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最高法院判例:行政协议效力的审查认定——丁三保、丁龙凤、王再多诉弋江区政府土地行政协议案

| 时间: 2020-01-27 19:53:18 | 文章来源:

【裁判要旨】

因行政协议是一类特殊类型的行政行为,对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时行政协议作为体现双方合议的产物,又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”。《合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的理解,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定了四种情形:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。在对行政协议的效力进行审查,要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量,从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度,慎重认定行政协议的效力。


【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

2019)最高法行申10466

再审申请人(一审原告、二审上诉人):丁三保,男,1968614日出生,汉族,住安徽省芜湖市弋江区。

委托诉讼代理人:丁龙凤,男,195543日出生,汉族,住安徽省芜湖市弋江区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):丁龙凤,男,195543日出生,汉族,住安徽省芜湖市弋江区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):王再多,女,1981329日出生,汉族,住安徽省芜湖市弋江区。

委托诉讼代理人:王建英,男,197178日出生,汉族,住河南省新乡市红旗区。

再审申请人(原审第三人):丁龙保,男,1963114日出生,汉族,住安徽省芜湖市弋江区。

委托诉讼代理人:杨先菊(系丁龙保妻子),女,1962101日出生,汉族,住安徽省芜湖市弋江区。

委托诉讼代理人:张森林,北京市兆亿律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):安徽省芜湖市弋江区人民政府,住所地安徽省芜湖市弋江区利民西路**

法定代表人:欧冬林,该区人民政府区长。

委托诉讼代理人:许金凤,该区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人:胡善虎,安徽吉和律师事务所律师。

再审申请人丁三保、丁龙凤、王再多诉安徽省芜湖市弋江区人民政府(以下简称弋江区政府)土地行政协议一案,安徽省高级人民法院作出(2019)皖行终189号行政判决,丁三保、丁龙凤、王再多、丁龙保不服,向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员聂振华、审判员袁晓磊参加的合议庭,对本案进行了审查,并于2019117日对各方当事人进行了询问,再审申请人丁龙凤,王再多的委托诉讼代理人王建英,丁龙保的委托诉讼代理人杨先菊、张森林,被申请人弋江区政府的委托诉讼代理人许金凤、胡善虎到庭参加询问。本案现已审查终结。

丁三保、丁龙凤、王再多申请再审称,一审法院隐瞒、掩盖涉案事实。丁三保、丁龙凤、王再多提交的陶大英的户籍证明(户口本)中可以证实,陶大英与丁龙保是门牌号不同、家庭户主不同的独立两户居民,陶大英和丁龙保各有自己的住房面积。丁龙保也陈述了涉案补偿安置协议上陶大英的相关信息是弋江区政府私自添加的。丁龙保在签订涉案补偿安置协议时,协议上没有陶大英的任何信息。一审法院忽略了三个重要事实,即陶大英是否是丁龙保的家庭成员;陶大英的身份信息是怎样写入涉案补偿安置协议上的;涉案补偿安置协议上标注的补偿面积是否包括陶大英所居住的房屋面积。一、二审判决认定事实不清,请求撤销一、二审判决,确认丁龙保与弋江区政府签订的补偿安置协议无效。

丁龙保申请再审称,一、二审法院认定事实不清。1.涉案补偿安置协议上陶大英的相关信息是弋江区政府违规私自添加的。丁龙保在签订涉案补偿安置协议时,没有陶大英的任何信息。2.涉案补偿安置协议中建筑面积的认定依据是丈量表,但该丈量表上丁龙保的签名是伪造的,丁龙保没有见过丈量表,且该丈量表和2011年房屋拆迁调查摸底登记表载明的涉案房屋面积也不一致。弋江区政府故意将陶大英的户籍及其房屋列入到丁龙保户征收范围内,是对丁龙保合法财产的侵害,也给丁龙保与其他兄弟之间造成矛盾。请求撤销一、二审判决,确认丁龙保与弋江区政府签订的补偿安置协议无效。

弋江区政府答辩称,1.丁龙保在一审中明确认可涉案补偿安置协议的真实性,在本案诉讼开始前也未提起任何异议,其在申请再审时又称陶大英的名字是后来添加的没有事实依据,也与其在前诉中的陈述自相矛盾。2.涉案补偿安置协议将陶大英纳入丁龙保户并没有损害其合法权益,相反多获取了利益。因该区域补偿方案的人口福利政策陶大英之前已经享有,本次不能再享有,但纳入丁龙保户进行补偿就可以再次享有每人10平方米,每平方米3196元的福利政策,事实上,该部分违法取得的补偿款也应予以追回。3.丈量表经过丁龙保签字确认,丈量表记载的面积和涉案补偿安置协议载明的面积是完全一致的,陶大英的房屋面积已经得到了补偿。丁三保、丁龙凤、王再多、丁龙保的再审请求不能成立,请求驳回其再审申请。

本院经审查认为,因行政协议是一类特殊类型的行政行为,对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时行政协议作为体现双方合议的产物,又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的理解,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定了四种情形:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。在对行政协议的效力进行审查,要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量,从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度,慎重认定行政协议的效力。

本案中,弋江区政府具有与被征收人丁龙保、陶大英签订涉案补偿安置协议的职权。涉案补偿安置协议对房屋结构、建筑面积进行了认定,并根据该区域补偿方案的标准对补偿项目逐项进行了计算,最终确定了补偿数额。丁龙保家庭户口只有5人,但补偿安置协议住房补助一栏显示对6口人进行了补偿,且陶大英的名字被写在补偿安置协议的被征收房屋家庭人口情况一栏,丁龙保领取了相应补偿款并在原审中对该协议的真实性予以认可。丁龙保称陶大英的名字是在签订补偿安置协议后弋江区政府私自添加的,但没有提供有效证据证明。此外,陶大英在20166月起诉状中称弋江区政府将其计为丁龙保一户的家庭成员并将相关补偿款给了丁龙保户,这与涉案补偿安置协议的内容相一致,故可以认定弋江区政府已经对陶大英进行了补偿安置。现丁三保、丁龙凤、王再多、丁龙保又称涉案补偿安置协议的补偿面积不包括陶大英的房屋与陶大英陈述相矛盾,本院不予采信。弋江区政府将陶大英作为丁龙保家庭的成员进行补偿安置并未构成行政协议无效的情形,丁三保、丁龙凤、王再多要求确认涉案补偿安置协议无效的主张不能成立,一、二审法院驳回其诉讼请求并无不当。

综上,丁三保、丁龙凤、王再多、丁龙保的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回丁三保、丁龙凤、王再多、丁龙保的再审申请。

审判长  马鸿达

审判员  聂振华

审判员  袁晓磊

二〇一九年十一月二十九日

法官助理 李 慧

书记员 唐晓燕




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