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覃某某等与某某省某某局安全生产管理行政许可上诉案

中国网| 时间: 2013-10-16 18:15:02 | 文章来源: 北大法律信息网

长沙市中级人民法院
行政判决书
          (2011)长中行终字第0001号

  上诉人(原审原告)覃某某。
  上诉人(原审原告)许某某。 
  两上诉人共同委托代理人朱某某。
  两上诉人共同委托代理人覃正飞。
  被上诉人(原审被告)某某省某某某局。  
  法定代表人刘某某。
  委托代理人覃某。
  委托代理人彭某。
  原审第三人唐某某。  
  委托代理人向某,某某风云律师事务所律师。

  上诉人覃某某、许某某因与被上诉人某某省某某局(以下简称省某某局)、原审第三人唐某某安全生产管理行政许可一案,不服某某市雨花区人民法院(2010)雨行初字第7号行政判决,向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2011年9月14日公开开庭对本案进行了审理,上诉人覃某某、许某某委托代理人朱某某、覃某某,被上诉人省安监局委托代理人覃某、彭某,原审第三人唐某某及其委托代理人向波到庭参加诉讼,本案现已审理终结。

  原审查明,2006年1月18日,唐某某与某某某市某某区某某某乡某某村村民委员会签订了《岩场租赁合同》,租赁了该村狮子堡泉水出口处岩场进行石灰岩开采。2007年5月14日,唐某某申请登记设立了某某某市某某区某某乡某某某村顺发石灰岩矿,并领取了营业执照,经营形式为个体工商户。2009年3月11日,唐某某取得了某某某市国土资源局颁发的采矿许可证,采矿地址为某某某市某某区某某乡某某某村,期限为3年,自2009年7月至2012年7月,生产规模为每年5万吨,矿区面积为0.0053平方公里。2009年7月20日,唐某某向某某某市某某区安全生产管理局申请对非煤矿山建设项目安全设施进行竣工验收。2009年7月28日,唐某某向某某某市永定区安全生产管理局提交了《安全生产许可证》申请书,并提交了下列申请资料:(一)安全生产许可证申请书;(二)工商营业执照复印件;(三)采矿许可证复印件;(四)各种安全生产责任制复印件;(五)安全生产规章制度和操作规程;(六)设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员的文件复印件;(七)主要负责人和安全生产管理人员安全资格证书复印件;(八)特种作业人员操作资格证书复印件;(九)足额提取安全生产费用、缴纳并存储安全生产风险抵押金的证明材料;(十)为从业人员缴纳工伤保险费的证明材料;(十一)相关设备、设施合格的检测检验报告;(十二)事故应急救援预案。

  2009年8月15日,唐某某向某某某市某某区安全生产管理局提交了办理《安全生产许可证》和对采石场安全生产设施进行竣工验收的报告。某某某市某某区安全生产管理局按法定标准,对顺发石灰岩矿技术资料、安全机构、安全生产管理、安全教育和培训、事故预防、采场、机电设备、爆破等进行安全评估后,认为顺发石灰岩矿安全设施符合安全条件,安全设施竣工验收结论为合格。某某某市某某区安全生产管理局经审查后,作出了《安全生产许可证》审查书,认定唐某某开办的顺发石灰岩矿符合《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第六条规定的安全生产条件,于2009年8月15日向某某某市安全生产管理局报请审查,2009年10月29日,该局作出了同意颁发安全生产许可证的意见,并作出湘安监许决字[2009]026号《准予行政许可决定书》,准许某某某市某某区某某乡某某某村顺发石灰岩矿从事石灰岩露天开采,许可依据为国家安全生产监督管理总局第20号令、省安监局174号文。随后省安监局向某某某市永定区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿颁发了编号为(湘)FM安许证字[2009]g023号安全生产许可证,许可期限为自2009年10月27日至2012年10月26日。覃某某、许某某获悉省安监局为唐某某颁发安全生产许可证后,认为省安监局的颁证行为侵害了其合法权益,遂于2010年8月4日提起行政诉讼,请求撤销省安监局为唐某某颁发的(湘)FM安许证字[2009]g023号安全生产许可证。

  另查明,唐某某的顺发石灰岩矿在覃某某、许某某居住的房屋旁,唐某某的石灰岩矿放炮时,覃某某、许某某的房屋有震感,同时灰尘、噪音对覃某某、许某某的生活造成了影响。唐某某石灰岩矿的开采,对覃某某、许某某及其他一些村民饮水造成影响。

  根据查明的事实和覃某某、许某某、省安监局及唐某某争议的问题,原审法院归纳争议的焦点为:一、覃某某、许某某是否具有原告主体资格问题;二、唐某某是否具有申请颁发安全生产许可证的资格;三、省安监局向唐某某颁发安全生产许可证是否应当告知覃某某、许某某及其他利害关系人陈述、申辩和要求举行听证的权利;四、唐某某是否具备领取安全生产许可证的安全生产条件。

  原审认为,根据《安全生产许可证条例》第三条第一、二款,《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第四条的规定,省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责中央管理的非煤矿矿山企业以外的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理。因此,省安监局具有为唐某某颁发安全生产许可证的职权。根据《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第四条第三款的规定,省级安全生产许可证颁发管理机关可以委托设区的市级安全生产监督管理部门实施非煤矿矿山全生产许可证的颁发管理工作。故省安监局委托某某某市安全生产监督管理局办理唐某某的安全生产许可证的相关工作,符合法律规定,但行政委托产生的法律后果,应由省安监局承担。

  一、关于覃某某、许某某是否具备原告主体资格问题。根据庭审中覃某某、许某某、省安监局及唐某某的陈述,覃某某、许某某居住的房屋距唐某某的石灰岩开采地点在60米至200米范围内。同时,覃某某、许某某主张放炮时,其房屋有震动感,省安监局及唐某某对此未予否认。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条第(一)项的规定,省安监局为唐某某颁发安全生产许可证的行为,涉及覃某某、许某某的相邻权,可能影响覃某某、许某某的人身及房屋安全,故覃某某、许某某具有提起行政诉讼的原告资格。

  二、关于唐某某是否具有申请颁发《安全生产许可证》的资格问题。《城乡个体工商户管理暂行条例》第三条规定,个体工商户可以在国家法律和政策允许的范围内,经营工业、手工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业及其他行业。因此,唐某某虽属于个体工商户,但依法也可从事石灰岩开采。而根据《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第五条第一、二款规定,非煤矿矿山企业包括金属非金属矿山企业及其尾矿库、地质勘探单位、采掘施工企业、石油天然气企业。金属非金属矿山企业,是指从事金属和非金属矿产资源开采活动的下列单位:1.专门从事矿产资源开采的生产单位;2.从事矿产资源开采、加工的联合生产企业及其矿山生产单位;3.其他非矿山企业中从事矿山生产的单位。亦即凡从事非煤矿矿山生产的单位,都属于非煤矿矿山企业。该实施办法第二条规定,非煤矿矿山企业都必须依照该实施办法的规定取得安全生产许可证。因此,唐某某作为从事石灰岩开采的个体工商户,必须取得安全生产许可证,具备申请颁发《安全生产许可证》的资格。

  三、关于省安监局向唐某某颁发安全生产许可证是否应当告知覃某某、许某某及其他利害关系人陈述、申辩和举行听证的权利问题。虽然《行政许可法》第三十六条规定,行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条第一款规定,行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利,但《行政许可法》系对行政许可行为的原则性规定,是否应当告知利害关系人有进行陈述、申辩和要求举行听证的权利,应视具体的行政许可行为的种类、特点而定。相对来说,《安全生产法》、《安全生产许可证条例》和《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》系特别法,该几部法律均未明确规定安全生产监督行政部门在颁发安全生产许可证时应当告知重大利益的利害关系人有要求进行陈述、申辩和举行听证的权利。并且,安全生产许可证的颁发,主要审查的只是被许可单位是否具备安全生产条件,而防止安全生产事故的发生,关键是监督生产单位是否严格按照法律、法规规定的安全生产规程进行操作。因此,在颁发安全生产许可证时是否应当告知重大利益的利害关系人有要求进行陈述、申辩和举行听证的权利,是安全生产监督行政部门根据该许可的具体情况而作判断的行政自由裁量权的范围。另一方面,本案中,覃某某、许某某虽系本案的利害关系人,但何为重大利益,安全生产监督部门具有自由裁量权。省安监局在向唐某某颁发安全生产许可证时,其在主观上并没有发现其行为影响原告的重大安全利益,客观上也没有发生侵犯原告重大安全利益的事件,故省安监局没有告知覃某某、许某某陈述、申辩和要求举行听证的权利,系省安监局自由裁量权的行使,并无明显不妥。因此,省安监局没有告知覃某某、许某某等利害关系人有要求进行陈述、申辩和举行听证的权利,程序上并无明显不当。

  四、唐某某是否具备颁发安全生产许可证的安全生产条件。唐某某按照《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第八条的规定,提交了相应的资料,省安监局委托某某某市安全生产监督管理局对唐某某开办的顺发石灰岩矿进行了安全评价,并对其安全设施进行了竣工验收,经审查,唐某某开办的顺发石灰岩矿完全符合《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第六条规定的安全生产条件,因此,唐某某具备颁发安全生产许可证的安全生产条件,省安监局向唐某某颁发[2009]g023号《安全生产许可证》,符合法律规定。覃某某、许某某认为唐某某的顺发石灰岩矿的开采影响了车辆和行人的通行,且对覃某某、许某某等的饮水以及周边环境造成影响,但这不属于颁发安全生产许可证审查的事项,亦不属本案审查的范围,故对覃某某、许某某的该辩解,不予采纳。

  综上,省安监局为唐某某颁发安全生产许可证的行为,认定事实清楚,程序合法。覃某某、许某某的诉请事实和法律依据不足,应予驳回。据此,依照《安全生产法》第十六条、第十七条、第十八条,《安全生产许可证条例》第六条,《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第六条、第八条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决:驳回原告覃某某、许某某要求撤销某某省安全生产监督管理局向唐某某颁发的(某)FM安许证字[2009]g023号《安全生产许可证》的诉讼请求。本案受理费50元,由覃某某、许某某负担。

  覃某某、许某某不服一审判决上诉称,我国法律、法规只规定“企业”才具有该行业的准入制度,原审认定个体工商户也可以从事石灰岩矿开采属于主观臆断;无证据证实“某某某市永定区顺发石灰岩厂”与“某某某市某某区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿”是同一单位;省安监局提交的全部审批材料可以直观看出是一个人经手完成,只有“周某某”一人参与审查,违反我国《行政许可法》第34条和省安监局自己制定的《委托颁发非煤矿矿山企业安全生产许可证工作管理暂行办法》第9条第(四)项规定;唐某某是个体工商户,《安全生产许可证》上登记为私营企业,该证的颁发未按法律规定进行;《小型采石场安全评价标准》不能替代《安全生产评估报告》,某某区安监局不是具有相应资质的安全生产评价机构;唐某某从事的是高度危险作业和高度环境污染作业,直接关系他人人身健康、生命财产安全,直接关系他人“重大利益”,原审认为何为“重大利益”属省安监局“自由裁量权”,纯属曲解我国《行政许可法》的规定。原审认定事实错误、适用法律错误,省安监局向唐某某颁证程序错误,请求二审依法判决。
  本院经审理查明的事实与原审已认定的事实一致。
  另查明,唐某某于2007年5月14日获取字号为“某某某市某某区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿”
  个体工商户营业执照,接手他人进行石灰岩矿开采。某某某市国土资源局向“某某某市某某区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿”颁发4308020720012号《采矿许可证》,注明经济类型为私营企业。省安监局向“某某某市某某区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿”颁发(湘)FM[2007]6300号《安全生产许可证》,注明经济类型为私营企业。2009年7月21日,某某某市国土资源局向“某某某市某某区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿”颁发C4308022009037130007361号《采矿许可证》。2009年7月28日,唐某某以“某某某市某某区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿”署名和落款申请办理安全生产许可证时,提交的安全备审材料,加盖的印章均为“某某某市永定区顺发石灰岩厂”印章,该材料由周龙平、覃某某、田某某三人负责审查,由“周龙平”一人签名,田某某在汇总表审查意见负责人栏内签名。省安监局2009年10月27日颁发给“某某某市永定区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿”的(湘)FM安许证字[2009]g023号《安全生产许可证》,注明经济类型为私营企业。

  本院认为,唐某某已取得某某某市某某局颁发的《采矿许可证》,采矿地址为某某某市永定区沙堤乡朱家峪村。进行非煤矿矿山开采必须依法取得《安全生产许可证》,省安监局作为非煤矿矿山企业安全生产许可证的颁发和管理机关,有权根据安全生产审查的结果,决定是否给申请人颁发《安全生产许可证》。

  唐某某以“某某某市某某区某某某村顺发石灰岩矿”署名和落款提交安全备审材料,均加盖“某某某市某某区顺发石灰岩厂”印章,“某某某市某某区顺发石灰岩厂”与“某某某市某某区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿”是同一单位。申报审批材料由“周某某”一人签字属实,审查汇总表注明审查事项由周龙平、覃某某、田某某三人负责审查,田某某在审查意见负责人栏内签名。审查程序未违反《中华人民共和国行政许可法》第34条和省安监局制定的《委托颁发非煤矿矿山企业安全生产许可证工作管理暂行办法》第9条第(四)项规定。
  《安全生产许可证》将“某某某市永定区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿”
  经济类型个体工商户登记为私营企业有误,但不能据此认定省安监局颁发《安全生产许可证》的行为违法。

  唐某某注册的“某某某市某某区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿”自2007年起经批准从事石灰岩矿开采,唐某某从事的石灰岩开采属于小型采石场开采,某某某市某某区安监局根据《小型采石场安全评价标准》,经评估验收后报某某某市安全生产监督管理局核查,认为某某某市永某某沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿符合安全生产的要求,省安监局据此向某某某市某某区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿颁发(湘)FM安许证字[2009]g023号《安全生产许可证》的行为,符合法律规定。

  安全生产许可证的颁发,发证机关需要审查的是申请单位是否具备安全生产条件,即审查申请单位内部的技术资料、安全机构、安全制度、安全措施等。从事高度危险作业的行业,对行业之外他人的
  “重大利益”不构成必然影响。省安监局向某某某市永定区沙堤乡朱家峪村顺发石灰岩矿颁发安全生产许可证时,没有告知覃某某、许某某陈述、申辩和要求听证的权利,系省安监局自由裁量权的行使,程序上无明显不当。

  本案原审认定事实清楚,适用法律正确,判决恰当。覃某某、许某某如认为唐某某在开采石灰岩的过程中,给其正常生活造成影响或侵权损害,应通过其他合法途经处理。覃某某、许某某上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(一)项之规定,判决如下:
  驳回上诉,维持原判。
  本案二审受理费50元,由覃某某、许某某负担。
  本判决为终审判决。

              
审 判 长  贺 元 芳
审 判 员  柳  明
审 判 员  周  永
二○一一年九月十九日
书 记 员  王 真 铮


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