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北京某养殖场与北京市平谷区夏各庄镇人民政府强制拆除行为纠纷上诉案

| 时间: 2019-06-10 11:13:18 | 文章来源: 北大法宝

北京市第三中级人民法院

行政判决书


(2019)京03行终77号



  上诉人(一审原告)北京某养殖场。

  经营者史某。

  委托代理人杨庆,北京市京师律师事务所律师。

  委托代理人徐维民,北京市京师律师事务所实习律师。

  被上诉人(一审被告)北京市平谷区夏各庄镇人民政府。

  法定代表人王静,镇长。

  委托代理人岳麒麟。

  委托代理人王雪娟,北京市方桥律师事务所律师。

  上诉人北京某养殖场(以下简称某养殖场)因强制拆除行为一案,不服北京市平谷区人民法院(2018)京0117行初332号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理,现已审理终结。

  2018年6月14日,夏各庄镇政府将某养殖场位于北京市平谷区夏各庄镇×村北的建筑物予以强制拆除(以下简称被诉强拆行为)。

  某养殖场不服,向一审法院提起行政诉讼,请求依法确认被诉强拆行为违法。

  一审法院经审理查明,2000年1月1日,史某与北京市平谷区夏各庄镇×村民委员会(以下简称×村委会)签订《土地承包合同书》,约定史某承包该村河北破坑洼地15.66亩,作为发展高效园区养殖小区占用,承包期限为30年,自2000年1月1日起至2029年12月31日止。2015年11月9日,史某从戚某处转包了平谷区夏各庄镇×1村集体土地6.3亩,一并购买了该宗土地上的大棚,承包期限为10年,自2015年11月9日至2025年11月8日。史某在上述15.66亩土地上陆续建设彩钢及砖混结构房屋,用于养殖,同时史某在上述大棚中亦从事养殖。2006年9月14日,史某以上述地块地点为经营场所注册成立某养殖场,组成形式为个人经营。2018年5月5日,夏各庄镇政府作出京平夏政文[2018]108号《北京市平谷区夏各庄镇关于×村史某违法占地违法建设情况的说明》,请规划和国土部门对史某在×村北的违法占地违法建设项目给予认定。2018年5月8日,原北京市规划和国土资源管理委员会(以下简称市规土委)回函,主要内容为:京平夏政文[2018]108号所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2018年5月9日,夏各庄镇政府对史某作出《限期拆除通知书》并于当日张贴在涉案建筑物上。史某对夏各庄镇政府作出的《限期拆除通知书》不服,于2018年5月25日向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2018年10月29日作出(2018)京0117行初264号行政判决书,确认夏各庄镇政府作出的《限期拆除通知书》违法。涉案建筑已于2018年6月14日被夏各庄镇政府全部拆除。

  一审法院经审理认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”本案中,某养殖场在涉案建筑进行养殖,系涉案建筑的实际管理人,与被诉强拆行为具有利害关系,故某养殖场具有提起本案之诉的原告主体资格。

  《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”根据《城乡规划法》,结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十八条规定:“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的,以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设,违反规划许可管理的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定,夏各庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。

  关于某养殖场对夏各庄镇政府的法律依据及对违法建设的认定所提异议,一审法院认为根据《城乡规划法》,结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定:“本市行政区域全部为规划区”;第二十三条第一款规定:“本市依法实行规划许可制度,各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划,依法取得规划许可”;第三款规定:“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设;农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。本案中,涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批,未依法取得规划许可,应属违法建筑。对于某养殖场提出的其涉案建筑的建设发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前,夏各庄镇政府不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范建设行为的主张,一审法院认为,根据当时执行的《中华人民共和国城市规划法》以及《北京市城市规划条例》相关规定,全市行政区域都是“城市规划区”的范围,一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划,某养殖场的建筑进行建设时亦应经过规划主管部门批准,而某养殖场并不能出具相关批准手续,未经规划主管部门批准进行建设的行为即属违法行为,且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》北京市城乡规划条例》实施后,而《城乡规划法》北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度,未经规划行政许可进行建设的行为仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对违法行为的定性相同,夏各庄镇政府适用《城乡规划法》北京市城乡规划条例》对涉案建筑进行定性并查处并无不当,某养殖场该主张不成立,一审法院不予支持。同时,参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及原北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定,农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续,某养殖场未提供相关手续证明涉案建筑属于农业生产设施,某养殖场仅以涉案建筑所占用土地为设施农用地、涉案建筑实际用于养殖为由主张涉案建筑不属于违法建设,一审法院不予支持。

  关于执法程序问题,一审法院认为,行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中,夏各庄镇政府在实施强制拆除行为之前,并未比照正当程序原则对涉案建筑进行现场检查、勘验,向某养殖场进行详细调查,未告知某养殖场依法享有陈述、申辩的权利,亦未遵守《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)关于在合理期限内书面催告某养殖场自行拆除,在某养殖场已就《限期拆除通知书》提起行政诉讼期间不得实施强制拆除、在实施强制拆除前依法作出强制拆除决定并进行公告等的规定。同时,夏各庄镇政府亦未参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定的程序和义务实施强制拆除行为。因此,夏各庄镇政府的执法程序违法。鉴于涉案建筑物已被拆除,不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决确认夏各庄镇政府被诉强拆行为违法。

  某养殖场不服一审判决,上诉至本院,其事实和理由为:一、一审法院认定事实错误,在城乡规划确定的建设用地范围内的建设行为才需要办理规划许可,上诉人在设施农用地上修建农业生产设施不需要也无法办理规划许可。农用地上修建农业生产设施的行为不适用《城乡规划法》的规定,依法无需也无法办理规划许可。上诉人走访国土、规划、夏各庄镇政府,实际上没有任何一个行政部门能够对农用设施办理规划许可。二、上诉人修建的设施位于设施农用地之上,设施农业用地按农用地管理,无需办理农用地转为建设用地的手续,上诉人修建的农业生产设施用地合法。三、上诉人修建涉案设施时符合当时法律、合同规定,上诉人修建的涉案设施应属于合法的农业生产设施,一审法院认定事实错误。四、修建农业生产设施人需向乡镇政府提出备案申请,由乡镇政府向有关部门进行备案,但备案程序并非行政审批,而是备案登记,上诉人修建的农业生产设施不违背农用地的有关规定,应属合法建筑,一审法院认定事实错误。五、上诉人修建的涉案农业设施属于历史遗留问题,夏各庄镇政府应依据农业部的规定妥善处理,允许上诉人补充备案,而不能以缺乏规划许可而认定为违法建筑,一审法院认定事实错误。综上,请求二审法院撤销一审判决,改变理由确认被诉强拆行为违法。

  夏各庄镇政府同意一审判决,请求二审法院维持。

  某养殖场在法定期限内向一审法院提交了下列证据,并在庭审中出示:第一组证据:1.2000年1月1日,×村委会与史某签订的《土地承包合同书》;2.2003年12月11日,北京市平谷区公证处作出的(2003)平证字第580号公证书;3.2011年8月8日,夏各庄镇政府出具的《证明》;4.2011年8月15日,原北京市国土资源局平谷分局作出的京国土平函[2011]142号《关于生猪标准化规模养殖场建设项目建设地点征求意见的复函》;5.2011年8月12日,原北京市规划委员会平谷分局作出的平规函复字[2011]042号《关于2011年生猪标准化养殖场建设项目征求意见的函复》;6.2011年8月8日,北京市平谷区环境保护局作出的《关于北京某养殖场的环保证明》;7.2011年8月12日,北京市平谷区环境保护局作出的京平环保文[2011]57号《关于建设项目征求意见函的复函》;8.2012年2月2日,北京市平谷区发展和改革委员会作出的京平改发[2012]4号《关于平谷区2011年生猪标准化规模养殖场(小区)建设的第二批项目初步设计概算的批复》;9.2018年7月3日,北京市平谷区农业局对出具的(2018)第11号-回《登记回执》;10.2018年7月30日,北京市平谷区农业局作出的(2018)第11号-告《答复告知书》;11.2018年6月7日,市规土委平谷分局作出的(2018)第80号-答《答复告知书》;12.2018年7月18日,市规土委平谷分局作出的(2018)第167号-答《答复告知书》;13.某养殖场养殖设施的照片;以上证据证明某养殖场依法取得涉案设施农用地,夏各庄镇政府认定事实不清,某养殖场的养殖设施属于设施农用地,按农用地管理,某养殖场修建的养殖设施合法;第二组证据:1.营业执照;2.税务登记证;以上证据证明某养殖场依法经营;第三组证据:强拆现场照片,证明某养殖场的养殖设施已经被夏各庄镇政府组织强拆,某养殖场与本案有利害关系;第四组证据:1.《限期拆除通知书》;2.《受理案件通知书》,以上证据证明夏各庄镇政府在某养殖场提起诉讼期间内,强拆了某养殖场养殖设施,夏各庄镇政府未依照法定程序进行强拆,其强拆行为严重违背法定程序,其强拆行为违法。

  夏各庄镇政府在法定期限内向一审法院提交下列证据,并在庭审中出示:1.违法建设数据提取工作底图,证明涉案建设情况;2.《北京市平谷区夏各庄镇关于×村史某违法占地违法建设情况的说明》、《关于京平夏政文[2018]108号规划审批情况的函》,证明某养殖场未取得乡村建设规划许可证,涉案建筑物属于违法建设;3. 现场照片,证明涉案建筑情况,夏各庄镇政府履行了调查职责。

  《城乡规划法》北京市城乡规划条例》系夏各庄镇政府行使职权的法律依据。

  经庭审质证,一审法院对当事人提交的证据认证如下:某养殖场提供的第一组证据均真实,其中证据1、2,能够证明某养殖场对涉案土地具有使用权;证据3-8系某养殖场养猪场申报2011年规模化猪场改扩建项目时,夏各庄镇政府及环保、国土、规划等相关职能部门对于建设地点(场址)的初步审核意见,特别是证据4中已明确载明“我局原则同意项目建设,在审批前按国家和本市有关法律、法规的规定,认真做好用地审批等相关手续的办理工作”;证据9、10能够证明某养殖场提交的部分证据的来源;证据11未标注涉案建筑的位置,与本案待证事实不具有关联性,不予采纳;证据12能够证明涉案土地的土地利用现状为设施农用地等;证据13能够证明涉案建筑系用于养殖;综上,某养殖场的第一组证据均不构成设施农业项目用地备案的合法手续,其以此证明涉案建筑系合法农业设施的证明目的不能成立,不予采信;第二组证据与本案不具有关联性,不能证明涉案建筑合法,不予采纳;第三组和第四组证据真实,某养殖场的证明目的成立,予以采纳。夏各庄镇政府提供的证据均系其执法过程中收集、形成,能够证明案件来源及夏各庄镇政府向规划和国土部门询问某养殖场建设房屋的审批情况及回函情况,予以采纳,但不能证明夏各庄镇政府被诉强拆行为合法。

  一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查,本院同意一审法院的认证意见并对一审法院经审理查明的事实予以确认。

  本院认为,根据《城乡规划法》六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十八条规定,夏各庄镇政府具有查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。

  关于涉案建筑是否属于违法建设问题,某养殖场主张涉案建筑属农业设施,始建于2000年,不应适用《城乡规划法》的规定。根据当时有效的《北京市城市规划条例》第二条第二款、第三十二条之规定,在本市行政区域,新建、扩建或改建建筑物、构筑物等建设活动需申请规划许可。《城乡规划法》实施后,依据该法制定的《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条规定,本市行政区域全部为规划区,依法实行规划许可制度,各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划,依法取得规划许可证,农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中,某养殖场提交的证据不能证明涉案建筑在2000年建设时及其后取得相应的规划审批手续,亦不能证明涉案建筑取得了其所主张的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及原北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》中规定的农业设施备案手续,以及涉案建筑属于符合上述通知中要求的农业设施。一审法院对某养殖场主张涉案建筑不属于违法建设的主张未予支持,本院予以认可。

  关于夏各庄镇政府作出被诉强拆行为的程序问题,本院同意一审法院认定意见, 因夏各庄镇政府未能提供充足证据证明其按照《行政强制法》四十四条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定履行了强制拆除行为的法定程序,故一审法院认定被诉强拆行为违法并无不当,本院予以维持。综上所述,依照《中华人民共和国行政



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