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邢会强:我国微型金融发展的法律规制

| 时间: 2019-06-16 23:08:20 | 文章来源: 《经济法论丛》2019年第1期


【摘要】:从小额信贷到微型金融,更加强调的是金融服务范围的广泛性和金融服务的可持续性。微型金融机构必须盈利,只有盈利才能达到可持续性。为此,需要放松利率管制。税收优惠是对微型金融机构的一种行之有效的扶持手段,但财政补贴却不能依赖。要消除高利贷,应该用放开管制的办法而不是简单的禁止高利贷的办法,应允许更多的微型金融机构进入市场,以市场利率放贷,消除市场分割。对于不吸收公众存款的微型金融机构,银监会不应对其进行审慎监管。而其非审慎监管以及市场准入权,则可以放权给地方政府。只有经银监会批准的正式的金融机构才可以吸收公众存款,银监会只监管吸收公众存款的微型金融机构。要发展民间金融,我国就应鼓励微型金融走向资本市场,利用资本市场做强做大。只要不发生控制权的变更,微型金融机构在国务院批准的证券交易场所进行股权转让,各省金融办豁免对其股东资格和股权转让的审批。

【关键词】:微型金融  普惠金融  金融服务法  高利贷


  目次

  一  从小额信贷( Microcredit)到微型金融(Microfinance)

  二  微型金融与利率管制

  (一)微型金融机构可以盈利

  (二)微型金融机构必须盈利

  (三)放松利率管制

  三  微型金融与监管变革

  四  应鼓励微型金融走向资本市场

  五  结语


  一 从小额信贷( Microcredit)到微型金融(Microfinance)

  根据世界银行扶贫协商小组(CGAP)的定义,微型金融( Microfinance)指对贫困人群提供的基本金融服务,诸如贷款、储蓄、货币支付、微型保险等。[1]

  穷人并不应该永远贫困。生活在贫困中的人们,与其他人一样,也需要一系列的金融服务以运作其商业、增加其财产、抵御外部冲击、管理风险。虽然每个国家的确切定义有所区别,但总体而言他的交易单位额度通常很小(“微型的”),一般低于人均国内生产总值。[2]

  与“微型金融”相关联的一个概念是“微型金融机构”(Microfinance Institutions, MFIs),它是指以穷人和低收入人群为主要目标市场的金融机构。[3]微型金融机构包括多种类型的机构,从正规机构(由国家银行业管理当局颁发执照并审慎监管的机构,如:银行和有执照的非银行金融机构,如金融公司)到半正规机构(在一些公共机构注册并得到认可的机构,但不接受国家银行业管理当局的审慎监管,如合作社、非政府组织、乡村储蓄银行),再到非正规机构(未在官方机构注册或未得到任何官方机构认可的机构,如社区储蓄小组,未注册的放债人或储蓄机构)。[4]据德意志银行2007年估计,全球现存的微型金融机构已经超过1万家,包括信用社、非政府组织(NGO)、合作社(cooperatives )、政府机构、私人和商业银行,以及其他形式的金融机构。[5]

  由此可见,微型金融机构在资产、规模方面并不一定“微型”,只是其服务的对象主要是“微型”的而已。CGAP还总结出商业银行进入微型金融市场的两大类型的6种途径:一是直接提供服务,通过建立内部微型金融单元、专门的金融机构或微型金融服务公司的方式;二是与现有的微型金融机构合作,通过外包零售业务、向微型金融机构提供商业贷款或提供基础设施和系统的方式。[6]

  “微型金融”( Microfinance )其实是从“小额信贷”( Mi-crocredit)发展而来的。而小额信贷(Microcredit)和微型金融( Microfinance)经常交替使用。不过,严格地讲,微型金融的功能更全面,不仅包括贷款,还包括存款、保险等;微型金融不仅面向企业家,还面向比较贫困(less poor)的家庭等;微型金融更加强调商业化。[7]“小额信贷只强调为低收入者提供贷款服务,其隐含假设是,贷款是低收入者最缺乏也是最需要的金融服务;而微型金融是一个内涵更广的概念,既包括贷款服务,也包括储蓄、汇款、转账、保险等一系列的金融服务,其隐含假设是低收入者需要的是全面的金融服务,其他的服务品种对他们来说也同样重要。”[8]微型金融的核心是小额信贷(micro-credit)。[9]总之,从小额信贷到微型金融,反映了理念的转变,即更强调服务范围的广泛性,更强调服务的可持续性。

  二 微型金融与利率管制

  (一)微型金融机构可以盈利

  自20世纪70年代开始,如孟加拉的格莱珉银行和拉丁美洲的ACCION等著名的微型金融先锋者表明了穷人是有信用的。[10]穷人总是偿还他们的借款的。[11]Beatriz Armendariz和Jon-athan Morduch在其著作《微型金融的经济学》(The Economics of Microfinance)中则画出了资本对穷人和富人不同的边际产出曲线(参见图1)。[12]该曲线显示,同样的资本,对于穷人的边际产出高于对富人的边际产出。因此,穷人总是能偿还他们的借款的。

  经验证明,即使服务于非常贫困的客户,微型金融机构也仍然可以实现可持续性。[13]孟加拉格莱珉银行自1976年成立以来,除1983、 1991、 1992三个年份之外,每年都盈利。格莱珉银行每年都公布审计过的资产负债表,由国内两家拥有国际信誉的审计行审计。[14]

  CGAP和微型金融交流中心(MIX)的一项针对38个国家、1799家公布数据的商业银行和344家微型金融机构2001-2004年度的数据的分析发现,那些公开业绩信息的微型金融机构平均起来要比其所在国的商业银行更盈利:微型金融机构的平均资产收益率是2.8%,而商业银行为1.5%。微型金融机构的收益尚不包括它们所接受的津贴带来的影响。[15]CGAP甚至还根据有关资料测算出,当一个微型金融机构具有5000-10000名客户时,才可能实现规模经济。[16]

  德意志银行2007年的一份研究报告将全球的微型金融机构划分为四个层次,其中第一层是最好的150家MFIs,占MFIs总数的1%-2%,他们都是盈利的、财务具有可持续性的金融机构;第二个层次的MFIs是“几乎盈利”( near profit-ability),它们约占MFIs总数的8%;第三个层次的M FIs是“接近盈利”( approaching profitability),它们约占MFIs总数的20%(见图2)。[17]

  (二)微型金融机构必须盈利

  早期MFIs的资金主要来源于社会捐赠和政府资金并以“社会扶贫”为目标,但受资金规模的限制,许多MFIs并没能真正实现这一目标。实践证明,依靠慈善来扶贫不具有可持续性。因此,20世纪80年代起,引进私人投资者、向商业化方向演进并追求可持续性成为M FIs发展的一个突破方向。

  根据首要目标定位不同,通常将M FIs划分为两大类:“福利主义”和“制度主义”。前者以社会扶贫发展为首要目标;后者首要关注商业可持续性。在实际领域中,MFIs的商业化和可持续发展逐渐得到更为广泛的认同,制度主义的理念占据主导地位。[18]

  CGAP认为,可持续性是良好微型金融实践的基石。可持续性是指微型金融机构利用客户支付的利息和取得的收入覆盖其全部成本的能力。具有财务可持续性的微型金融机构可能会成为金融体系中永久的组成部分。即使不再有捐款和优惠贷款,它们仍可以继续运营。捐赠者的捐款远远不能满足全球对微型金融的需求。但是,当微型金融机构具备可持续性的时候,其运营就不再仅仅依赖于捐赠基金了。机构可以利用商业资金实现其大规模的扩张,以扶助更大范围的贫困人口。[19]当然,覆盖成本不是最终目的,而是要达到在规模和影响方面远远超出捐助者资金所能达到的范围。[20]

  在经营一种有商业性成本的资金时,一个小额信贷机构想成为名副其实的安全的储蓄机构,它就应该是盈利的,不仅要能支付今天的成本,还要能支付在许可范围内融资的全部商业成本。另外,为了扩大资金规模,还要增加盈余,而且可能的话,还要支付高额回报以吸引更好的投资者。[21]总之,微型金融机构必须盈利。只有盈利才能实现可持续性。

  (三)放松利率管制

  微型信贷的管理成本很高。对一个借款人放出一笔100万美元的贷款和对1万个借款人每人放出100美元的贷款,其成本是显著不同的。因此,微型信贷的利率都高于普通的商业银行的利率。当然,并不是所有的高利率都具有正当性,有时,放款人也会对借款人索要不必要的高成本。因此,保持MFIs可持续的办法是促使其尽可能地降低成本,而不是仅仅提高市场可承受的利率。[22]

  CGAP的研究发现:① 2006年,MFIs的利率平均为28% ,自2003年以来,以每年平均2. 3个百分点的速度下降;②在大部分国家,MFIs的利率低于消费贷款和信用卡的利率,且通常大大低于地下金融的放款利率;③管理成本是导致MFIs高利率的最大因素,2006年MFIs的管理成本平均为本金的12.7% ,不过,自2003年以来,以每年平均1个百分点的速度在下降;④MFIs的资产收益率高于普通的商业银行,不过,对股东的每股回报低于普通的商业银行,全球前10家MFIs在2006年权益回报率超过34%。一些MFIs还对股东进行了分红。[23]

  CGAP的研究还表明,有无数的实例证明大量的贫困借款者确实能够承担可以支持微型金融机构持续发展的高利率。[24]各国的地下金融屡禁不止也说明了,高利率并不能吓阻人们的金融服务需求。“对于贫困生产经营者来说,能获得贷款往往比这种借款的成本重要得多。”[25]

  在大多数国家,捐助者的资金是有限的,只能帮助很少的穷人,不可能覆盖那些想从高质量金融服务中获益的贫困家庭的多数。只有当微型金融机构能以市场利率动员相对大量的商业信贷资金时才能覆盖大多数贫困户,而微型金融机构只有对客户收取能覆盖各类成本的贷款利率,才能做到这一点。[26]

  利率管制会使小额信贷的持续发展成为不可能,或者至少会阻碍小额信贷机构服务更多的贫困客户。“为小额信贷构筑一个法律框架”会导致最高贷款利率的强制实施,这使小额贷款无法可持续地、大规模地扩展。[27]对高利率限制得越少,就会有更多的原本得不到持续服务的人成为借款人。[28]“设定利率上限使贫困人口更加难以获得贷款服务,最终伤害的是穷人。”[29]

  反面的例子是西非货币联盟各成员国于1998年通过的PARMEC法。该法强调了最高利率限制的普遍适用性,这使很多小额信贷机构的经营者被捆住了手脚:如果没有利率的支持,他们就无法满足项目的支出。但如果为了项目的持续发展而实行高利率,他们自身又面临着法律的制裁。[30]

  正面的例子是1999年乌干达央行发布的关于微型金融法规的政策公告。其中明确承认了微型金融业的合法地位,并强调“微型金融产业的可持续性发展”已经成为政府所关注的焦点之一。乌干达央行认识到,应把微型金融行业视为一种私营行业来进行管理,利率水平应由市场决定。[31]

  据银监会和人民银行联合下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》,小额贷款公司按照市场化原则进行经营,贷款利率上限放开,但不得超过司法部门规定的上限,下限为人民银行公布的贷款基准利率的0. 9倍,具体浮动幅度按照市场原则自主确定。这实际上在一定程度上限制了微型金融的发展。

  但过高的利率又容易让人联想起“高利贷”的梦魇。“高利贷”是一个典型的贬义词。“驴打滚、利滚利”,使多少老百姓倾家荡产。黄世仁、夏洛克,这些戏剧中刻画的典型形象,反映了人们对高利贷的憎恨。我国古代对高利贷的看法有两个方面,一方面以司马迁为代表,认为高利贷不是犯法致富,而是审时度势,获取盈利,可以称道;一方面以晃错为代表,揭露高利贷的压榨性。[32]目前我国学界在对待高利贷的问题上,大致有以下两种观点:第一种是对高利贷的全盘否定,第二种观点则进一步深入社会再生产和商业流通领域内部来探讨高利贷与社会经济运行的必然联系,既指出其消极作用,又肯定其在生产和流通中起到的不同程度的积极作用。[33]陈志武的研究表明,禁止民间借贷只不过增加了金融交易的风险和成本,减少了资金供给,使高利贷利率变得更高。这种结局跟禁止民间金融的初衷正好相反。正确的办法是按照股东权益保护的思路,制定相关的政策和法律去保护债权人的利益,而不是打击他们。[34]目前,我国以“银行同类贷款利率的四倍”为界界定“高利贷”,低于CGAP研究表明的2006年MFIs 28%的平均利率。实践已经证明,消除高利贷,一味靠法律的禁止是行不通的,结果往往会适得其反。要消除高利贷,需要转换思路。而放开管制,允许更多的微型金融机构进入市场,以市场利率放贷,消除市场分割,用竞争的思路消除暴利才是行之有效的办法。而对于非正当的高利贷,还可以运用民法中的“乘人之危”“重大误解”“不可抗力”,以及引进“情事变更”等原则来保护当事人的合法权益。此外,孟加拉格莱珉银行的实践也表明,发展微型保险也是防止穷人在遭受“天灾人祸”后无力还款的有效办法。

  此外,税收优惠是对微型金融机构的一种行之有效的扶持手段。但财政补贴却不能依赖。我国在政策性银行领域、助学贷款领域曾广泛实验过财政补贴、财政贴息等,但效果不佳。

  三 微型金融与监管变革

  CGAP认为,政府不应成为直接的金融服务提供者,而应致力于创造一个有利于服务贫困人口的多种机构和金融产品共存的环境。健全的政策和法律体制必须能够确保贫困人口的储蓄安全、促进市场竞争以及帮助监管者提高专业技能。[35]

  贫困人口的储蓄安全是第一位的考虑因素。无论是当地政府的隐形担保,或是建立起存款保险制度进行显性担保,政府都必须确保贫困人口储蓄的相对安全。我国目前是隐形担保,应尽快建立起存款保险制度。只有经银监会批准的正式的金融机构才可以吸收公众存款,这是一条基本原则。

  促进市场竞争是微型金融监管的灵魂和“点睛之笔”,是消除高利贷的关键。无论是市场准入,抑或是利率管制,笔者都主张尽量地放开。微型金融监管要“有所为”和“有所不为”。“有所为”即保障贫困人口的储蓄安全,帮助监管者提高专业技能,帮助被监管者提高专业技能。“有所不为”即尽量不要对微型金融树立门槛。如果放贷有“超额利率”,逐利的资本就会纷纷进入,会最终消灭“超额利率”,消灭高利贷。此外,对于金融,“更普遍存在的一种自然趋势是监管过度,即对创新进行不必要的限制,地理位置限制、对分部和其他办事机构的烦琐的物质条件的要求等,或者针对某一特定情况制定的法规被广泛地采用。”[36]而过早或者严厉的监管可能会限制贫困人口获得金融服务的选择范围和便利性。[37]因此,CGAP鼓励采纳旨在降低金融市场准入壁垒的政策和法律框架,以增强竞争,并最终改善为贫困客户服务的质量。规章制度不应该限制市场准入和发展,例如,要求所有获得营业执照的微型金融服务提供者都适用一种单一的法律条款。[38]

  金融监管分为审慎监管和非审慎监管。审慎监管,即对金融机构遵守审慎经营规则的监管。审慎经营规则包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备、风险集中、关联交易、资产流动性等方面。审慎监管主要关注受监管机构的财务健康。而非审慎监管同样也是监控金融机构的行为,但只针对有限的目标,如透明度或者公平对待消费者的问题,而不是通过复杂的、昂贵的方式去保护受监管机构的全面的财务健康。“只有当微型金融机构发展到一定规模,并且能够获得政府所发放的允许他们向公众吸储的资格证书时,审慎的金融监管措施才能够发挥作用。”[39]因此,在微型金融机构的初创阶段,不应实行审慎监管。但遗憾的是,我国的部分银行规章中,还有不少审慎监管的条款。如《贷款公司管理暂行规定》第23条规定:“贷款公司对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的10%;对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的15%。”《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定:“小额贷款公司应按照有关规定,建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度,准确进行资产分类,充分计提呆账准备金,确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上,全面覆盖风险。”这实际上是相当挤占金融监管资源的。印度尼西亚于1992年曾批准成立了大量的人民信贷银行(Bank Perkreditan Rakyat)。这是一种非常小的次级银行,其资产平均数为16万美元,它们没有与国内支付系统相连。1998年12月,2420家人民信贷银行共拥有约400万客户,但其资产只占全国银行资产的0.5%。印尼的经验已经证明,对于几千家小的人民信贷银行的监管非常麻烦,且费用很高。进行监管的目的是保证整个金融体系的稳定,但实际上回报却是有限的。[40]在菲律宾,监控乡村银行的工作牵制了中央银行和存款保险机构的大部分监管力量。而在坦桑尼亚,正式的微型金融机构受束于银行规则和监管条款,而半正式机构受合作社法案管理,其他的微型金融机构则要遵守公司法案。对基于社区的存款吸收型微型金融机构,有效审慎监管的成本过高,多数非洲国家对这类机构的态度是,只要其资产和客户数量没有超过一定的规模限制,就不对其进行审慎监管。对于非正式中介的微型金融活动如加纳的SUSU,一般采取自由放任的态度,由本国民事法律或民事合同法律管辖,没有专门的监管规章。[41]

  因此,笔者认为,对于不吸收公众存款的微型金融机构,银监会不应对其进行审慎监管。而对其非审慎监管以及市场准入批准权,则可以下放给地方政府。而实际上,对于小额贷款公司,我国也已经进行了这样的试点。根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》,凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理,并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的,方可在本省(区、市)的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。申请设立小额贷款公司,应向省级政府主管部门提出正式申请,经批准后,到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。此外,还应在五个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料。

  此外,对于微型金融机构的发展,公安机关的“保驾护航”的经验值得推广。俗话说:“站着放钱,跪着收钱。”收款难促使“收数公司”在南方一些地方盛行。“黑社会组织”的力量也常常介入进来。因此,我国在典当行业和小额贷款行业强调公安机关的“保驾护航”。这是一条在实践中摸索出来的经验,应继续推广。

  四 应鼓励微型金融走向资本市场

  微型金融不但可以挣钱,而且还可以挣大钱,走向资本市场,利用资本市场从产品经营迈上资本经营的台阶。在国外,已有一些微型金融机构成功上市的例子。例如,肯尼亚股本银行(Equity Bank)于2006年在Nairobi Stock Exchange发行上市。墨西哥的MFI Banco Compartamos于2007年4月上市,获得了13倍的超额认购。该银行1990年由NGO发起成立,截至2006年初,共为60万个微型客户(microclients)提供过服务。此外,还有一些微型金融机构利用资本市场进行信贷资产证券化的例子。第一例是印度的ICICI。此外,2006年,孟加拉的BRAC发行了价值1.8亿美元的证券。同年5月,保加利亚的ProCredit发行了4780万欧元的信贷资产。

  普通企业的发展需要解决资金问题,微型金融机构的发展同样需要解决资金问题。我国不但不应限制微型金融机构的上市,相反,还应该大力支持微型金融机构的上市。但是我国的资本市场上,目前还没有一家微型金融机构,就连一些经营业绩优良的担保公司也难以上市。试想,我国一旦有一家微型金融机构在国内成功上市,其财富效应势必会鼓励更多的资本进入微型金融市场领域。因此,我国应鼓励微型金融走向资本市场。

  五 结语

  本文的基本观点总结为如下七点。①从小额信贷到微型金融,更加强调的是金融服务范围的广泛性和金融服务的可持续性。②微型金融机构必须盈利,只有盈利才能达到可持续性。为此,需要放松利率管制。税收优惠是对微型金融机构的一种行之有效的扶持手段,但不能依赖财政补贴。③要消除高利贷,应该用放开管制的办法而不是简单地禁止高利贷的办法,应允许更多的微型金融机构进入市场,以市场利率放贷,消除市场分割。④要发展微型保险,这是防止穷人在遭受“天灾人祸”后无力还款的有效办法。⑤对于不吸收公众存款的微型金融机构,银监会不应对其进行审慎监管。而对其非审慎监管以及市场准入权,则可以下放给地方政府。只有经银监会批准的正式的金融机构才可以吸收公众存款,银监会只监管吸收公众存款的微型金融机构。⑥我国在典当行业和小额贷款行业强调公安机关的“保驾护航”作用,这是一条在实践中摸索出来的经验,应在微型金融领域继续推广。⑦我国应鼓励微型金融走向资本市场,利用资本市场做强做大。


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