重开行政程序应持谨慎态度——董汉斌诉镇安县政府林业行政登记、商洛市政府行政复议案

【裁判要旨】

行政机关启动程序撤销已经作出的行政行为，属于行政程序的重开。行政行为一经作出即产生法律效力，无论是从维护行政行为的确定性，还是基于保护行政相对人信赖利益的考虑，行政机关对重开行政程序均应持谨慎态度，一般是在行政行为依据的基本事实错误时，才宜启动撤销程序纠错。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申1919号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：董汉斌，男，1963年5月25日出生，汉族，住陕西省镇安县。

委托诉讼代理人：李思成，陕西毛加兴律师事务所律师。

委托诉讼代理人：郑高军，陕西毛加兴律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省镇安县人民政府。

法定代表人：贾建刚，该县人民政府县长。

委托诉讼代理人：魏博，该县人民政府副县长。

委托诉讼代理人：刘康林，陕西安业律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省商洛市人民政府。

法定代表人：郑光照，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：李学哲，商洛市司法局副局长。

委托诉讼代理人：张丹，商洛市司法局工作人员。

再审申请人董汉斌因诉陕西省镇安县人民政府（以下简称镇安县政府）林业行政登记、陕西省商洛市人民政府（以下简称商洛市政府）行政复议一案，不服陕西省高级人民法院（2018）陕行终498号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

董汉斌申请再审称，1.2008年至2010年，镇安县推行集体林权制度改革，原文家庙村在县、乡派出的驻村工作组指导参与下，村林改组及各组理事会采取家庭承包、联户承包或者拍卖经营权等方式，对村组集体尚未承包到户的29块、13342亩集体荒山，落实了159户经营管理主体。再审申请人持有的镇林字〔2012〕43785号《林权证》包含的倒淌732亩林地，在林改公布第二榜后，因无人报名,由村两委会决定承包，林改工作组动员，再审申请人予以承包。2.2015年末，镇安县交通局修建文家庙石材工业园公路二期工程占用再审申请人倒淌林山32公顷，该局将征地补偿款转入木王镇农村财务服务中心米粮寺村账户，由于村干部和村民反映要求撤销再审申请人倒淌林山经营使用权，镇安县政府于2017年12月4日作出镇政发〔2017〕23号《关于撤销镇林字〔2012〕43785号和镇林字〔2012〕43745号林权证的决定》（以下简称被诉决定），撤销了再审申请人持有的林权证。被诉决定认定再审申请人在办理林权证时，向林业主管部门提供多份关键性材料存在弄虚作假和欺骗行为，该认定错误。事实上是林业局干部逼迫村干部提供的假材料。一、二审认定事实错误，请求再审本案，纠正错误判决。

镇安县政府提交意见称，1.董汉斌的再审申请不符合行政诉讼法第九十一条规定的情形。2.再审申请书所依据的事实错误。该文书关于村民反映办 证问题的陈述，与董汉斌一审质证时意见相矛盾。董汉斌在办理案涉林权证时，存在弄虚作假和欺骗行为。3.二审程序合法。请求：驳回再审申请。

本院认为，董汉斌起诉的是镇安县政府撤销其林权证的决定以及商洛市政府行政复议决定，故审查重点在于该二行政行为的合法性。

行政机关启动程序撤销已经作出的行政行为，属于行政程序的重开。行政行为一经作出即产生法律效力，无论是从维护行政行为的确定性，还是基于保护行政相对人信赖利益的考虑，行政机关对重开行政程序均应持谨慎态度，一般是在行政行为依据的基本事实错误时，才宜启动撤销程序纠错。本案中，镇安县政府根据董汉斌的申请，为其颁发林权证，就政府的颁证行为而言，是对行政相对人合法权益的确认。故在颁证过程中，承包人要提供相应合同以证明其权利来源，行政机关还要对发包人和承包人资格、发包程序等进行审查，符合规定方能颁证。镇安县政府通过调查，发现董汉斌的林权登记中多项关键性申报资料虚假，且承包未经村民会议讨论决定，确属颁证错误，故决定撤销其林权证。承包是否经村民会议讨论同意，是行政机关颁证依据的重要事实。在发现该事实有误的情况下，镇安县政府作出的撤销林权证决定具有正当性，符合法律规定。商洛市政府受理复议申请后，通知镇安县政府进行答辩，在确认被诉决定认定事实的基础上，作出维持的复议决定，并依法送达，符合法律规定。

需要特别指出的是，本案审查的是镇安县政府撤销林权证行为的合法性，但撤销林权证的行为合法，并不必然否定董汉斌与村委会之间基于合同的民事权利义务关系。合同纠纷，应通过民事途径寻求解决。

综上，董汉斌的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回董汉斌的再审申请。

审判长 夏建勇

审判员 华 伟

审判员 李纬华

二〇二〇年五月二十五日

法官助理 任少鹏

书记员 安 娜