任建国不服劳动教养复查决定案

【关键词】地方政府规章

【基本案情】

1992年７月15日下午，原告任建国到高阳煤矿矿长张福保的办公室，见张福保正与本矿一干部谈话。任建国让该干部先出去一下，他要与张福保谈分房一事。张福保对任建国说：你先出去，我们正研究工作。任建国不出去，张福保便上前往外推任建国。这时任建国就拽住张福保的领口来回推拉，并抓其头发。经他人劝阻，平息了事端。

被告根据上述事实，以任建军不听劝阻，实施暴力推拉矿长，阻碍矿长执行职务，影响了企业生产的正常进行为由，于1992年８月28日根据国务院劳动教养有关规定和《山西省人民政府关于保护企业厂长、经理依法执行职务的规定》第八条第（二）项决定对任建国劳动教养一年。任建国不服，依法于９月９日向被告申请复查。被告于９月28日以原决定事实清楚，定性准确，处罚适当为由，维持原劳动教养决定。任建国对复查决定仍不服，遂提起诉讼。

【争议焦点】

行政相对人的违法行为不属于劳动教养法规调整的对象，但却被地方性规章纳入到劳动教养的调整范围，相对人不服提起行政诉讼，应如何选择适用的法律？

【判决结果】

法院认为，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照地方政府规章。所谓“参照”规章是指，法院应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用，对于不是根据法律和行政法规制定的规章，或者其内容与法律和行政法规相抵触的规章，则不予适用。国务院有关劳动教养的行政法规中，对劳动教养的适用对象已有明确的规定，行政相对人的违法行为不属于劳动教养法的调整对象，但却被地方性规章纳入到调整的范围内，对于这样与法律与行政法规相抵触的规章，法院不予适用。

【意义】

本案明确了法院不予适用地方政府规章的情形。

《最高人民法院公报》1993年第3期(总第35期)

原告：任建国，男，29岁，山西省孝义市高阳煤矿司机。

被告：山西省吕梁行政公署劳动教养管理委员会。

法定代表人：花德荣，主任。

原告任建国不服山西省吕梁行政公署劳动教养管理委员会作出的对其维持劳动教养一年的复查决定，向山西省离石县人民法院提起行政诉讼。

原告任建国诉称：原告与矿长张福保发生纠纷后，被告偏听偏信，夸大事实，对原告作出劳动教养一年的决定。原告不属于劳动教养的对象，被告的决定于法无据。为了给人以依法办案的印象，被告在决定中只是称“根据国务院劳动教养的有关规定”，没有引用规定的具体条文。原告依法向被告申请复查后，被告无法正面回答原告提出的问题，仅以“原决定事实清楚，定性准确，处罚适当”的空话搪塞，又依职权作出维持原决定的复查决定。原告请求人民法院撤销被告的这一具体行政行为。

被告吕梁行政公署劳动教养管理委员会辩称：原告任建国实施暴力，阻碍矿长张福保执行职务的事实是清楚的，根据《山西省人民政府关于保护企业厂长、经理依法执行职务的规定》第八条第（二）项：“以暴力、威胁方法阻碍厂长、经理依法执行职务，尚不够刑事处罚的，可实行劳动教养。”被告决定对原告实行劳动教养，并依照国务院有关劳动教养的程序规定办理了劳动教养手续。因此被告的具体行政行为适用法律正确，程序合法，应当维持。

离石县人民法院经审理查明：1992年７月15日下午，原告任建国到高阳煤矿矿长张福保的办公室，见张福保正与本矿一干部谈话。任建国让该干部先出去一下，他要与张福保谈分房一事。张福保对任建国说：你先出去，我们正研究工作。任建国不出去，张福保便上前往外推任建国。这时任建国就拽住张福保的领口来回推拉，并抓其头发。经他人劝阻，平息了事端。被告根据上述事实，以任建军不听劝阻，实施暴力推拉矿长，阻碍矿长执行职务，影响了企业生产的正常进行为由，于1992年８月28日根据国务院劳动教养有关规定和《山西省人民政府关于保护企业厂长、经理依法执行职务的规定》第八条第（二）项决定对任建国劳动教养一年。任建国不服，依法于９月９日向被告申请复查。被告于９月28日以原决定事实清楚，定性准确，处罚适当为由，维持原劳动教养决定。任建国对复查决定仍不服，遂提起诉讼。

离石县人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”能作为审理劳动教养行政案件依据的行政法规有：1957年８月３日国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》，1979年11月29日国务院公布的《关于劳动教养的补充规定》，1982年１月21日经国务院转发、公安部发布的《劳动教养试行办法》。这三个法规对劳动教养的适用对象、审批和管理办法都作了详尽的规定，但都没有授权地方人民政府另定执行措施的规定。这三个法规中规定的适用劳动教养的对象很明确，根本没有《山西省人民政府关于保护企业厂长、经理依法执行职务的规定》第八条第（二）项“以暴力、威胁方法阻碍厂长、经理依法执行职务，尚不够刑事处罚的，可实行劳动教养”的规定。因此对山西省人民政府规章中的这一条只能做这样的理解：只有法规规定的劳动教养对象兼有以暴力、威胁方法阻碍厂长、经理依法执行职务的行为，尚不够刑事处罚时，才可对其实行劳动教养。否则，不能单独依规章对其实行劳动教养。

原告任建国不听劝阻，并以推拉、抓头发等手段对待张福保，是一种侵犯张福保人身权利的违法行为。但是这种违法行为不属于我国劳动教养法规调整的对象，对其实行劳动教养不符合法规的规定。被告在决定对任建国劳动教养时，由于无法引用劳动教养法规适用对象的具体规定，因此，笼统地表述为依据国务院关于劳动教养的有关规定和《山西省人民政府关于保护企业厂长、经理依法执行职务的规定》第八条第（二）项，并在任建国提起申请复查时，不能有理有据地予以辩驳，即作出“事实清楚，定性准确、处罚适当，维持原决定”的复查决定，不仅适用法律不当，而且无视公民行使正当的申诉权利，是错误的。据此，离石县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，于1992年12月５日判决：撤销被告山西省吕梁行政公署劳动教养管理委员会作出的维持对原告任建国劳动教养一年的复查决定和原对任建国劳动教养一年的决定。诉讼费100元，由被告负担。

第一审宣判后，被告山西省吕梁行署劳动教养管理委员会不服，以“人民法院审理行政案件应当参照地方规章”为由，向山西省吕梁地区中级人民法院提出上诉。

山西省吕梁地区中级人民法院经审理认为：行政诉讼法第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”这里所指的可以参照的规章，是指那些根据法律和国务院的行政法规制定的规章。对于那些不是根据法律和行政法规制定的规章，或者其内容与法律和行政法规相抵触的规章，则不在人民法院参照之列。国务院有关劳动教养的行政法规中，对劳动教养的适用对象已有明确的规定，《山西省人民政府关于保护企业厂长、经理依法执行职务的规定》第八条第（二）项，把劳动教养的适用范围作了扩大的规定。对于这样的规章，人民法院只在符合行政法规规定的范围内参照适用，即行政法规规定的劳动教养适用对象有以暴力、威胁方法阻碍厂长、经理依法执行职务的行为时，可对其实行劳动教养。如果不属于劳动教养适用对象，则不能仅参照规章对其适用劳动教养。对于法律和行政法规中的实体与程序规定，都应当全面、准确无误地适用，才是依法办案。如果仅适用程序而不适用实体规定，或者仅适用实体而不适用程序规定，都不是依法办案。原审以适用法律错误为由，判决撤销上诉人山西省吕梁行署劳动教养管理委员会对被上诉人任建国作出的劳动教养一年的决定，是正确的。上诉人以“人民法院审理行政案件应当参照地方规章”的上诉理由，不予采纳。据此，山西省吕梁地区中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第一项的规定，于1993年１月６日判决：驳回上诉，维持原判。第二审诉讼费100元，由上诉人负担。