准，并动态调整，健全普惠性学前教育投入保障机制。二是建立合理的成本分担机制，一方面推动各地建立公办园收费动态调整机制，按照合理的分担比例收费，解决公办园运转困难的问题。另一方面，加强民办园收费监管，在民办园就读的孩子约占57%，民办园收费是否规范合理，直接关系到学前教育的公益普惠水平和人民群众的获得感。推动各地在科学核定办园成本的基础上，合理确定普惠性民办园的收费指导价，规范非营利性幼儿园的收费，加强监管，抑制过高收费。
（四）破解教师队伍建设难题。一是继续推动地方结合实际出台公办园教职工编制标准，及时补充公办园教职工，严禁有编不补、长期使用代课教师。按照政府购买服务范围的规定，可将公办园中保育员、安保、厨师等服务纳入政府购买服务范围。二是严格教师准入，认真落实教师资格准入与定期注册制度，严格执行幼儿园园长、教师专业标准，坚持公开招聘制度，全面落实幼儿园教师持证上岗，切实把好幼儿园园长、教师入口关。三是切实落实保障待遇，认真落实公办园教师工资待遇保障政策，统筹工资收入政策、经费支出渠道，确保教师工资及时足额发放、同工同酬。推动民办园参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入。
（五）提高保教质量。多措并举，推进科学保教。一是健全教研体系，推动各地将各类幼儿园全部纳入教研指导范围，提高幼儿园教师科学保教水平。二是规范办园行为，推动实施幼儿园责任督学挂牌督导制度，加强对教师资质、保育教育、安全卫生等方面的动态监管。三是加大幼儿园小学化专项治理力度，严禁幼儿园提前教授小学教育内容，推进幼儿园和小学科学衔接。四是继续办好每年一度的全国学前教育宣传月活动，转变教师和家长观念，营造良好社会氛围。
（六）加大督政问责力度。一是将“推动学前教育公益普惠发展”纳入对省级人民政府履行教育职责督查的重点内容，督促地方各级政府切实履行发展学前教育的主体责任。二是开展专项督导，2019年10月，国务院教育督导委员会办公室将开展小区配套园治理督导评估，对整改不力的地方发出督办单，确保各地完成整改任务。三是建立普及学前教育督导评估制度，国务院教育督导委员会正在研究制订普及学前教育督导评估办法，部署以县为单位对学前教育普及普惠情况进行督导评估，省级为主实施，国家审核认定，推动各地按时完成2020年普及普惠目标任务。
（七）进一步加快学前教育立法进程。全国人大高度重视和关心学前教育工作，从2004年起，教科文卫委员会已持续多年组织开展了学前教育立法调研。在全国人大教科文卫委员会精心指导下，教育部已成立了学前教育立法工作领导小组，牵头开展学前教育法起草工作，多次召开专题立法座谈会，组织开展立法调研和专题研究，目前已经初步形成了草案文本。草案坚持问题导向，聚焦学前教育事业属性地位、各级政府和有关部门责任、体制机制保障、违法违规办园行为惩治等问题，着力破解长期制约学前教育改革发展的瓶颈问题，为学前教育健康可持续发展提供法律保障。2018年，经党中央批准，学前教育法已列入十三届全国人大常委会五年立法规划，纳入任期内抓紧工作、条件成熟时适时提请审议的第一类项目。目前教育部正在组织力量对草案进行修改完善，计划列入国务院2020年立法计划，我们建议全国人大也将学前教育法列入常委会2020年度的立法工作计划。
长期以来，全国人大对教育工作十分关心，给予了大力支持和悉心指导，提出了许多宝贵意见建议。全国人大多次组织学前教育专题调研，今天专门听取学前教育事业改革和发展情况的报告，充分体现了全国人大对学前教育工作的高度重视，对我们的工作也是极大地鞭策，将对学前教育改革发展起到十分重要的推动作用，在此表示衷心的感谢！
我们将紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大和全国教育大会精神，不忘初心、牢记使命，始终站稳改善民生和增进人民福祉的立场，认真研究落实全国人大和各位委员的意见，切实改进和加强学前教育工作，努力办好普及普惠安全优质的学前教育。
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