白晓丹等诉阿荣旗公安局户籍行政管理行政纠纷案

——擅自变更公民民族成份信息属超越职权的行政行为

【裁判要旨】公民变更民族成份，应报经县级以上民族工作部门审批，经审批后方可到户籍管理部门进行登记。公安户籍信息管理部门对公民民族成份错误登记的更正，应当提供证据证实确属登记错误所致，否则，公安机关擅自变更公民民族成份的行政行为属于超越职权的行政行为。

【案号】一审：（2016）内0783行初6号

【案情】

2014年8月22日，因在阿荣旗教师招聘过程中，有人举报白晓丹女儿白洋的民族成份问题，阿荣旗公安局经核查查明：白晓丹父亲白璜户籍登记的民族成份为汉族，白晓丹母亲黄淑珍户籍登记的民族成份为汉族，原告白晓丹初始户籍登记民族成份为汉族，1987年一1991年期间户籍登记民族成份变为鄂温克族。阿荣旗公安局于2014年10月28日，依据《关于中国公民确定民族成份的规定》、《国家民族事务委员会关于恢复或改正民族成份问题的补充通知》等有关文件，作出阿公发(2014)167号《阿荣旗公安局关于那吉镇居民白晓丹、白洋户口登记的民族成份情况的意见》。该意见认为，白晓丹户口登记的鄂温克族应更正为汉族，白洋随父亲白晓丹登记为鄂温克族属于纵向追溯错误，应不予认定为鄂温克族。白晓丹不服，于2015年3月3日向阿荣旗人民法院提起行政诉讼。阿荣旗人民法院于2015年6月1日作出(2015)阿行初字第00010号行政判决书，判决撤销被告阿荣旗公安局于2014年10月28日作出的阿公发(2014)167号行政意见。该判决已经发生法律效力后，阿荣旗公安局于2015年7月29日对白晓丹作出关于重新办理户口证件的通知，告知白晓丹阿荣旗公安局已于2015年7月28日将其户口登记的鄂温克族纠正为汉族，让其重新办理户口证件。白晓丹不服，向阿荣旗人民法院提起诉讼，请求法院依法撤销被告阿荣旗公安局关于重新办理户口证件的通知，请求法院依法撤销被告阿荣旗公安局将其民族成份由鄂温克族变更登记为汉族的行政行为。后呼伦贝尔市中级人民法院将该案指定扎兰屯市人民法院审理。

【审判】

内蒙古自治区扎兰屯市人民法院一审认为，原告白晓丹户籍初始登记的民族成份虽然是汉族，结合白晓丹、白洋、金玉叶的询问笔录、白晓丹常住人口登记表、白晓丹干部履历表、婴儿(白洋)批准落户单、白晓丹、白洋户籍信息等证据材料，可以得知原告白晓丹在1987年—1991年期间户籍民族成份变更为鄂温克族，但该变更是原告白晓丹通过正常程序合法变更还是其采取不正当手段非法变更亦或是公安机关户籍管理部门工作人员登记错误？在庭审中，被告阿荣旗公安局并未举证说明原告白晓丹户籍民族成份变更的性质，因此，被告主张阿公发(2014)167号行政处理意见是对原告白晓丹民族成份错误登记的更正缺乏事实依据和证据支持。民委(政)字〔1990〕217号.《关于中国公民确定民族成份的规定》第七条规定，公民变更民族成份，应报经县级以上民族工作部门审批，经审批后方可到户籍管理部门进行登记；国家民委办公厅、教育部办公厅、公安部办公厅《关于严格执行变更民族成份有关规定的通知》第二条规定，未经地市级以上民族事务主管部门审核同意和地市级公安机关户政部门审批，公安派出所不得办理公民民族成份变更手续；内蒙古自治区民族事务委员会、公安厅、教育厅关于印发《内蒙古自治区实施〈关于中国公民确定民族成份的规定〉办法》的通知第六条(二)规定，未经旗县(市、区)、盟市民族工作部门审核、自治区民委备案批准和盟市公安局户政部门审批，公安派出所不得办理公民民族成份变更手续。参照以上现行户籍管理相关规定，被告阿荣旗公安局在未经过旗县(市、区)、盟市民族工作部门审核、自治区民委备案批准和盟市公安局户政部门审批的情况下，直接作出阿公发(2014)167号行政处理意见，及2015年7月29日向白晓丹作出关于重新办理户口证件的通知，并于2015年7月28日将原告白晓丹的民族成份变更登记为汉族的行政行为，属于程序违法，故依据行政诉讼法第七十条第(一)项、第(二)项、第(三)项之规定，扎兰屯市人民法院于2016年9月9日作出(2016)内0783行初6号行政判决：一、撤销被告阿荣旗公安局于2015年7月29日向原告白晓丹作出的关于重新办理户口证件的通知；二、撤销被告阿荣旗公安局将原告白晓丹的民族成份变更登记为汉族的行政行为。

【评析】

本案主要涉及超越职权的行政行为的认定和行政审判中审查行政行为合法性的法律适用问题。

行政管理不得超越职权。行政职权是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能，是国家行政权的转化形式。依据《户籍登记管理条例》规定，公安机关具有户籍信息登记管理的职能，但是户籍登记信息内容的变化或者变更必须有明确的法律依据和法定事由，尤其是涉及敏感的出生日期和民族成分的变更，因涉及当事人的切身利益，必须有充分的法律依据和法定事由，擅自变更就是超越职权的违法行政行为，法院应予以撤销。本案中，涉及白晓丹民族成分的认定问题，如果公安机关有充分的证据证明，在1987年一1991年期间，白晓丹的户籍登记民族成份变为鄂温克族为白晓丹当通过非法方式申请变更的或者是公安机关登记错误造成的，公安机关可以自己纠正，否则擅自变更登记，就是行政管理事务上的越权。对于白晓丹民族成份的认定问题，是属于民族宗教管理部门的职责，公安机关应当依据民族宗教部门对公民民族成份认定的书面文件，进行民族信息的变更登记。这里强调一点，如果当事人取得了民族宗教管理部门对民族成份认定的书面文件，申请公安机关变更登记民族成份，公安机关拒绝的，还属于行政不作为。

“穷尽法律规则方可适用法律原则”的适用。该案在审判中存在着法律适用问题。所谓行政诉讼的法律适用，是指人民法院按照法定程序，将法律、法规、规章和其他规范性文件具体运用于行政案件，对行政行为合法性进行审查的活动。行政诉讼法律适用与民事诉讼、刑事诉讼的法律适用相比，具有鲜明的特色。在合法的问题上，民事诉讼理论和刑事诉讼理论肯认，只要不违反法律的禁止性规定，就是合法。在行政诉讼法上，行政行为并不是不违法就是合法的，而是有着严格的条件。根据行政诉讼法第六十九条和第七十条的规定，只有在行政行为正确确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，无超越职权、滥用职权、明显不当等情形的，才可以判定为合法。行政行为在作出时，依据的规范性文件是否正确，关系到被诉行政行为的合法性，这是行政诉讼的核心和关键问题。为此，行政诉讼法第六十三条确定了人民法院审理行政案件的法律适用规则，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规，地方性法规为依据，参照规章。按照行政诉讼法的上述规定，该案中能够参照适用的位阶效力最高的就是国家民委的民委(政)字〔1990〕217号《关于中国公民确定民族成份的规定》的规章，其余的位阶效力都属于规范性文件，在这种情形下，可适用行政法的基本原则对该案进行论证裁判。

叶晓刚；徐庆礼

内蒙古自治区扎兰屯市人民法院；内蒙古自治区扎兰屯市人民法院