Loper Bright Enterprises v.Raimondo
（洛珀·布莱特企业公司诉雷蒙多）案
判决要旨
2024年1月口头辩论，2024年6月28日发布判决。
联邦最高法院在2023年10月开始的司法年度中提审了两起案件（即Loper Bright Enterprises et al. v.Raimondo, Secretary of Commerce, et al.; Relentless, Inc., et al. v. Department of Commerce, et al.），[1]但是在调卷令中明确审查范围仅限于是否应该推翻或者澄清雪佛龙原则（Chevrondoctrine）[2]的问题。根据雪佛龙原则，法院有时必须尊重行政机关对其实施的制定法所作的“可被允许的”解释——即使该解释不同于复审法院（thereviewingcourt）对该制定法的解读。[3]在下列两起案件中，复审法院均适用雪佛龙原则的框架，对于原告针对行政规则提出的质疑作出了支持政府的判决。在这两起案件中，原告对国家海洋渔业局根据《马格努森-史蒂文斯法》（the Magnuson-Stevens Act）[4]颁布的规则提出的质疑，该法整合了《联邦行政程序法》（APA）的相关规定。[5]
洛珀·布莱特案（Loper Bright）本身涉及对《马格努森-史蒂文斯渔业保护与管理法案》（MSA）的解释，该法案旨在管理美国水域的海洋渔业。根据MSA的规定，国家海洋渔业服务局（NMFS）可以要求渔船“搭载”联邦观察员，以执行NMFS的规定并防止过度捕捞。【本段说明by邵凯丽，南开大学法学院博士生】
判决：
《联邦行政程序法》要求法院行使独立判断以确定行政机关是否在其法定权限范围内行事，并且法院不得仅因为某项制定法存在模糊性而尊重行政机关对制定法的解释；推翻了雪佛龙原则。[6]
（1）《联邦宪法》第三条明确联邦司法机关负责裁决“案件”和“争议”，即对相关当事人产生影响的具体争议。制宪者意识到法官在解决这些争议时适用的法律势必并不总是明确的，但是他们认为作出最终的“法律解释”属于“法院的正当和特殊的职权范围”。[7]正如首席大法官马歇尔在马伯里诉麦迪逊案（Marburyv. Madison）这项奠基性的判决中所说，“明确法律是什么是司法部门的职权和职责”。[8]在马伯里案之后的几十年里，当某项制定法的含义存在争议时，司法机关的职责就是“解释国会的法律以确定当事人的权利”。[9]
然而，联邦最高法院从一开始就认识到，行使独立判断往往包括对行政部门就联邦制定法所作的解释给予应有的尊重。当行政机关的解释与制定法大致同时发布，并且随着时间的推移而能保持一致时，这种尊重被认为尤其有必要。联邦最高法院还对行政部门的解释给予“尊重程度最高的考虑”，仅仅是因为“有关官员通常都是能干的人，是该主题的专家”，他们很可能是相关法律的其起草人。[10]然而，“尊重”仅限于此。行政分支的观点可以指导，但是不能取代司法机关的判断。“当法院自己的判断……与其他高级官员（otherhighfunctionaries）的判断不同时”，法院“无权随意退让或者放弃”。[11]
在“行政程序迅速扩张”的新政时期，[12]联邦最高法院通常认为，只要有“证据支持调查结果”，行政机关的事实认定对法院具有约束力，[13]但是联邦最高法院并没有对行政分支解决法律问题的决定给予同样的尊重。“对适用于可诉争议的制定法含义的解释”仍然“完全是司法职能”。[14]联邦最高法院还指出，行政分支在知情基础上作出的判断有权获得“较高权重”。[15]联邦最高法院认为，“这种判断在特定情况下具有的权重，将取决于其考量过程体现的彻底性、其推理的有效性、其与前后声明的一致性，以及所有那些使其具有说服力（如果不是控制力）的因素。”[16]
在此期间，联邦最高法院偶尔会在认定某项制定法授权行政机关决定如何将宽泛的法定术语应用于该行政机关认定的具体事实后，适用尊重性的审查标准（deferential review）。[17]但是，联邦最高法院在适用这种尊重审查标准时远非始终如一，而是仅仅局限于受事实约束的认定（fact-bound determinations）。联邦最高法院并未打算重塑长期以来司法处理法律问题的方法。相反，它宣称“制定法解释的问题……无疑应由法院解决，并适当考虑那些承担实施涉诉之制定法的职责者的判断。”[18]新政时期或之前并没有任何规则类似于联邦最高法院几十年后开始根据雪佛龙案判决，对各种类型的制定法之行政解释所适用的尊重规则。[19]
（2）国会 1946 年制定了《联邦行政程序法》，“制约那些行政官员，以免他们的热情使他们做出立法设立其机构时未曾考虑过的过分行为。”[20]《联邦行政程序法》规定了行政行为的程序，并划定了对行政行为进行司法审查的基本边界。它还将自马伯里案以来的司法实践所反映的一项平凡但是根本性的主张写入法律以适用于行政案件：法院通过运用自己的判断来决定法律问题。与此相关的是，《联邦行政程序法》规定，法院而非行政机关将决定在审查机构行动时出现的“所有相关法律问题”，[21]即使法律存在模糊性。它没有规定法院在回答这些法律问题时应采用何种尊重标准，尽管它要求对机构的政策制定和事实调查进行尊重的司法审查。[22]并且，通过指示法院“解释宪法和法定条款”，而不区分两者，《联邦行政程序法》第 706节明确指出，行政机关对制定法的解释（正如行政机关对宪法的解释）不应受到尊重。《联邦行政程序法》的立法史和当代各种受人尊敬的评论家的观点都强调了其文本的明确含义。
按照《联邦行政程序法》的规定，法院在行使独立判断以确定制定法条款的含义时，可以（从一开始就是这样做的）求助于负责实施特定制定法的人所作的解释。[23]如果对制定法的最佳解读是它授权行政机关行使裁量权，那么复审法院根据《联邦行政程序法》规定的职责，一如既往是独立解释制定法并在宪法限制下执行国会的意愿。法院通过承认宪法授权、确定授权范围并确保行政机关在这些范围内进行“‘提供理由说明的决策’”来履行这一职责。[24]通过这样做，法院维护了《联邦行政程序法》所采用的司法职能的传统观念。[25]
（3）雪佛龙原则要求法院在审查行政行为时保持的尊重，不符合《联邦行政程序法》的规定。[26]
1984年，仅由六名大法官通过了判决的雪佛龙案，明显偏离了传统的司法方法，即独立审查每项制定法以确定其含义。该案的争议点是环境保护局（EPA）的规章是否与《清洁空气法》中使用的“固定源”（stationary source）一词一致。[27]为了回答这个问题，联邦最高法院阐明并采用了一种现在大家所熟悉的两步法，该方法广泛应用于审查行政行为。第一步是辨别“国会是否直接谈及了案件讼争的具体问题”。[28]联邦最高法院解释说“如果国会的意图明确，那么问题就终结了”，[29]因此复审法院应该“拒绝采纳与国会明确意图相悖的行政解释”，[30]但在“制定法对案件讼争的具体问题没有规定或含糊不清”的案件中，复审法院不能“简单地将其自己的解释强加于制定法，而在没有行政解释的情况下，这样做是必要的。”[31]相反，在雪佛龙第二步中，如果该行政机关提供了“可被允许的制定法解释”，[32]即使其不是“如果争议最初出现在司法程序中，法院将会作出的解读”。[33]联邦法院也必须听从该行政机关的意见。通过采用这一新标准，联邦最高法院认定，国会没有以必要的“具体程度”论述相关问题，环境保护局的解释“有权获得尊重”。[34]
尽管联邦最高法院最初并未将雪佛龙案视为具有分水岭意义的判决，但是联邦最高法院和联邦巡回上诉法院很快就将其框架作为审理行政权之制定法问题的标准。联邦最高法院之雪佛龙案判决，作为其基础的推定是“国会在一项旨在由行政机关实施的制定法中留下模糊性时，已经明白这些模糊性需要首先由行政机关解决，并且更愿意看到行政机关（而非法院）拥有处理模糊性所允许的裁量权，而无论裁量权的程度如何如何。”[35]
雪佛龙案和联邦最高法院随后做出的任何裁决都没有试图使其框架与《联邦行政程序法》相协调。雪佛龙原则无视行政程序法的要求，即“复审法院”——而非其行为涉诉的行政机关——应当“决定所有相关法律问题”并“解释……制定法条款”。[36]它要求法院忽略而不是遵循“如果法院按照《联邦行政程序法》的要求行使独立判断，它本来会作出的解读”。[37]雪佛龙原则所要求的是超过历史上对政府行政分支（ExecutiveBranch）之解释给予的“尊重”；它要求法院机械地对行政解释给予有约束力的尊重，包括那些随着时间的推移而不一致的解释，[38]即使先前存在的司法先例认为语义模糊的制定法具有其他含义。[39]该制度与《联邦行政程序法》规定的历史悠久的方法背道而驰。
雪佛龙原则无法通过假定制定法存在的模糊性隐含着对行政机关的授权，来与《联邦行政程序法》相协调。这种假定并不接近现实。制定法存在的模糊性并不一定反映国会的意图，即由行政机关而不是法院来解决由此产生的解释问题。许多或大多数制定法模糊性可能都是无意的。当法院在不涉及行政机关解释或授权的案件中面对制定法的模糊性时，他们并没有以某种方式免除独立解释制定法的义务。法院不会宣布某一方的解读在这种情况下是“允许的”，而是使用他们掌握的所有工具来确定对制定法的最佳解读并解决其模糊性。但在行政案件中，就像在任何其他案件中一样，同样存在最佳解读——如果没有行政机关参与，“法院会得出的解读”。[40]因此，如果法院在运用所有相关的解释工具后得出的结论不是最佳的，那么谈论“允许的”解释就是没有意义的。
或许最根本的是，雪佛龙原则的推定是被误导的，因为行政机关没有解决制定法模糊性的特殊权能，法院才有。制宪者预计法院会经常面临制定法上的模糊性问题，并期望法院通过行使独立的法律判断来解决这些模糊性。雪佛龙原则严重错误地认定，对制定法意义的探究仅仅因为行政机关的解释发挥作用而产生根本性差别。传统的制定法解释工具的真正目的是解决制定法模糊性问题。当模糊性涉及行政机关自身权力的范围时，情况同样如此——也许在这种情况下，为了行政机关的利益而让司法机关放弃权力是最不合适的。[41]
政府回应称，国会通常必然希望各行政机关解决制定法模糊性问题，因为各行政机关拥有其实施的制定法相关的专业知识；因为将问题交给各行政机关可以促进联邦法律的统一解释；而且因为解决制定法模糊性问题可能涉及政策制定，最好留给政治行动者（political actors）而非法院。[42]但时，这些考虑都不能证明雪佛龙原则对国会意图的全面推定是合理的。
正如联邦最高法院最近指出的，将与一项规制计划（regulatory scheme）相关的解释问题“归入法官而非行政机关的职权范围更为顺理成章。[43]然而，根据雪佛龙案确立的广泛的尊重规则，各种模糊性都会引起尊重，即使在与行政机关的技术专长无关的案件中也是如此。即使模糊性刚好涉及技术问题，也并不意味着国会已将权威解释制定法的权力从法院手中夺走并交给了行政机关。国会希望各级法院处理技术性的制定法问题，在雪佛龙之前的行政案件中，法院这样做没有出现任何问题。毕竟，特别是在行政案件中，复审法院将利用行政机关的“经验和明智判断”以及其他信息来执行其任务。[44]行政机关对制定法的解释“不能约束法院”，但“在其基于[行政机关]专业知识范围内的事实前提的范围内”可能特别具有参考价值。[45]国会根本没有必要将最终解释权授予行政机关，以确保充分基于专业知识解决法律模糊性问题。
要求统一联邦法律解释的愿望也不能成为雪佛龙原则的正当理由。我们尚不清楚雪佛龙原则作为一个整体，在多大程度上真正促进了法律解释的统一，而且无论如何，我们没有理由假设国会更倾向于只是为了统一解释，而非正确解释它所制定的法律。
最后，认为对模糊的法律条款进行解释相当于制定适合政治行为者而非法院的政策，这一观点尤其错误，因为它建立在对司法角色的深刻误解之上。解决法律模糊性涉及法律解释，而这项任务不会因为法院有“可以求助的行政机关”而突然变成政策制定。[46]无论上下文如何，法院都会根据传统的法律解释工具而不是个人的政策偏好来解释法律。为了避免政治部门自行制定政策，法官只需履行《联邦行政程序法》规定的义务，独立识别和尊重此类授权，监督这些授权的外部法定界限，并确保机构按照《联邦行政程序法》行使裁量权。通过迫使法院假装模糊性必然构成授权，雪佛龙原则阻止了法官进行判断。[47]
由于作为雪佛龙原则之正当性基础的推定是虚构的，正如联邦最高法院大法官们经常承认的那样，联邦最高法院法院在过去四十年中对雪佛龙施加了一项又一项的限制。面对由此产生的错综复杂的先决条件和例外情况，一些法院干脆绕过雪佛龙原则，或没有注意到其各种步骤和细微差别。自 2016 年以来，联邦最高法院一直没有根据雪佛龙原则尊重行政机关作出的解释。但是，由于雪佛龙原则仍然存在，诉讼当事人必须继续与之纠缠，而下级法院——受联邦最高法院这项效力岌岌可危的先例的约束——继续适用它。说好听一点，雪佛龙原则只是转移了人们对重要问题的注意力：制定法是否授权行政机关实施受到起诉的行政行为？说得不好听一点，雪佛龙原则要求法院违反《联邦行政程序法》，将“复审法院”本应承担的明确责任——“决定所有相关法律问题”和“解释……法定条款”——交给了行政机关。[48]
遵循先例原则是调整司法机关坚持先例的原则，它并不要求法院坚持雪佛龙项目。这里最相关的遵循先例原则的考量因素是“[先例]推理的质量、它所确立之规则的可行性（workability）……以及对判决的信赖”，[49]——所有这些考量因素的权衡结果都倾向于放弃雪佛龙原则。
事实证明，雪佛龙原则受到了根本性的误导。它在没有努力面对《联邦行政程序法》的情况下重塑了对行政行为的司法审查，而《联邦行政程序法》是规定此类审查如何运作的制定法。该原则的缺陷从一开始就很明显，促使法院修改其基础并不断限制其应用。
经验也表明，雪佛龙原则不可行。其框架的决定性特征是确定制定法存在模糊性，但模糊性的概念始终无法得到有效界定。这种基于印象、具有可塑性的概念“不能成为分配法院和行政机关之间解释权的日常标准”。[50]联邦最高法院也不得不一次次地澄清这一原则，而这只会加剧雪佛龙原则的不可行性，而且该原则继续产生难以解决的启动要件问题（thresholdquestions）。如果雪佛龙原则被保留，这些问题将进一步使这种意义探究的过程复杂化。而且，其持续的意义远未明朗，因为各级法院经常拒绝采用该原则，称它并没有实效。
雪佛龙原则也没有促成有意义的依赖。鉴于联邦最高法院不断调整并最终放弃适用雪佛龙原则，很难想象有人会合理地期望法院在任何特定案件中信赖雪佛龙原则，或期望它产生可预见的结果。雪佛龙原则不但没有维护信赖利益，反而通过允许行政机关改变做法（即使国会没有赋予它们权力），从而明确摧毁了这些利益。
要“确保法律不会无规律地变化，而是以原则性和可理解的方式发展”，唯一的办法就是让联邦最高法院不再适用雪佛龙原则。[51]但是，通过推翻雪佛龙原则，联邦最高法院并没有质疑先前依赖雪佛龙原则框架的案件。尽管联邦最高法院改变了解释方法，但是那些认为特定行政机关之行为合法的案件——包括基于《清洁空气法》作出的雪佛龙案判决——仍然受法定的遵循先例原则（stare decisis）的约束。[52]仅仅信赖雪佛龙原则并不能构成推翻此类判决的“‘特殊理由’”。 [53]
首席大法官Roberts代表联邦最高法院发布判决意见书，Thomas, Alito, Gorsuch, Kavanaugh和Barrett等五位大法官加入其意见书。Thomas和Gorsuch两位大法官出具了协同意见书，Kagan大法官发表了不同意见书，其中Sotomayor和Jackson两位大法官加入其中，其中Jackson大法官加入的部分只适用于No. 22-1219，她在No. 22/451对应的案件中决定回避，因为她在哥伦比亚特区巡回上诉法院担任法官时曾经听取该案口头辩论。
* 原文出自Loper Bright Enterprises et al. v.Raimondo, Secretary of Commerce, et al., 603 U.S. ____(2024), Syllabus. 美国联邦最高法院通常会在判决书发布的同时提供一份裁判要旨（syllabus）。裁判要旨不属于判决意见书的一部分，但是由联邦最高法院判例汇编员（the Reporter of Decisions）编写以便读者理解判决。
[1] 联邦最高法院向哥伦比亚特区巡回法院（the United States Court of Appealsfor the District of ColumbiaCircuit）签发的调卷令（Certiorari）编号No. 22–451；对联邦第一巡回上诉法院审理的Relentless v. Department of Commerce签发的调卷令编号No. 22-1219。——译者注
[2] Chevron U. S. A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U. S. 837（雪佛龙美国公司诉自然资源保护委员会案）。（该案当事人之一Chevron U.S.A., Inc.，是Chevron Corporation（雪佛龙公司）的子公司。Chevron Corporation系美国一家大型能源企业。其前身是1879年成立的Pacific Coast Oil Company（太平洋海岸石油公司），1900年该公司被Standard Oil收购，成为其子公司。1904年，太平洋海岸石油公司即进入中国市场，1979年雪佛龙公司成为第一批重新回到中国的外国企业。Chevron本意为折角形“V”，与该公司logo中的图案相对应。不过，在我国行政法学界，Chevron也常被译为谢弗林、谢弗朗。——译者注）
[3] Id., at 843.
[4] 16 U. S. C. §1801 et seq.
[5] 5 U. S. C. §551 et seq.
[6] Pp.7–35.
[7] TheFederalistNo.78,p.525(A.Hamilton).
[8] 1 Cranch 137, 177.
[9] Decaturv. Paulding, 14 Pet. 497, 515.
[10] UnitedStatesv. Moore, 95 U. S. 760, 763.
[11] United States v. Dickson, 15 Pet. 141,162.
[12] United States v. Morton Salt Co.,338 U. S. 632, 644，
[13] St. Joseph Stock Yards Co. v. United States, 298 U. S. 38, 51.
[14] United States v. American Trucking Assns., Inc., 310U.S.534,544.
[15] Id., at 549.
[16] Skidmorev. Swift & Co., 323 U. S. 134,140.
[17] See Grayv. Powell, 314 U. S. 402; NLRB v. Hearst Publications, Inc., 322 U. S. 111.
[18] Id., at 130–131.
[19] Pp.7–13.
[20] MortonSalt,338U.S., at 644.
[21] 5 U. S. C. §706（emphasis added）
[22] See §§706(2)(A), (E).
[23] SeeSkidmore, 323 U. S., at 140.
[24] Michiganv.EPA,576U.S.743,750(quotingAllentownMackSales&Service,Inc.v.NLRB,522U.S.359,374).
[25] Pp.13–18.
[26] Pp.18–29.
[27] 467 U. S., at 840.
[28] Id., at 842.
[29] ibid.
[30] id.,at843,n.9.
[31] Id., at 843 (footnote omitted).
[32] ibid.
[33] ibid., n. 11.
[34] Id., at865.
[35] Smiley v. Citibank (South Dakota), N. A., 517 U. S. 735, 740–741. Pp. 18–20.
[36] §706 (emphasis added).
[37] Chevron, 467 U. S., at 843, n. 11.
[38] seeid., at 863
[39] National Cable & TelecommunicationsAssn.v.BrandXInternetServices,545U.S.967, 982.
[40] Chevron, 467 U. S., at 843, n. 11.
[41] Pp.21–23.
[42] SeeBriefforRespondentsinNo.22–1219,pp.16–19.
[43] Kisor v. Wilkie, 588 U. S. 558, 578。
[44] Skidmore, 323 U. S., at 140.
[45] Bureau of Alcohol, Tobacco and Firearmsv. FLRA, 464 U. S. 89, 98, n. 8.
[46] Kisor,588. U. S., at 575.
[47] Pp.23–26.
[48] §706 (emphasis added). Pp.26–29.
[49] Knick v. Township of Scott, 588 U. S. 180, 203 (quoting Janusv. State, County, and Municipal Employees, 585 U. S. 878, 917)
[50] Swift & Co. v. Wickham, 382 U. S. 111, 125.
[51] Vasquezv.Hillery,474U.S.254,265
[52] SeeCBOCSWest,Inc.v.Humphries,553U.S.442,457.
[53] Halliburton Co. v. Erica P. John Fund, Inc., 573 U. S. 258, 266 (quoting Dickerson v. United States, 530 U. S. 428, 443). Pp. 29–35. No. 22–451, 45 F. 4th 359 & No. 22–1219, 62 F. 4th 621, vacated and remanded.
