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2019年上海法院行政审判十大典型案例

| 时间: 2020-05-31 20:59:45 | 文章来源:

5月29日上午,上海市高级人民法院召开新闻发布会,向社会各界发布《2019年度上海行政审判白皮书》和“2019年行政审判典型案例暨争议实质解决案例”。上海高院党组成员、副院长张斌,行政庭庭长侯丹华出席发布会并回答记者提问,上海高院政治部副主任、新闻发言人孙婧主持发布会。


2019年上海法院行政审判典型案例(目录)


一、北京奥德清洁服务有限公司上海分公司诉上海市长宁区人力资源和社会保障局工伤认定案

二、上海永品实业有限公司诉上海市闵行区住房保障和房屋管理局房屋拆迁裁决案

三、卜某某诉上海市公安局嘉定分局封浜派出所行政处罚决定、上海市嘉定区人民政府行政复议决定案

四、梁某诉上海市公安局闵行分局交通警察支队交通行政行为案

五、杨某诉中国证券监督管理委员会上海监管局证券行政处罚案

六、上海大易云计算股份有限公司诉上海市浦东新区市场监督管理局行政处罚决定案

七、上海图域文化发展有限公司诉上海市静安区市场监督管理局列入企业经营异常名录决定、上海市市场监督管理局行政复议决定案

八、上海关港科技发展有限公司诉上海市水务局行政处罚决定、上海市人民政府行政复议决定案

九、江苏瑞达海洋食品有限公司诉江苏省盐城市大丰区人民政府、盐城市大丰区自然资源和规划局农业行政许可纠纷案

十、上海上锦制药有限公司诉上海市药品监督管理局撤销行政批复案


案例一:北京奥德清洁服务有限公司上海分公司诉上海市长宁区人力资源和社会保障局工伤认定案

【要点】为职工缴纳工伤保险费是用人单位的法定义务。职工向用人单位出具“自动放弃缴纳社保声明”,用人单位据此未依法缴纳工伤保险费的,行政机关仍可根据职工一方的申请依法作出工伤认定。用人单位以职工已出具“自动放弃缴纳社保声明”为由,要求撤销被诉工伤认定决定的,法院不予支持。

【案情】贾某某的妻子汪某某在北京奥德清洁服务有限公司上海分公司(以下简称奥德公司)担任保洁员一职。2017年6月16日,汪某某骑电瓶车上班途中遭遇交通事故死亡。经道路交通事故认定,汪某某与吴某承担事故的同等责任。长宁区人力资源和社会保障局(以下简称长宁区人社局)2018年8月1日作出长宁人社认(2018)字第411号认定工伤决定书,认定:2017年6月16日6时13分许,汪某某骑电瓶车上班途中,经闵行区北翟路申虹路路口处,遭遇非本人主要责任交通事故死亡。2018年5月31日,汪某某的丈夫贾某某向长宁区人社局提出工伤认定申请,汪某某受到的事故伤害,符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项、《上海市工伤保险实施办法》第十四条第(六)项之规定,属于工伤认定范围,予以认定为工伤。奥德公司不服,向原审法院提起行政诉讼,请求撤销长宁人社认(2018)字第411号认定工伤决定。

【审判】上海铁路运输法院一审认为:长宁区人社局具有作出被诉工伤认定的职权。该局作出的工伤认定事实清楚、程序合法、适用法律正确,判决驳回奥德公司的诉讼请求。一审判决后,奥德公司不服,向上海市第三中级人民法院提起上诉称:汪某某入职后曾向奥德公司提出“自动放弃缴纳社保声明”,并每月从公司领取200元“社保补助”,故其已自动放弃工伤保险待遇,被上诉人对本案不应认定工伤。一审认为缴纳社会保险费是法律明确规定的用人单位的义务,不可由员工或者用人单位自由处分,这一说法是错误的,于法无据。请求撤销一审判决,依法改判支持奥德公司的一审诉讼请求。上海市第三中级人民法院二审认为,本案的争议焦点是汪某某在入职后向上诉人提交的“自动放弃缴纳社保声明”能否构成不予认定工伤的理由。根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定,职工应当参加工伤保险,由用人单位缴纳工伤保险费。这是保障公民在工伤情况下,依法从国家和社会获得物质帮助的权利,也是法律明确规定的用人单位的义务,并不是由职工和用人单位自由协商处分的权利。而且是否缴纳社会保险费与认定工伤并无直接关联,社会保险行政部门受理工伤申请以及认定工伤并不以伤(亡)者是否缴纳社会保险费为依据。故对上诉人主张的汪某某放弃缴纳社保不予认定工伤的理由不予采信。被上诉人认定汪某某符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项、《上海市工伤保险实施办法》第十四条第(六)项之规定,属于工伤认定范围,所作工伤认定事实清楚、适用法律正确,并无不当。综上,上诉人的上诉请求及理由缺乏事实证据和法律依据,依法不予支持。一审判决驳回奥德公司的诉讼请求正确,应予维持。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

【典型意义】在社会实践中,部分用人单位为了降低用工成本,往往不为职工缴纳相关社会保险费,并意图以职工出具个人放弃声明或者与职工约定另行降低标准补偿的方式来规避相关法律责任。这种行为不利于国家社会保险制度相关法律规定的执行,也不利于职工合法权益的保护,不应得到支持。本案中,虽然用人单位出具了职工自动放弃缴纳社保的声明,但仍不能免除用人单位为职工缴纳工伤保险费的义务,也不影响对职工因工受伤的工伤认定。本案的裁判充分体现了对职工的权益保护,对于用人单位须履行足额缴纳工伤保险费的法定义务起到了积极的昭示、引导作用。


案例二:上海永品实业有限公司诉上海市闵行区住房保障和房屋管理局房屋拆迁裁决案

【要点】在房屋征收(拆迁)补偿工作中,对于因不可归责于被征收(拆迁)人原因,导致房地产评估程序启动时间与房屋征收决定作出或拆迁许可证颁发时间间隔较远,应充分考虑房地产市场实际运行的情况,进行综合评判。如房地产估价报告以房屋征收决定作出或拆迁许可证颁发时间作为评估时点,行政机关以此评估报告为依据作出征收补偿决定或房屋拆迁裁决的,应予撤销。

【案情】2010年7月9日,第三人上海市闵行区土地储备中心(以下简称闵行土储中心)依法取得拆迁许可证,后拆迁期限延长至2019年1月31日。原告上海永品实业有限公司(以下简称永品公司)所有的本市闵行区闵北路688弄1-6号房屋位于该许可证的拆迁范围内。2018年5月17日,该基地的评估公司出具房地产估价报告,以2010年7月9日作为评估时点,对涉案房屋的评估价格为每平方米建筑面积3650元。因拆迁双方对安置补偿协商未果,2018年10月25日,第三人闵行土储中心向被告上海市闵行区住房保障和房屋管理局(以下简称闵行住房局)提出裁决申请。2018年11月22日,闵行住房局作出作出房屋拆迁裁决,以前述房地产估价报告为依据,对原告予以货币补偿并送达原告及第三人。原告不服,向上海市浦东新区人民法院提起行政诉讼,请求撤销被诉拆迁裁决。

【审判】上海市浦东新区人民法院一审认为:原告永品公司的房屋系非居住房屋,依法可以实行货币补偿。对于货币补偿的,应当按照同等价值补偿。拆迁人在2010年7月取得拆迁许可证,但拆迁当事人及有关部门直至2017年才与原告就拆迁事宜进行磋商,并无证据证明存在由于原告的过错导致拆迁拖延至今的情形。涉案拆迁许可证颁发于2010年7月9日,房地产估价报告于2018年5月17日作出,而评估的时点确定为2010年7月9日,即在2018年以2010年的价格对原告实行货币补偿,违反前述同等价值补偿的规定,侵犯了被拆迁人的利益。被告在裁决时,未予以查明前述事实及情节,主要证据不足,遂判决撤销被诉房屋拆迁裁决。一审判决后,被告闵行住房局、第三人闵行土储中心不服,提起上诉。上海市第一中级人民法院经审理,判决驳回上诉,维持原判。

【典型意义】国有土地上房屋征收(拆迁)补偿过程中的核心问题是补偿安置,补偿安置的基础是对被征收(拆迁)房屋价值的评估。对一般情形,应以房屋征收决定作出之日或房屋拆迁许可证颁发之日作为评估时点。但在房屋征收(拆迁)安置过程中出现不合理延迟,且房地产市场价格波动较大的情况下,对评估时点如何确定,目前法律法规未作明确规定。本案判决明确了在征收(拆迁)过程延期多年的情况下,应综合考量合理期限、当事人过错等因素,结合案件具体情况,适当调整评估时点,从而有利于实现对被征收(拆迁)人的充分、合理补偿,也是对目前征收(拆迁)安置补偿制度的有益补充。


案例三:卜某某诉上海市公安局嘉定分局封浜派出所行政处罚决定、上海市嘉定区人民政府行政复议决定案

【要点】公民在人身安全受到威胁的紧急情况下报警,其报警信息中表述的内容与公安机关事后调查确认的现场情况基本符合即可。公安机关以报警信息不准确构成谎报警情扰乱公共秩序为由予以处罚的,依法应予撤销。

【案情】2019年8月16日上午,卜某某的前男友卞某因与其感情纠纷到卜某某的住所对其进行纠缠,并在其家中饮酒并对其进行辱骂。当日15时许,卜某某欲让卞某离开其住处,但卞某未离开,并从卜某某家中找出一把刀。在卜某某试图夺刀的过程中,卞某用刀将其自身的手划伤流血,并沾到了卜某某的衣服上。当日15时15分许,卜某某在其住处拨打110报警电话称:有人非法闯入其家中,在里面动刀,两人都出血了,其受的是刀伤,请民警到场处理。上海市公安局嘉定分局封浜派出所(以下简称封浜派出所)接警后派员到场,经调查认为,卜某某是与其前男友卞某因感情问题在家中发生争吵,不存在有人硬闯入其家中,持刀砍卜某某致其受刀伤流血的情形。封浜派出所认定卜某某的行为构成《治安管理处罚法》第二十五条第(一)项规定的谎报警情扰乱公共秩序的违法行为,并于次日对卜某某作出罚款500元的行政处罚决定。卜某某不服,向上海市嘉定区人民政府(以下简称嘉定区政府)申请行政复议,嘉定区政府复议维持该行政处罚决定。卜某某仍不服,向上海市静安区人民法院提起行政诉讼,要求撤销上述行政处罚决定和行政复议决定。

【审判】上海市静安区人民法院经审理认为,本案争议焦点主要集中在封浜派出所认定卜某某具有谎报警情,故意扰乱公共秩序的违法行为的事实是否清楚,证据是否充足。卜某某在报警电话中所作“有人非法闯入”、“动刀”的陈述符合事发现场情况。卜某某在与卞某夺刀的过程中,两人有肢体冲突,卜某某手上也有血迹,情急之下,卜某某认为其也受了伤,该解释符合情理。卜某某主观上不存在谎报警情,故意扰乱公共秩序的意图;客观上,卜某某报警时的陈述虽与实际情况有出入,但基本事实吻合。故封浜派出所作出的被诉处罚决定书缺乏事实依据。法院遂判决撤销封浜派出所与嘉定区政府分别作出的行政处罚决定及行政复议决定。一审宣判后,原被告均未上诉,案件已经生效。

【典型意义】在日常生活中,遇到紧急危险时第一时间拨打“110”报警电话向民警求助,是很多人的首要选择。行政执法机关一方面需要对恶意的“报假警”行为进行严肃处理,同时对谎报警情行为的认定也需有充分依据,对报警时就现场情况等信息表述错误与“报假警”行为应有所区分。通过本案裁判,厘清了谎报警情违法行为与报警信息表述有误之间的界限,有利于保护公民合法权益和促进行政机关依法行政,也有利于引导鼓励群众在身处危险时及时报警求助,进而更好地打击违法犯罪行为,维护社会公共秩序。


案例四:梁某诉上海市公安局闵行分局交通警察支队交通行政行为案

【要点】对特殊情形下交警追缉行为的合法性审查,应按照《交通警察道路执勤执法工作规范》的相关要求。认定交警职责边界可适用比例原则,应以一般人在紧急条件下应当预见的结果作为是否正常履职的审查标准。

【案情】2018年4月11日18时许,梁某驾驶一辆摩托车由东向西,经过本市闵行区银都路春光路路口时,在东西向为红灯情况下冲出停车线。在发现闵行公安分局交警支队下属民警在该路口执勤后,因无驾驶证、行驶证害怕被查获,梁某随即闯红灯向西行驶离开现场。闵行交警支队民警发现梁某驾驶摩托车为外地车牌,且牌照没有固封装置,具有套牌、盗抢车辆嫌疑,遂驾驶警车沿该路段向西寻找梁某。交警寻至某路口时,发现梁某车辆停在路口等红灯,交警遂停车示意梁某下车接受检查,梁某再次闯红灯快速逃逸,闵行交警支队民警遂继续驾驶警车跟随。后梁某发生交通事故,与一辆中型普通货车发生碰撞。交警部门出具的《道路交通事故认定书》认定,梁某未取得驾驶证驾驶未经公安机关交通管理部门登记的机动车上道路行驶,在通过路口过程中疏于观察、遇情况未及时采取有效措施的行为与本起交通事故的发生有因果关系,梁某承担本起事故的同等责任。梁某认为其所受事故伤害系闵行交警支队追赶行为导致,诉至法院,请求确认闵行交警支队对其进行追赶的行政执法行为违法。

【审判】上海市浦东新区人民法院一审认为:事故发生时闵行交警支队警车与梁某相距近百米,闵行交警支队民警的追缉行为与该事故并无直接因果关系。梁某要求确认追缉行为违法的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据,故判决驳回梁某的诉讼请求。一审判决后,梁某不服,向上海市第一中级人民法院提起上诉称:根据法律规定,除严重暴力犯罪等情形外,执法人员不得实施堵截、拦截等行为,闵行交警支队民警在执法过程中实施高速追缉行为,该行为与梁某受到事故伤害之间具有因果关系。请求撤销一审判决,发回重审或者改判支持梁某的一审诉讼请求。上海市第一中级人民法院二审认为:梁某所驾驶的摩托车为外地车牌,且牌照没有固封装置,具有套牌、盗抢车辆等嫌疑,民警若不及时进行制止和侦查,则可能造成对公共安全和他人人身安全潜在威胁的放任。在交通违法时接受人民警察的询问本是梁某应该遵守的法律义务,但其在警察示意其下车接受检查时急忙驾车闯红灯逃逸,事出反常、事情紧急,民警驾驶警车进行追随,属于正常的履行职责范围,亦属于一般人应当预见的人民警察的执法行为,不能用事后查实的事实套用法规来苛求民警在事发当时作出准确判断。闵行交警支队民警的驾车追随行为应认定为正常履职范围,并不违反有关法律规定,与该事故发生并无直接因果关系。据此,上海市第一中级人民法院判决驳回上诉,维持原判。

【典型意义】交通警察的主要职责是维护交通管理秩序及公共交通安全,但作为人民警察对危害社会治安秩序及涉嫌违法犯罪等行为亦负有制止和处置的职责。准确界定这种情形下公安交警的法定职责范围和方式,是确保公安交警依法和充分履职的前提。本案结合《交通警察道路执勤执法工作规范》相关要求,认为对特殊情形下交警追缉行为的职责边界,应结合事发突然的现场情况,对其履职行为的正当性予以认可。本案裁判方式对于同类案件审判提供了参考,对社会起到相应法制教育作用,对规范交警执法也有一定启示。


案例五:杨某诉中国证券监督管理委员会上海监管局证券行政处罚案

【要点】证券从业人员违法“炒股”行为具有时间跨度长,电子化证据多、证据隐蔽分散以及违法行为主体认定难等特点。司法审查中,若行政机关已经最大限度地合理收集了相关间接证据,这些证据之间能够相互印证,且足以证明违法事实成立具有高度可能性的,则可以推定认定违法行为成立。

【案情】2013年1月18日至2016年9月12日期间,原告杨某在某证券公司营业部任总经理,为证券从业人员。尹某系杨某母亲。在上述期间内,杨某实际控制并使用“尹某”账户进行证券交易,期间先后交易“鼎立股份”等股票,累计买入股票成交金额3.01亿余元,累计卖出股票成交金额3.17亿余元,期末仍持有“同方股份”股票15万余股,已卖出股票累计盈利1,433万余元。中国证券监督管理委员会上海监管局(以下简称上海证监局)经立案调查、事先告知、听证等程序后,于2017年12月13日作出被诉处罚决定,认定杨某作为证券从业人员,控制并使用尹某账户买卖股票的行为,系原《证券法》第四十三条、第一百九十九条规定的借他人名义持有、操作股票的违法行为,依据原《证券法》第一百九十九条的规定,责令杨某依法处理非法持有的剩余股票,没收已获违法所得1,433万余元,并处以4,301万余元罚款。杨某不服被诉处罚决定,向上海市浦东新区人民法院提起诉讼,请求撤销被诉行政处罚决定。

【审判】上海市浦东新区人民法院一审判决驳回杨某请求撤销被诉处罚决定的诉请。杨某不服一审判决,以原审判决认定事实不清、证据不足等为由,向上海金融法院提起上诉。上海金融法院二审认为,就杨某是否实际控制并操作其母“尹某”账户进行违法证券交易这一争议焦点,经审查本案现有证据,“尹某”证券账户交易中,来自于杨某手机以及杨某所在证券营业部电脑下单的比例约为95%,该证券账户对应的第三方存管银行账户交易也有80%以上与杨某手机及所在营业部电脑访问有关。“尹某”证券账户相关网银账户资金也系来源于杨某,且账户资金也由杨某消费使用。杨某对“尹某”账户资金来源,手机、电脑下单情况,账户操作主体的表述,与尹某等人询问笔录中相关表述存在明显矛盾。上海证监局据此经综合分析后认为,杨某系“尹某”账户操作主体,具有合理性。“尹某”证券账户已有超过3亿元人民币的巨额交易,但尹某自述其证券账户由其好友儿子操作,虽然从小看该好友之子长大但不知其姓名,这也与常理明显相悖。据此可认定杨某系“尹某”账户操作主体。原审判决认定事实清楚,适用法律正确。法院遂判决驳回上诉,维持原判。

【典型意义】实践中,如何认定“借他人名义持有、操作股票”的事实是主要难点。一方面,证券交易涉及的主要是电子证据,证据分散且容易篡改。另一方面,证券违法行为所涉及的地域较为广泛,收集违法证据存在客观困难。本案的审理,明确了证券从业人员违法“炒股”行政处罚案件的事实证明标准,为如何审查此类处罚决定提供了可资借鉴的思路和方法。同时,通过本案判决,树立起相关裁判规则,使证券从业人员对违反禁止性规定所导致的法律后果具有明确预期,有助于推动从业人员执业的规范化、法治化,有助于保护证券市场中小投资者的合法权利,维护证券市场公平、公正、公开的市场环境。


案例六:上海大易云计算股份有限公司诉上海市浦东新区市场监督管理局行政处罚决定案

【要点】《中华人民共和国广告法》(以下简称《广告法》)第九条第(三)项规定,广告不得使用“国家级”“最高级”“最佳”等用语。经营者在宣传其所获荣誉时,奖项名称中包含“最佳”等绝对化用语,是否违反上述规定,司法审查中应当结合具体案情,以是否产生误导消费者、引起不正当竞争的危害后果作为认定是否构成违法行为的要件。

【案情】上海大易云计算股份有限公司(以下简称大易公司)主要经营人力资源软件开发服务业务。2018年12月13日,上海市浦东新区市场监督管理局(以下简称浦东新区市监局)作出行政处罚决定,认定大易公司于2018年4月1日起在其自设网站(www.dayee.com)上发布广告。该广告在荣誉奖项部分含有“2017-2018大中华区最佳招聘管理软件服务商”“连续三年(2013-2016)蝉联‘大中华区最佳招聘管理软件服务商’”等获奖内容并贴有相应的获奖证书图片。上述奖项名称中含有“最佳”用语。大易公司上述行为违反《广告法》第九条第(三)项“使用‘国家级’、‘最高级’、‘最佳’等用语”的规定,对其罚款100,000元。大易公司不服,诉至上海市静安区人民法院,要求撤销浦东新区市监局作出的上述行政处罚决定,并返还大易公司已缴纳的罚款100,000元。

【审判】上海市静安区人民法院一审判决撤销浦东新区市监局作出的行政处罚决定,浦东新区市监局自判决生效之日起60日内返还大易公司已缴纳罚款100,000元。一审判决后,浦东新区市监局不服,向上海市第二中级人民法院提起上诉。上海市第二中级人民法院二审认为:本案的争议焦点是大易公司的广告活动是否违反了《广告法》的规定,是否应实施行政处罚。大易公司使用“最佳”用语的情形,系置于“公司简介”栏目下,如实介绍该公司曾经获得过的荣誉奖项,无法推断出大易公司主观上具有贬低其他竞争对手、误导消费者的恶意。从客观后果来看,大易公司展示的荣誉证书图片下方的文字即为证书中所获奖项的名称,文字与图片内容具有一致性,尺寸大小亦相互适应,并未突出使用含“最佳”用语的文字,故图文应视为一个整体,共同承担介绍大易公司所获奖项的功能。该奖项是由市场上独立的机构经过一定程序、以一定标准、设定一定时限后评选获得的奖项,具有明显的个体主观性和时空限定性,并不意味着普通大众对大易公司的评价是“最佳”,更不代表大易公司客观上就是“最佳”。因此,大易公司使用“最佳”用语的情形,不属于贬低竞争对手的排他性宣传,也不可能造成受众误解,不存在扰乱市场秩序、侵害潜在消费者合法权益的危害后果。上诉人所作行政处罚决定适用法律错误。据此判决驳回上诉,维持原判。

【典型意义】如何在依法维护正常的市场秩序和保护公平竞争环境的同时,避免因机械适用法律条文而导致的过罚失当,损害市场主体的利益,是实践中需要正确把握的问题。本案对《广告法》相关条文适用作出了具体诠释,即在《广告法》调整范畴内,应以是否产生误导消费者、引起不正当竞争的危害后果作为认定是否构成违法行为的要件。本案对于审理此类案件具有一定参考意义,同时对促进行政机关依法行政,营造良好营商环境起到积极作用。


案例七:上海图域文化发展有限公司诉上海市静安区市场监督管理局列入企业经营异常名录决定、上海市市场监督管理局行政复议决定案

【要点】市场监管部门将企业列入经营异常名录的行为影响当事人权利义务,属于行政诉讼的受案范围。市场监管部门根据《企业经营异常名录管理暂行办法》规定,通过实地调查等方式查实企业未在登记的住所实际经营且无法取得联系的,有权将相关企业列入异常经营名录并予公示。当事人对该行为起诉要求撤销的,法院不予支持。

【案情】2018年10月17日,上海市静安区市场监督管理局(以下简称静安市场监管局)执法人员至原告上海图域文化发展有限公司登记的住所地静安区某幢201室开展随机检查,发现该场所的实际使用人为某律师事务所,现场未查见原告在该址经营且无法与原告取得联系,后经进一步调查取证,该局认定原告未在登记的地址经营且通过该址无法取得联系,遂依据《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条第(四)项、第九条规定,于同年11月11日将原告列入经营异常名录并通过市场主体信用信息公示系统对外公示。原告向上海市市场监管局申请行政复议,市市场监管局经复议决定维持前述行政行为。原告仍不服,向上海市闵行区人民法院提起行政诉讼,要求撤销将其列入经营异常名录的决定,且一并撤销复议决定。

【审判】上海市闵行区人民法院经审理后认为:《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条第(四)规定,通过登记的住所或者经营场所无法联系的,应当列入经营异常名录;第九条规定,监管部门在依法履职过程中通过登记的住所或经营场所无法与企业取得联系的,应当自查实之日起十个工作日内作出将其列入经营异常名录的决定,并予公示。本案中,根据静安市场监管局提供的抽查记录表、现场笔录、现场照片等证据材料,能够证明原告存在未在登记的住所实际经营且无法通过该住所取得联系的情形,静安市场监管局适用前述规定将原告列入经营异常名录,认定事实清楚,适用法律正确,程序亦无不当。原告主张其虽未在登记住所实际经营但仍在同一园区内经营办公,故不构成违法,该辩解意见理由难以成立,法院不予采纳。复议机关作出维持原行政行为的复议决定,经审查亦无不当。因此法院判决驳回了原告的诉讼请求。一审宣判后当事人未提起上诉。该案现已生效。

【典型意义】本案系《企业经营异常名录管理暂行办法》施行以来,上海地区首起被列入名录的企业不服该市场监管措施提起行政诉讼的案件。一方面,企业被列入经营异常名录后,在参加招投标、申请银行贷款等方面将会受到限制,人民法院将此类以信用惩戒为特征的监管举措纳入行政诉讼受案范围,体现了司法对行政行为应有的审查和监督之义。另一方面,法院通过裁判的方式依法支持监管部门对“不在对外公示的住所和营业场所实际经营”这一行为进行信用约束和惩戒,有助于提醒和督促市场主体及时履行有关信息公示和披露的法定义务,从而引导各市场主体共同营造依法治理、诚实守信的法治化营商环境。


案例八:上海关港科技发展有限公司诉上海市水务局行政处罚决定、上海市人民政府行政复议决定案

【要点】排放污染物项目数及浓度严重超标会给城镇排水管道设施及后续污水处理带来影响,因此排放污水行为是否造成严重后果不仅涉及排放多寡,还与污染物超标项目及浓度相关联。行政机关按照排放污染物项目数及浓度认定情节轻重,并作出相应处罚的,法院应予支持。

【案情】上海市水务局(以下简称市水务局)于2017年12月15日作出第2220170149号行政处罚决定(以下简称处罚决定),认定上海关港科技发展有限公司(以下简称关港公司)于2017年6月2日在本市某某路388号排水口实施了未按照排水许可证的要求排放污水的行为,具体数据为:2#某某路388号排水口有4项数据超标:pH值:5.37(标准=6.5-9.5)、化学需氧量:1.20E03mg/L(标准≤500mg/L)、硫化物:8.84mg/L(标准≤1mg/L)、石油类:37.1mg/L(标准≤15mg/L)。该行为违反了《城镇排水与污水处理条例》(以下简称条例)第二十一条第二款的规定。根据条例第五十条第二款的规定,对关港公司处以罚款人民币45万元,吊销排水许可证。关港公司不服,向上海市人民政府(以下简称市政府)申请行政复议。市政府于2018年8月27日作出沪府复字(2018)第140号行政复议决定(以下简称复议决定),维持处罚决定。关港公司不服,向上海铁路运输法院提起诉讼,以处罚畸重为由,要求撤销处罚决定和复议决定。

【审判】上海铁路运输法院认为:原告排放的污水有4项数据超标,其中硫化物超出排放限值高达7.84倍,属于污染物浓度严重超标,被告水务局对其处以45万元罚款,计算有据,在条例处罚幅度范围内,并不存在处罚畸重或违反《中华人民共和国行政处罚法》的情形。是否造成严重后果并不能仅以排放量多寡作为裁量标准,即使污水排放量不大,一旦超标排放,势必造成新的水污染,对城镇排水管道设施产生影响,更会给之后的污水处理增加负担,因此被告在原告排放污水有多项超标,并有一项严重超标的情况下,认定已造成严重后果,合法合理。法院遂判决驳回科技公司的诉讼请求。宣判后,双方当事人均未上诉,判决现已生效。

【典型意义】水资源保护是生态环境保护的重点领域。社会实践中,不依法排放污水情况时有发生,行政机关如何认定及裁量,往往成为行政处罚案件的争点。本案中,虽然原告污水排放量不大,但由于其排放污染物项目数及浓度双重超标,仍受到了处罚。本案裁判进一步说明,对排放污水行为的处罚,并非以排放多少为准,而应按照裁量基准,根据排放污染物项目数及浓度对应罚责,这也充分体现了行政处罚应与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当的执法理念和合法性审查标准,契合了推进生态文明建设和绿色发展的目标要求。


案例九:江苏瑞达海洋食品有限公司诉江苏省盐城市大丰区人民政府、盐城市大丰区自然资源和规划局不予续期答复案

【要点】部分行政协议出现效力争议时,应结合行政法和合同法,审查协议是否违反法律法规的强制性规定以及协议双方意思表示的真实性。行政协议约定变更海域使用权行使方式且不违反法律强制性规定,一方以协议与法律规定不符为由主张协议无效的,人民法院不予准许。

【案情】2015年8月,原告通过投标与被告大丰区自然资源局签订东沙紫菜养殖海域使用权出让合同,期限为三年,合同写明:“合同期满,海域使用权终止,本海域使用权不予续期”。2018年5月,原告收到大丰区自然资源局“关于海域使用权不予续期的答复”,写明原告申请海域使用权续期的报告已收悉,答复称海域使用权合同明确约定,海域使用权到期后不续期。后大丰区自然资源局向原告发出“关于清理东沙紫菜养殖的通知”,要求海域使用权期满的业主立即停止紫菜养殖行为,拆除全部人工设施设备等。原告认为,上述合同违反《中华人民共和国海域使用管理法》(下称《海域使用管理法》)第二十六条的规定,该条规定海域使用权人到期前有权申请续期,除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外,应当批准续期。遂起诉请求判决两被告履行法定职责,对原告海域使用权依法予以续期。

【审判】上海海事法院经审理认为,本案的主要争议在于原告是否具有提出续期申请的权利,以及两被告拒绝原告的续期申请是否具有事实和法律依据。涉案海域使用权出让合同明确写明“合同期满,海域使用权终止,本海域使用权不予续期”,意思清晰明确。合同的签订无欺诈、胁迫行为存在,原告对合同条款应当是明知且理解其含义的,参加投标并签订合同,即意味着接受招标方案的限定条件。《海域使用管理法》第二十六条是对于一般情况下海域使用权人申请续期权利的规定,并非强制性的规定,其并不排除政府机关与海域使用权人对于使用权到期后是否续期通过明确约定的方式进行变更。由于海域使用权这一国家自然资源具有稀缺性特点,政府机关通过定期招投标的方式进行海域使用权出让,系以市场化手段促进自然资源的优化配置,以竞争性方式最大化保障和体现国有资产的价值,是政府更公开透明行使海域使用权出让管理职权的体现。尤其考虑到涉案海域毗邻国家级自然保护区、盐城黄海湿地以及海洋生态红线,是否能够持续地进行养殖开发并不确定,政府以该条款对海域使用权出让作出一定限制具有合理性,并未违反法律法规的强制性规定。综上,法院判决驳回原告的诉讼请求。一审判决作出后,各方均未上诉。本案判决现已生效。

【典型意义】行政协议兼具行政性与协议性的特征,是一种契约行政、协商行政的管理方式。司法审判中,应结合行政法和合同法规定进行审查,除非违反法律强制性规定,明显侵害相对人合法权益或者国家、集体、第三人利益,否则不应轻易认定无效。本案中,确认行政协议有效的考量主要在于:1、行政相对人有权在行政协议中处分自己的部分实体或程序性权利;2、行政机关有权以合法方式提升国家自然资源管理的效率和收益;3、尊重行政协议约定有助于维护政府公信力和稳定性,也是诚信原则在行政协议中的体现。在海洋环境资源保护和综合治理的背景下,本案的审判对行政管理和司法实践有着积极示范效应。


案例十:上海上锦制药有限公司诉上海市药品监督管理局撤销行政批复案

【要点】上级行政机关针对下级的工作请示作出的批复属于内部行政行为,虽在刑事案件中作为证据被当事人获知并可能影响刑事案件处理结果,但未对其产生行政法上的外部法律效力,依法不属于行政诉讼受案范围。当事人就该批复提起的行政诉讼,应当裁定驳回起诉。

【案情】2017年9月13日,上海市金山区市场监督管理局(以下简称金山区市场监管局)向原上海市食品药品监督管理局(以下简称原市食药监局,因机构改革,其药品安全监管职能由上海市药品监督管理局承担)提出《关于使用不符合国家药品标准规定的生草乌投料生产止痛消炎软膏问题的请示》。同年10月23日,原市食药监局针对该请示作出《关于金山区市场监管局对使用不合格生草乌投料问题的批复》(以下简称涉案批复),主要内容为“根据《中华人民共和国药品管理法》第四十八条第三款第二项的规定,使用不符合国家药品标准规定的生草乌投料生产的止痛消炎软膏应判定为按假药论处的假药。你局应依据相关法律法规处置,并做好行政执法和刑事司法衔接工作”。涉案批复发文时公开范围为免于公开。上锦公司因涉嫌制售假药由上海市人民检察院第三分院提起公诉才获知涉案批复,遂提起行政诉讼,请求撤销涉案批复。二审庭审中,上诉人陈述其在刑事案件中仅获知涉案批复的内容,直至本案一审审理中才首次获取涉案批复的复印件文本。

【审判】上海市浦东新区人民法院一审认为,涉案批复系在刑事案件程序中对上锦公司的权利义务产生实际影响,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的相关规定,有关机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围,裁定驳回上锦公司的起诉。一审裁定后,上锦公司不服,向上海市第三中级人民法院提起上诉称:涉案批复在刑事案件中作为关键证据,影响了上诉人的权利义务,已经产生外部法律效力,应当属于行政诉讼受案范围;被上诉人作出涉案批复在前,公安机关对上诉人立案侦查在后,故一审法院认为涉案批复是刑事司法行为错误,请求撤销原审裁定,改判支持其原审诉请。上海市第三中级人民法院二审认为,双方当事人对涉案批复系原市食药监局就金山区市场监管局的内部请示作出的上下级业务指导的内部行政行为并无异议。本案争议焦点在于,涉案批复是否外化成为可诉的行政行为,是否属于行政诉讼受案范围。对此法院认为,内部行政行为外化后并不当然具有可诉性,只有当该行政行为与行政相对人产生行政法律关系、对行政相对人行政法上的权利义务产生实质影响时,该内部行政行为才具有可诉性,属于行政诉讼受案范围。本案中,首先,市药监局的下级机关金山区市场监管局具有查处辖区内违反药品管理相关规定行为的法定职权,亦已对上诉人进行立案调查。涉案批复仅是针对金山区市场监管局在调查过程中就涉案草乌定性问题提出的内部请示所作的回复,其作出的对象是金山区市场监管局而非上诉人,批复内容并未直接对上诉人作出处罚,未对上诉人设定一定的义务。金山区市场监管局收到涉案批复后仍需结合其调查搜集的其他证据依职权作出最终处理。其次,涉案批复作为相关刑事案件中公诉机关提起公诉时的认定事实证据之一,可能对上诉人是否应承担相应刑事责任产生一定影响,但该影响并非对上诉人课以行政法上的义务,更无法通过行政诉讼予以解决。再次,涉案批复制作时即注明不予公开,未向上诉人送达,上诉人系在相关刑事案件中作为证据获知。综上,涉案批复未以上诉人为行政相对人、未与上诉人形成行政法律关系、未对上诉人的权利义务产生实际影响,构成《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(五)项规定的“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”,依法不属于行政诉讼的受案范围,已经立案的,应当裁定驳回起诉。此外,涉案批复系被上诉人履行药品监督管理职权的行政行为,并非依照刑事诉讼法明确授权的行为,原审认为涉案批复属于“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为”有误,予以纠正。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

【典型意义】《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(五)项规定,“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”,不属于行政诉讼受案范围。如何对上述行为进行认定,审判实务上有不同认识,实践中亦有不少内部行政行为外化后被纳入行政诉讼受案范围的案件。本案的审理和裁判表明:外化后的内部行政行为并不当然具有可诉性,应结合具体案情从是否存在行政相对人、是否形成行政法律关系及是否直接对当事人的权利义务产生实际影响等三方面判断。本案明确了此类案件的具体审查标准,对进一步厘清人民法院行政诉讼受案范围提供了有益的借鉴和参考。


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