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初鲁宁等:社会组织参与多元化纠纷解决机制改革的探索

初鲁宁等| 时间: 2018-07-24 23:53:31 | 文章来源: 中国应用法学

一个健全稳定的社会,仅有一套司法系统是远远不够的,还应有一个合理高效公平的、适应不同需求的多元化纠纷解决机制。十八届四中全会把“完善多元化纠纷解决机制建设”提到国家治理层面,赋予其重大的政治意义和社会价值。在司法改革的背景下,各地法院纷纷开展了多元化纠纷解决机制的改革。以青岛中级人民法院为例,该院通过建立诉讼服务中心,搭建平台引导当事人通过各种调解中心化解纠纷。在多元化纠纷解决机制理论研究方面,大多聚焦于法院附设调解机制的研究,对于民间的社会组织参与多元化纠纷解决机制的关注和研究尚付厥如。从国家治理角度,大力培育和发展民间社会组织,推动其积极参与到多元化纠纷解决机制中来,成为推动协商民主、化解矛盾和促进和谐社会建设的重要载体。事实上,现代国家治理强调在法治框架内,党组织、政府组织、企事业单位、社会组织等多元主体通过协同作用,实现经济、政治、社会、文化和生态的良性发展。未来中国在安排社会治理和纠纷解决政策时,将统筹考虑公共资源、社会资源、市场资源等多元化的解纷资源,为民众提供更高质量的纠纷解决服务,满足当事人多元的解纷需求。”推动社会组织参与多元化纠纷解决机制是可行和必要的。

一、社会组织参与多元化纠纷解决机制的现状及存在问题

有关社会组织的概念,我国现有的法律并未作出明确规定,有学者将其理解为“是民间组织或非政府组织”,也有学者认为其是“志愿者组织”“社会组织”用语较之“民间组织”“非政府组织”或“第三部门”等更符合中国历史语言文化传统,并一定程度上强调了非对抗性的社会整合理念。社会组织与政府、企业等其他组织的本质区别在于,它具非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性的特质。在改革的新形势下,“解纷服务”的市场化运作已经暂露头角,成为目前多元化纠纷解决机制中不可或缺的重要补充。以上海和青岛两地为例,略举大端,以资说明。

上海的社会组织参与多元化纠纷解决的模式比较完善,已经设立了多家调解中心。例如,上海证监局探索监管部门与行业协会的纠纷处理对接机制,分别推动辖区证券、基金同业公会成立纠纷调解中心承接投诉处理。2015年共成功调解615件,涉案金额(赔偿或补偿投资者)达6670万元。上海商事经贸调解中心通过收费实现调解中心的运转。该中心的8家调解机构入驻自贸区法庭,解决争议标的总额近2.55亿,纠纷平均调处周期28天。青岛中级法院与相关职能部门进行沟通联系,针对群众关注度高、影响面广的矛盾纠纷,分别联合20余个单位、组织建立起了50余个行业性、专业性纠纷化解平台。青岛市医调委自2014年成立以来,共调处医疗纠纷135件。“青岛市保险纠纷调解中心”自2013年成立以来,共受理调解案件1808件,达成调解协议或和解1415件。

社会组织在参加纠纷调解过程中也存在一些问题和困境:首先,社会组织参与多元化纠纷机制没有摆脱行政色彩。很多调解中心没有在民政部门登记注册,大多数的地区依然是依托行业协会建立的社会组织对其本行业纠纷进行调解,并且不收取费用,明显具有公益色彩。政府试图对此严格管制,限制了个人的选择,也剥夺个人的基本福祉。其次,受制于“一业一会制度”的影响,设立社会组织形成了路径依赖。由于缺乏市场竞争机制,社会组织在多元化纠纷解决机制中的地位更加式微,很难得到当事人的认同。上海自贸法庭委托调解691件,但仅有38% 的案件当事人愿意接受调解机构主持调解。再次,“严进宽出”的反其道规则,严格的社会组织设立条件和程序,阻碍了开办人的积极性。

二、美国社会组织参与纠纷调解的经验借鉴

对于发展中国家的法律改革,比较法研究是极有用的。西方国家曾一度出现案件数量爆发式增长、诉讼费用高涨、诉讼程序冗长三大诉讼顽疾。以美国为代表的西方国家纷纷将目光转向了构建诉讼外纠纷解决机制,并逐渐建立了比较成熟的体系。美国的民间调解机构数不胜数,社区调解中心在全国范围内普遍存在。美国司法仲裁服务有限公司(简称JAMS)是世界上最大的私人性质的民商事纠纷诉讼外解决的机构,它的服务内容几乎涵盖了所有诉讼外的纠纷解决方式,平均每年处理的案件数量约为11000宗,绝大部分案件都调解成功。JAMS是由美国退休大法官以“公司”形式设立的,当其在发展中遇到了扩大规模的瓶颈时,及时果断的实施了融资计划,其业务量得以攀升,进入了一个快速发展时期。1994年即成为资产达3千万、分部达16个的全国性ADR服务机构。

事实上,这类以“解决纠纷”为目的设立的组织机构具有“营利性”,在各国的仲裁机构中已经表现出来。囿于国际商事仲裁机构都是民间机构,越来越多的国际商事仲裁机构开始通过竞争获取“案源”,其主要竞争手段就是通过提高办案质量,赢得各国商人的信任,通过“案源”取得收入,维持机构的正常运转。这一理念上的重大转变预示着未来国际上对以解决法律纠纷为主业的“调解中心”重新定位,也是国际发展趋势,非常值得我国借鉴。

三、完善社会组织参与多元化纠纷解决机制的建议

(一)进一步建立市场化的社会组织参加“解纷”机制

最高人民法院院长周强指出,人民群众的司法需求到哪里,人民法院的司法服务和保障就要跟进到哪里。要优化法院内外资源配置,努力在全社会树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念。对社会组织参与多元化纠纷解决机制实行市场化运作,应打破“一业一会”的旧行规,实行“一业多会”,通过有效竞争,提高调解中心的信誉。借鉴美国模式,应允许社会组织通过收取调解费用实现“营利”,籍此创建“品牌”,赢得当事人的信任。对于特殊需要关注的行业或特别事项,如诉前调解和诉中调解可以通过政府购买服务的方式,委托社会组织进行。

(二)以“宽进严出”原则制定社会组织参与“解纷”的规范向度

社会组织参与多元化纠纷解决机制,必须依法在民政部门登记注册,获得法人资格。在设立条件上要比照现行《公司法》的“零门槛”规则,进一步放宽,促进更多的社会主体开办调解中心。与此同时,建立完善调解中心“自由退出”和“法定退出”相结合的退出机制。各类调解中心在解散或进入破产程序时,必须明确规定相应的法律责任及剩余财产的处置办法。

(三)建立监督机制和法律责任体系

从根本上讲,在国家与市场二元对抗中,社会组织有很强的外部性。对这种公共服务方式,国家层面上必须要有所管控、规划和发展。当务之急应加强有关社会组织参加“解纷”机制的理论实务调查研究,通过立法形式,巩固扩大实践成果,建立完善的监督机制和法律责任体系,为社会组织更好地发挥“解纷”功能提供法律保障。


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