行政行为被判决确认违法后提起行政赔偿的期限及方式——高银海诉永宁县政府行政赔偿案

【裁判要旨】

当事人在行政行为的违法性经行政诉讼确认之后提起的行政赔偿诉讼，这种行政赔偿诉讼的目的是解决行政赔偿争议，诉讼标的是公民、法人或者其他组织基于特定事实提出的行政赔偿诉讼请求是否成立及赔偿义务机关是否应当承担行政赔偿责任，与通常对行政行为提起的诉讼在诉讼标的上存在较大差异，在通常的行政诉讼中构成法定起诉条件的起诉期限制度一般不适用于这种行政赔偿诉讼。依照《国家赔偿法》第九条第二款的规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人可以自行选择一种求偿途径。若公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼，在行政行为的违法性得到人民法院判决确认后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向赔偿义务机关直接提出行政赔偿请求的途径，而是选择人民法院解决其行政赔偿要求。此种求偿方式应视为在提起行政诉讼时一并提出了行政赔偿诉讼请求，无需赔偿义务机关先行处理。对于公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的方式，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中位于“一、受案范围”章的第四条规定了两种，即该条第一款规定的在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，该条第二款规定的单独提起行政赔偿诉讼。形式上看，第四条似体现了一种封闭的制度设置，两种方式又相互排斥，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼必须择一而从，即要么在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，要么单独提起行政赔偿诉讼。换言之，若非依照第四条第一款在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，则只能依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。进而，若单独提起行政赔偿诉讼，则仍是依照第四条第二款，须以赔偿义务机关先行处理为前提。但是，按照上述对《国家赔偿法》第九条第二款的理解审视，此种认识并不确当。对于《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款，亦应本着上述理解予以相应适用。此即意味着，并非若在提起行政诉讼时没有一并提起行政赔偿诉讼，则只能依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中位于“四、起诉与受理”章的第二十一条将“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”规定为单独提起行政赔偿诉讼的一个条件。从章节安排的先后逻辑顺序看，该条规定属对第四条第二款的后续落实。故不宜由后及前，由此断定行政行为的违法性得到确认之后一概须依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。至少在公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼，后在行政行为的违法性经人民法院判决确认后提起行政赔偿诉讼的场合不应如此。

参阅：

1.最高法院判例：经诉讼程序确认行政行为违法后提起的行政赔偿诉讼可视为一并提出——陈前生诉金寨县政府土地行政赔偿案

2.最高法院判例：“一并提出”和“单独提起”行政赔偿请求的区别——张惠贤诉汕头市政府行政决定及行政赔偿案

3.最高法院判例：“单独提起”赔偿诉讼与“一并提出”赔偿请求的起诉期限——孔德龙诉永靖县政府行政赔偿案

4.最高法院判例：行政行为被判决确认违法后，赔偿请求人请求赔偿的途径——王建国诉青山区政府、武汉市政府行政赔偿案

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

（2019）最高法行申8397号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高银海，男，1954年10月12日出生，汉族，户籍地宁夏回族自治区银川市兴庆区，现住宁夏回族自治区永宁县杨和镇××村二队。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区永宁县人民政府。住所地：宁夏回族自治区永宁县杨和镇杨和南街230号。

法定代表人：郝春明，该县人民政府县长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区永宁县杨和镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区永宁县杨和镇。

法定代表人：许波，该镇人民政府镇长。

再审申请人高银海因诉宁夏回族自治区永宁县人民政府（以下简称永宁县政府）、宁夏回族自治区永宁县杨和镇人民政府（以下简称杨和镇政府）行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终316号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

宁夏回族自治区银川市中级人民法院一审查明：高银海及案外人银川观桥农林开发有限公司（以下简称观桥农林公司）与永宁县杨和镇××村村民委员会于2007年3月31日签订《设施园艺建设租地合同》，约定租用观桥村耕地从事设施、园艺建设，租赁期限30年。2012年，永宁县政府开展“千处百日”城乡环境综合整治，高银海及观桥农林公司承租的土地在整治范围内。2013年4月12日，永宁县政府和杨和镇政府对高银海及观桥农林公司的设施园艺进行了强制拆除。高银海与观桥农林公司于2013年11月2日以永宁县政府及杨和镇政府为被告诉至永宁县人民法院，请求：1.确认永宁县政府、杨和镇政府拆除其园区的行为违法；2.永宁县政府、杨和镇政府赔偿其经济损失9911万元；3.诉讼费用由永宁县政府、杨和镇政府承担。永宁县人民法院以（2014）永行立字第2号行政裁定驳回高银海与观桥农林公司的起诉。高银海与观桥农林公司不服，上诉至该院。该院以（2014）银行立终字第7号行政裁定驳回上诉、维持一审裁定。高银海与观桥农林公司申请再审，该院以（2014）银行监字第9号行政裁定撤销（2014）永行立字第2号行政裁定和（2014）银行立终字第7号行政裁定，指令永宁县人民法院另行组成合议庭审理。2014年8月6日，该院以（2014）银立指字第57号《指定管辖决定书》指令银川市金凤区人民法院审理。银川市金凤区人民法院于2015年11月19日作出（2014）金行初字第49号行政判决：1.确认永宁县政府、杨和镇政府于2013年4月12日强制拆除观桥农林公司、高银海位于杨和镇××村园艺设施的行政行为违法；2.驳回观桥农林公司、高银海的其他诉讼请求。高银海、观桥农林公司、永宁县政府及杨和镇政府均不服，上诉至该院。该院以（2016）宁01行终39号行政判决驳回上诉、维持一审判决。高银海与观桥农林公司向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审。宁夏回族自治区高级人民法院以（2016）宁行申145号行政裁定指令该院再审。该院依法另行组成合议庭，于2017年11月30日作出（2017）宁01行再3号行政判决：1.撤销该院（2016）宁01行终39号行政判决及银川市金凤区人民法院（2014）金行初字第49号行政判决第二项；2.维持银川市金凤区人民法院（2014）金行初字第49号行政判决笫一项，即“确认被告永宁县人民政府、杨和镇人民政府于2013年4月12日强制拆除原告银川观桥农林开发有限公司、高银海位于杨和镇××村园艺设施的行政行为违法”；3.责令永宁县政府、杨和镇政府于该判决生效之日起六十日内对拆除观桥农林公司、高银海位于杨和镇××村园艺设施作出赔偿决定。高银海认为其本案诉请要求永宁县政府、杨和镇政府赔偿的480万与其在（2014）金行初字第49号案中要求赔偿的9911万无关，故诉至该院，请求判令:1.永宁县政府、杨和镇政府向其赔礼道歉；2.永宁县政府、杨和镇政府向其赔偿损失及精神损害赔偿金4800000元。3.诉讼费用由永宁县政府、杨和镇政府承担。

一审法院认为，公民、法人或者其他组织应当在法律规定的起诉期限内提起行政诉讼。高银海诉称永宁县政府、杨和镇政府于2013年4月12日强制拆除了其与案外人观桥农林公司的设施园艺及其居住场所，给其造成损失，要求永宁县政府、杨和镇政府予以赔偿。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，高银海于2018年提起本案行政诉讼，已经超过了法律规定的起诉期限，且无正当理由，应当驳回高银海的起诉。据此依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款，第六十九条第一款第二项、第三款之规定，作出（2018）宁01行初18号行政裁定，驳回高银海的起诉。

高银海不服，提起上诉。

宁夏回族自治区高级人民法院二审认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”经审查高银海的一审诉讼请求，本案系高银海单独提起的行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。现高银海未经赔偿义务机关先行处理，而直接向人民法院提起行政赔偿诉讼，一审法院裁定驳回其起诉，处理结果并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

高银海向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院审理本案。主要事实和理由为：1.一审法院于2017年11月30日作出（2017）宁01行再3号行政判决确认永宁县政府、杨和镇政府的强制拆除行为违法，其于2018年1月提起本案诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。一审法院裁定驳回其起诉是错误的。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十五条规定就赔偿事项可另行提起诉讼。二审法院裁定驳回其上诉也是错误的。2.其在起诉前已要求永宁县政府、杨和镇政府予以赔偿而永宁县政府、杨和镇政府不予赔偿，并非没有提起赔偿请求。3.一、二审裁定适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项的规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，是适用法律错误。4.二审法院受理其上诉后，在未询问的情况下未开庭审理，致使其未能针对一审裁定中所没有表述、二审裁定中所述未向永宁县政府、杨和镇政府提出赔偿请求的事项表达理由及提供证据，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，已严重影响公正审判。故其申请再审的事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、二、四、五项规定的情形。

永宁县政府向本院提交意见，请求驳回高银海的再审申请。主要事实和理由为：1.高银海提出的起诉已超过法定起诉期限。2013年4月12日，其对高银海及案外人观桥农林公司承租的地上设施园艺进行了强制拆除。2013年11月2日，高银海及观桥农林公司向永宁县人民法院提起诉讼，要求判令其拆除行为违法并赔偿损失。据此，高银海对于其实施的行为，在行为发生之时是清楚的，并已于2013年11月就此提起过诉讼。高银海于2018年1月16日提起诉讼，已超过法律规定的六个月的起诉期限。2.二审法院裁定驳回高银海的上诉，适用法律正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十五条的规定，单独提起行政赔偿诉讼的，赔偿权利人应当先行就赔偿问题向行政机关提出申请，由行政机关先行处理；在行政诉讼过程中，因行政行为可能给原告造成损失的，人民法院可以就赔偿一并审理。本案不符合一并处理的法律规定。

杨和镇政府在法定期限内未向本院提交书面意见。

本院认为，结合一、二审裁定及再审申请人高银海向本院提交的再审申请，本案的核心争议是再审申请人对再审被申请人永宁县政府、杨和镇政府提起本案行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件。经一、二审法院查明，对于再审被申请人于2013年4月12日强制拆除再审申请人及观桥农林公司位于杨和镇××村园艺设施的行政行为，一审法院（2017）宁01行再3号行政判决确认该行政行为违法及判令再审被申请人作出赔偿决定，再审申请人随后基于一审法院已判决该行政行为违法又提起本案行政赔偿诉讼，以其在本案中提出的赔偿诉讼请求与其在该案中提出的赔偿诉讼请求不同为由请求判令再审被申请人承担赔偿责任。由此可见，本案系再审申请人在行政行为的违法性经行政诉讼确认之后提起的行政赔偿诉讼。这种行政赔偿诉讼的目的是解决行政赔偿争议，诉讼标的是公民、法人或者其他组织基于特定事实提出的行政赔偿诉讼请求是否成立及赔偿义务机关是否应当承担行政赔偿责任，与通常对行政行为提起的诉讼在诉讼标的上存在较大差异，在通常的行政诉讼中构成法定起诉条件的起诉期限制度一般不适用于这种行政赔偿诉讼。一审法院适用《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条，以超过法定起诉期限且无正当理由为由裁定驳回再审申请人的起诉，构成适用法律错误。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人可以自行选择一种求偿途径。若公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼，在行政行为的违法性得到人民法院判决确认后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向赔偿义务机关直接提出行政赔偿请求的途径，而是选择人民法院解决其行政赔偿要求。此种求偿方式应视为在提起行政诉讼时一并提出了行政赔偿诉讼请求，无需赔偿义务机关先行处理。对于公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的方式，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中位于“一、受案范围”章的第四条规定了两种，即该条第一款规定的在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，该条第二款规定的单独提起行政赔偿诉讼。形式上看，第四条似体现了一种封闭的制度设置，两种方式又相互排斥，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼必须择一而从，即要么在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，要么单独提起行政赔偿诉讼。换言之，若非依照第四条第一款在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，则只能依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。进而，若单独提起行政赔偿诉讼，则仍是依照第四条第二款，须以赔偿义务机关先行处理为前提。但是，按照上述对《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的理解审视，此种认识并不确当。对于《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款，亦应本着上述理解予以相应适用。此即意味着，并非若在提起行政诉讼时没有一并提起行政赔偿诉讼，则只能依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中位于“四、起诉与受理”章的第二十一条将“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”规定为单独提起行政赔偿诉讼的一个条件。从章节安排的先后逻辑顺序看，该条规定属对第四条第二款的后续落实。故不宜由后及前，由此断定行政行为的违法性得到确认之后一概须依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。至少在公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼，后在行政行为的违法性经人民法院判决确认后提起行政赔偿诉讼的场合不应如此。本案中，二审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款，以须以赔偿义务机关先行处理为前提为由维持一审法院驳回再审申请人起诉的裁定，构成适用法律错误，依法应予纠正。至于再审申请人提及的其在起诉前已要求再审被申请人赔偿的再审理由，对于本问题的处理而言，已无关紧要。再审被申请人永宁县政府在向本院提交的书面意见中还指出了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十五条。该条系对被诉行政行为违法或者无效可能给原告造成损失的情况，为引导原告在对行政行为提起的诉讼中一并提出行政赔偿诉讼请求而作规定。该条规定与本案涉及的行政行为的违法性经行政诉讼确认违法之后是否仍需赔偿义务机关先行处理的问题关联不大。由于一审法院（2017）宁01行再3号行政判决涉及再审申请人基于案涉强制拆除行为违法提起的另案行政赔偿诉讼，二审法院未作事实认定，未查明该案的诉讼标的与本案的诉讼标的是否确实存在区别，故本案现阶段尚难以完全认定再审申请人提出的本案起诉符合法定起诉条件。

综上，高银海的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形，应当再审。在再审程序中，应当依法保障再审申请人的诉权，确定再审申请人提出的本案起诉是否符合法定起诉条件及作出相应裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

指令宁夏回族自治区高级人民法院再审本案。

审判长 李纬华

审判员 华 伟

审判员 夏建勇

二〇一九年十二月二十日

书记员 韩 岐

附、宁夏回族自治区高级人民法院再审裁定

宁夏回族自治区高级人民法院

行政裁定书

（2020）宁行再4号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高银海，男，汉族，1954年10月12日出生，住宁夏回族自治区永宁县。

委托诉讼代理人：杨彩娥，宁夏诚托律师事务所律师。

委托诉讼代理人：朱岩炯，北京市盈科（银川）律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：永宁县人民政府。住所地：宁夏回族自治区永宁县。

法定代表人：郝春明，该县人民政府县长。

委托诉讼代理人：赵静，该县司法局工作人员。

委托诉讼代理人：田风银，宁夏辅德律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：永宁县杨和镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区永宁县。

负责人：许波，该镇党委书记。

委托诉讼代理人：马远，该镇副镇长。

委托诉讼代理人：蒋海山，宁夏言成律师事务所律师。

再审申请人高银海与被申请人永宁县人民政府、永宁县杨和镇人民政府（以下简称杨和镇政府）行政赔偿一案，本院于2018年10月31日作出（2018）宁行终316号行政裁定，已经发生法律效力。高银海不服该裁定，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年12月20日作出(2019）最高法行申8397号行政赔偿裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人高银海及其委托诉讼代理人杨彩娥、朱岩炯，被申请人永宁县人民政府的委托诉讼代理人赵静、田风银，被申请人杨和镇政府的委托诉讼代理人马远、蒋海山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

银川市中级人民法院一审查明：高银海及案外人银川观桥农林开发有限公司（以下简称观桥农林公司）与永宁县杨和镇观桥村村民委员会于2007年3月31日签订《设施园艺建设租地合同》，约定租用观桥村耕地从事设施、园艺建设，租赁期限30年。2012年，永宁县人民政府开展“千处百日”城乡环境综合整治，高银海及观桥农林公司承租的土地在整治范围内。2013年4月12日，永宁县人民政府和杨和镇政府对高银海及观桥农林公司的设施园艺进行了强制拆除。高银海与观桥农林公司于2013年11月2日以永宁县人民政府及杨和镇政府为被告诉至永宁县人民法院，请求：1.确认永宁县人民政府、杨和镇政府拆除其园区的行为违法；2.永宁县人民政府、杨和镇政府赔偿其经济损失9911万元；3.诉讼费用由永宁县人民政府、杨和镇政府承担。永宁县人民法院以(2014）永行立字第2号行政裁定对高银海、观桥农林公司的起诉不予受理。高银海与观桥农林公司不服，上诉至银川市中级人民法院，该院以（2014)银行立终字第7号行政裁定驳回上诉、维持一审裁定。高银海与观桥农林公司申请再审，银川市中级人民法院以（2014）银行监字第9号行政裁定撤销（2014）永行立字第2号行政裁定和（2014）银行立终字第7号行政裁定，指令永宁县人民法院另行组成合议庭审理。2014年8月6日，银川市中级人民法院以（2014）银立指字第57号《指定管辖决定书》指令银川市金凤区人民法院审理。银川市金凤区人民法院于2015年11月19日作出（2014）金行初字第49号行政判决：1.确认永宁县人民政府、杨和镇政府于2013年4月12日强制拆除观桥农林公司、高银海位于杨和镇观桥村园艺设施的行政行为违法；2.驳回观桥农林公司、高银海的其他诉讼请求。高银海、观桥农林公司、永宁县人民政府及杨和镇政府均不服，上诉至银川市中级人民法院，该院以（2016)宁01行终39号行政判决驳回上诉、维持一审判决。高银海与观桥农林公司向本院申请再审，本院以（2016）宁行申145号行政裁定指令银川市中级人民法院再审，该院依法另行组成合议庭，于2017年11月30日作出（2017)宁01行再3号行政判决：1.撤销该院（2016）宁01行终39号行政判决及银川市金凤区人民法院（2014）金行初字第49号行政判决第二项；2.维持银川市金凤区人民法院（2014）金行初字第49号行政判决第一项，即“确认被告永宁县人民政府、杨和镇人民政府于2013年4月12日强制拆除原告银川观桥农林开发有限公司、高银海位于杨和镇观桥村园艺设施的行政行为违法”;3.责令永宁县人民政府、杨和镇政府于该判决生效之日起六十日内对拆除观桥农林公司、高银海位于杨和镇观桥村园艺设施作出赔偿决定。高银海认为其本案诉请要求永宁县人民政府、杨和镇政府赔偿的480万与其在（2014）金行初字第49号案中要求赔偿的9911万无关，故诉至银川市中级人民法院，请求判令：1.永宁县人民政府、杨和镇政府向高银海赔礼道歉；2.永宁县人民政府、杨和镇政府向高银海赔偿损失及精神损害赔偿金480万元；3.诉讼费用由永宁县人民政府、杨和镇政府承担。

银川市中级人民法院认为，公民、法人或者其他组织应当在法律规定的起诉期限内提起行政诉讼。高银海诉称永宁县人民政府、杨和镇政府于2013年4月12日强制拆除了其与案外人观桥农林公司的设施园艺及其居住场所，给其造成损失，要求永宁县人民政府、杨和镇政府予以赔偿。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，高银海于2018年提起本案行政诉讼，已经超过了法律规定的起诉期限，且无正当理由，应当驳回高银海的起诉。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款，第六十九条第一款第二项、第三款之规定，作出（2018)宁01行初18号行政裁定，驳回高银海的起诉。

高银海不服，提起上诉。

本院二审认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”经审查高银海的一审诉讼请求，本案系高银海单独提起的行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。现高银海未经赔偿义务机关先行处理，而直接向人民法院提起行政赔偿诉讼，一审法院裁定驳回其起诉，处理结果并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

高银海申请再审称，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院审理本案。主要事实和理由：1．一审法院于2017年11月30日作出（2017）宁01行再3号行政判决确认永宁县人民政府、杨和镇政府的强制拆除行为违法，其于2018年1月提起本案诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。一审法院裁定驳回其起诉是错误的。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十五条规定就赔偿事项可另行提起诉讼。二审裁定驳回其上诉也是错误的。2．其在起诉前已要求永宁县人民政府、杨和镇政府予以赔偿而永宁县人民政府、杨和镇政府不予赔偿，并非没有提起赔偿请求。3．一、二审裁定适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项的规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，是适用法律错误。4.二审法院受理其上诉后，在未询问的情况下未开庭审理，致使其未能针对一审裁定中所没有表述、二审裁定中所述未向永宁县人民政府、杨和镇政府提出赔偿请求的事项表达理由及提供证据，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，已严重影响公正审判。

本院再审过程中，高银海提交以下证据：

证据一：银川市第三人民法院门诊病历两本、宁夏医科大学附属银川市中医医院门诊病历一本、银川市居民医疗保险参保人员门诊大病申请审批表一份、银川市城镇职工基本医疗保险门诊大病就诊服务协议一份、出院通知书一份、永宁县人民医院出院记录一份、永宁县人民医院住院费催款单一份、永宁县人民医院患者病情及诊疗方案知晓同意书一份、永宁县人民医院收据一份、出院证两份、居民死亡医院证明书一份。证明目的：因为永宁县人民政府、杨和镇政府的违法强拆行为，导致高银海家园被毁，高银海母亲2013年4月12日被送至永宁县人民医院进行救治，随后高银海母亲一直在永宁县人民医院住院治疗，后不断辗转于银川市各大医院治疗，最终不治身亡；高银海女儿由于永宁县人民政府、杨和镇政府的违法强拆行为受到强烈刺激，导致患上严重精神疾病，不得不长期入院治疗。

证据二：住院费票据两张、门诊费票据及费用清单270张。证明目的：目前高银海留存的少部分票据共计花费医疗费40268.28元。因强拆行为导致高银海家属精神治疗的事实。

证据三：观桥农林公司出具的《介绍信》一份，身份证复印件六张。证明目的：高银海母亲在2013年4月至2017年6月住院期间，周海亮、周永清、张国银、蔡玉明、安银河、徐红玉进行了护理，产生护理费共计24万元。

证据四：照片六张。证明目的：高银海家属原本身体康健，精神状态良好，高银海开发的设施园艺环境优美、设施齐备，但被申请人强行拆除、化为废墟。

永宁县人民政府质证认为，对证据一，其中2014年10月2日永宁县人民医院患者病情及诊疗方案知晓同意书中手写内容是高银海自行填写，因此对该同意书的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，对该组其他证据真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可；对证据二的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可；对证据三的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据四，无法证明照片内容是高银海开发的园艺设施，对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。

杨和镇政府质证认为，同意永宁县人民政府的质证意见，另外认为上述证据不能证实高银海父母的死亡、高洁的精神疾病与杨和镇政府的强拆行为有直接因果关系。诉讼请求说明书的项目是720万元，高银海无法区分具体480万元的构成，认为赔偿项目及诉讼请求不具体不明确，新增加的高伟赔偿项目与本案无关联性，不是本案当事人。

本院认为，高银海再审提交的证据与高银海提起本案行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件，没有直接关联，对其证明效力不予确认。

本院再审查明的事实与原审查明的事实一致。

本院再审认为：本案争议焦点是高银海对永宁县人民政府、杨和镇政府提起本案行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件。

首先，本案是否超过法定起诉期限。针对永宁县人民政府、杨和镇政府于2013年4月12日强制拆除高银海及观桥农林公司位于杨和镇观桥村园艺设施的行政行为，银川市中级人民法院2017年11月30日作出（2017）宁01行再3号行政判决，判决确认该行政行为违法，责令永宁县人民政府、杨和镇政府作出赔偿决定。2018年2月1日，高银海基于该行政行为已被法院确认违法为由又提起本案行政赔偿诉讼，认为其在本案中提出的赔偿诉讼请求与其在（2017）宁01行再3号案中提出的赔偿诉讼请求不同，请求判令永宁县人民政府、杨和镇政府向其赔礼道歉并赔偿损失及精神损害赔偿金480万元。本院认为，本案系高银海在行政行为的违法性经行政诉讼确认之后提起的行政赔偿诉讼，与通常对行政行为提起的诉讼在诉讼标的上存在较大差异，在通常的行政诉讼中构成法定起诉条件的起诉期限制度一般不适用于这种行政赔偿诉讼。银川市中级人民法院认为本案超过法定起诉期限且无正当理由，裁定驳回高银海的起诉，属于适用法律错误。

其次，高银海提起本案行政赔偿诉讼是否须以赔偿义务机关先行处理为前提。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人可以自行选择一种求偿途径。若公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼，在行政行为的违法性得到人民法院判决确认后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向赔偿义务机关直接提出行政赔偿请求的途径，而是选择人民法院解决其行政赔偿要求。此种求偿方式应视为在提起行政诉讼时一并提出了行政赔偿诉讼请求，无需赔偿义务机关先行处理。本院二审适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，以须以赔偿义务机关先行处理为前提为由维持一审法院驳回高银海起诉的裁定，构成适用法律错误，应予纠正。

再次，高银海、观桥农林公司在（2017）宁01行再3号案中的诉请是请求永宁县人民政府、杨和镇政府赔偿损失9911万元，该9911万元系观桥农林公司委托西安华信资产评估有限责任公司作出的评估结论评估值，包括构筑物443.01万元、树木9468.36万元。高银海在本案诉请是请求永宁县人民政府、杨和镇政府向其赔礼道歉并赔偿480万元。再审庭审中，高银海明确其诉请480万元由37万元（空调、冰柜、压面机等日常用品）和给其父母子女造成的人身损害赔偿两部分构成。后高银海于2020年8月10日向本院提交书面申请，明确表示放弃在本案主张的37万元财产损害赔偿，仅主张480万元精神损害赔偿。按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。上述两案，当事人不同、诉讼标的不同、诉讼请求也不同，两案诉讼标的确实存在区别。

综上，一、二审裁定适用法律错误，应予纠正。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条、第一百一十九条第一款之规定,裁定如下：

一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终316号行政裁定和宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初18号行政裁定；

二、指令宁夏回族自治区银川市中级人民法院对本案进行审理。

审判长 张耀方

审判员 田文忠

审判员 梁益谦

二〇二〇年十月二十六日

书记员 常豪男