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许燕:我国社会组织参与社会管理的现实性探析

法治政府网| 时间: 2016-08-12 21:52:40 | 文章来源: 行政法学研究

【中文关键词】 社会组织,社会管理,公共治理,公共服务

【摘要】 改革开放后,我国社会结构发生变化,国家社会由一体化向二重化发展,社会呈现多样化,政府在社会管理中覆盖面窄、手段僵硬、效率低下的特点已不能适应现代社会的发展,急需转变社会管理方式。新时期下的社会组织获得蓬勃发展,它自主、自律、民间、灵活、高效、贴近基层的特点能够弥补市场和政府在公共领域的不足,符合我国政府职能转变的要求,将社会组织引入社会管理,能够实现政府和社会资源配置的最优化,最大程度地保障公民权益。

在西方,20世纪70年代,政府面临管理危机,政府被视为“超级保姆”,职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下、财政困难遍布各国,各国开始重塑政府职能,寻求公共治理。在我国,改革开放后,市场经济的发展促进了社会的分化,形成了多元化、多层次的社会利益格局,以往全能主义国家结构下,以政府为单一主体的社会管理方式已经不能适应现代社会的要求,社会管理方式急需创新,建立包括政府、社会组织等共同参与的新型社会管理体系是解决我国目前政府机构臃肿、公共服务不完善等问题的有效途径。

一、社会组织的涵义解析

(一)社会组织的涵义

社会组织,是指在政府和企业之外,向社会某个领域提供社会服务的组织。在不同的语境下,社会组织也可以被称为非营利组织(NPO)、非政府组织(NGO)、公民社会组织、第三部门等。[1]我国社会组织是一个庞大、复杂且处于渐变中的体系,在不同的语境下,所指的内容有所不同,通常包括四个层次的体系:狭义的社会组织;广义的社会组织I;广义的社会组织II;广义的社会组织III。狭义的社会组织,是指根据我国现有的法律制度,在各级民政部门登记注册的组织,包括社会团体、基金会、民办非企业单位三种形式的组织;广义的社会组织I,除了包括以上三种经合法登记的社会组织外,还包括社区基层组织、农村专业协会、工商注册非营利组织和境外在华非政府组织;[2]广义的社会组织II,是指在广义的社会组织I的基础上还包括两种类型的组织:人民团体和事业单位;广义的社会组织III,在广义的社会组织II的基础上包括社会企业和市场中介机构两种组织。本文所指的社会组织是指广义的社会组织I,主要是指社会团体、基金会、民办非企业单位、社区基层组织、农村专业协会、工行注册非营利组织、境外在华非政府组织。

(二)社会组织的属性

对于社会组织的属性有多种观点,国际上比较流行的是美国约翰一霍普金斯大学的莱斯特·M·萨拉蒙教授关于非政府组织属性的概括,包括:正规性;独立性;非营利性;自治性;志愿性;公益性。[3]我国清华大学公共管理学院的王名教授认为,社会组织应具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性属性;还有学者认为,非营利组织的属性应该包括:组织性质的非政府性;组织运作的非营利性;组织活动的志愿性;组织目标的中立性;组织内容的多样性。[4]笔者认为社会组织具有以下属性:

第一,自主性。也指独立性,是社会组织的基本属性。自主性是指对于本组织的内部资源配置和行为活动有自由选择、决策、控制的能力,不受制于政府、企业或其他组织。

第二,自治和自律性。社会组织是自治和自律性组织,作为一种组织形态,它有自己的章程和成员,有一套组织机构和管理制度,可以对组织资源、财务、人事、成员日常活动等进行管理。社会组织通过这种自我治理、自我约束,不仅能够规范组织本身和组织成员的行为,还可以减少政府治理社会的成本,减轻政府负担。

第三,非政府性。即民间性,意味着社会组织不是政府机构及其附属部分,而是政府以外的社会组织,这是社会组织区别于政府的重要属性。

第四,非营利性。指社会组织不同于企业,其经营活动不是以营利为目的,收入不进行利润分配。

第五,志愿公益性。这是非营利组织最具有显著特性的属性,表明社会组织是以志愿为主旨的利他主义和互助主义。其成员的参与和资源的集中是自愿的而不是强制性的,活动的宗旨是某些公共目的和为公众奉献。

二、社会组织参与社会管理的必要性

(一)社会组织参与社会管理是社会管理创新的重要内容之一

在我国,作为一个相对独立的概念,“社会管理”初步形成于20世纪80年代初期。在传统意义上,社会管理主要是国家的任务,仅指政府对有关社会事务进行规范和制约,即政府社会管理[5](狭义上的社会管理)。20世纪70年代,各国政府出现管理危机,急需找到解决办法,公共治理理论兴起。公共治理是指政府、个人、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体,通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式。[6]公共治理建立在分权、合作及服务型政府理念的基础上,强调社会管理创新,实现管理主体的多元化、管理手段多样化和柔和化。这种新型的管理“是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。[7]具体而言,社会管理创新是指政府及社会组织对各类社会公共事务所实施的管理活动,管理的主体不仅包括政府,也包括具有一定公共管理职能的社会组织;管理的方式不仅包括传统的行政管理手段,也包括行政给付、行政合同、行政指导等新型管理方式。[8]在这种管理体系下,政府不再是社会管理的唯一主体,更多的公民和社会组织将参与到社会管理中来,管理方式由传统的管制(统治)向共同治理转变,政府的角色得到了重新定位,由“划桨者”向“掌舵者”的转变,从而将大量的社会管理职能转移给了社会组织。

(二)社会组织参与社会管理的逻辑必然性

1.市场和政府在社会管理中具有局限性。社会管理的一项重要内容是提供公共服务,美国经济学家伯顿·韦斯布罗德认为,政府、市场和社会组织是满足个人对于公共物品需求而存在的相互替代性工具,而政府和市场在提供公共物品方面均有不可避免的局限性。市场作为一种资源配置方式具有先天的缺陷,特别是在提供公共服务方面,由于公共服务具有非竞争性和非排他性,使得公共服务领域出现“搭便车”[9]现象,市场所具有的利益驱动性,会使营利组织因公共服务的提供导致资源配置的损失而不愿投资,最终导致公共服务的短缺,这就是市场的失灵。然而,单纯由政府来提供公共服务也有局限性。首先,政府作为权力机构,并不具备完全理性,自身有一种自我膨胀的欲望,其权力往往会超出边界,权力的扩张加重了政府负担,使得政府在社会公共服务中力不从心,进而无法在本应有的宏观领域更有效地发挥作用;同时,扩张的权力会导致腐败,对公民权利造成侵犯,腐蚀市场和社会领域。其次,社会逐渐分化,社会利益群体众多,政府作为公共服务提供者只能满足大多数人的要求,某些少数人群、弱势群体往往会被忽视。再次,随着社会事务的日趋复杂,社会分工也愈加精细,在某些需要提供有技术性、专业性的公共服务方面,政府往往力不能及,而导致公共服务的短缺。

2.社会组织在社会管理中的独特优势。社会组织是连接政府和群众的重要纽带,它贴近基层、创新、灵活、高效、专业、非政府、非营利等特点决定了它在社会管理中具有市场和政府所不具有的独特优势。(1)社会组织一般活跃在社会的基层,直接与广大民众接触,能敏感地体验民众的需求,并将这种需求适时传递给政府。(2)很多社会组织代表社会弱势群体和边缘群体的利益,这些群体政府有时无暇顾及,社会组织以这些群体为服务对象,能够实现社会公平。(3)社会组织作为非政府组织,在机构设置和工作方式上富有弹性,官僚化程度低,具有灵活、高效性,避免了政府机关人员臃肿、效率低下的缺陷。(4)社会组织种类众多,在某些专业领域,社会组织更熟悉情况,能够提供更加专业、精准的服务。(5)社会组织具有民间性、非营利性和志愿公益性的特点,决定了它可以提供市场和政府不能提供、不愿提供的公共服务。(6)社会组织在制度建设方面具有倡导功能,它们虽然不是制度、政策、法律的最终制定者,但是凭借其影响力,能够影响相关制度、法律及政策的制定和执行。

三、我国社会组织参与社会管理的现实性

社会组织参与社会管理不仅必要,而且可行,社会组织与政府合作已成世界趋势,政府已意识到它在公共领域的力不从心,需要引入新的力量,为此,逐渐消除了对社会组织的敌视态度,并在政策上加以支持、引导,为两者在公共领域的合作创造了条件,逐渐将社会组织纳入到了社会管理体系中。

(一)国外社会组织参与社会管理取得创新成果

1.政府与社会组织签署“合作协议”实现合作。从20世纪80年代开始,西方各国开始了重塑政府的改革运动,各国政府都通过积极争取与社会组织的合作来提高社会管理的水平和质量,取得了许多创新成果,其中最有影响力的包括英国、加拿大和澳大利亚。1998年,英国政府与社会组织代表签署了一份政府和社会组织关系的协议—“政府与志愿及社区组织关系协定”(简称Compact),第一次以国家政策的形式提出在政府和社会组织之间建立合作关系。英国的“合作协议”迅速在其他国家产生了示范效应,2001年,加拿大政府正式签署“加拿大政府与志愿部门协议”(简称Accord)。2010年,澳大利亚政府签署“全国性协议—携手合作”(简称National Compact)。

以上三国以签署“合作协议”的形式,在国家政策层面上对政府与社会组织合作提供了支持,在“合作协议”的指导下,三国政府改善了同社会组织的关系,并在各个方面对社会组织给予支持,两者建立了多方面、多领域、多层次的合作关系,取得了很好的效果。以英国为例,1998年的合作协议明确了政府的责任:(1)政府应当尊重社会组织的独立性,维护社会组织的合法权益。(2)政府给予社会组织必要的资金援助。(3)政府在制定公共政策时应当与社会组织协商,尊重他们的意见。(4)政府应当加强与社会组织的合作,恪守开放原则,推动协议在其他公共部门顺利实施。[10]这些内容充分表明了政府在公共领域与社会组织合作的决心,为以后两者开展全面合作提供了指导,对地方政府及其他国家政府与社会组织合作有重要的借鉴意义。

2.社会组织参与社会管理的平台。据各国经验,政府与社会组织合作的平台主要在两个领域—公共服务和公共政策。在公共服务领域,主要通过政府向社会组织购买公共服务实现,政府向社会组织购买公共服务是指,政府将由自身承担的社会发展和人民日常生活提供的公共服务事项交给有资质的社会组织承担,并定期按市场标准相互建立提供服务产品的合约,由该社会组织提供公共服务产品,政府按一定的标准进行评估履约情况来支付服务费用。政府向社会组织购买公共服务,一方面可以减轻政府负担,同时也可以弥补政府在提供公共服务方面的不足,为社会提供更专业、更全面、更高效的公共服务。向社会组织购买公共服务在西方各国已是非常普遍的现象,例如,在美国,许多服务领域,比如卫生和社会服务领域,在由政府出资的服务中,非营利组织占的份额比政府机构本身更大。[11]

在公共政策领域,社会组织通过三种形式来参与和影响公共政策,实现与政府的互动合作:1.建设性提议。社会组织通过各种途径提供政策咨询、政策建议,以期影响公共政策。2.参与式合作。政府在制定相关政策的时候,会主动邀请社会组织参与并提供意见,或者社会组织主动向政府提出意见和建议,进而影响公共政策的制定。3.利益诉求。当政府的某个政策不符合民众需求的时候,社会组织通过倡导、游说,甚至游行、抗议、示威的方式要求政府改进相关政策。[12]

(二)我国社会组织参与社会管理的条件已渐趋成熟

1.我国体制环境为社会组织发展提供了空间。(1)国家与社会关系结构发生转变。建国后,我国采取计划经济和国家主义发展模式,形成国家权力无所不及与社会成员对权力的高度依附为基本特征的“国家全能主义”社会结构。[13]在这种社会结构下,国家淹没了社会,与社会完全一体化。20世纪70年代末,随着经济领域的改革,我国原有的社会结构也发生了改变,国家与社会的结构开始分化,国家控制的范围和强度逐渐缩小,社会自治空间逐渐扩大,国家社会由高度一体化逐渐向两重化发展,社会从国家分离,社会自治空间开始扩大,社会组织大量涌现。同时,社会异质性增加,社会阶层及其利益出现分化,形成了新的社会利益格局。(2)权力的多元化与社会化。随着社会逐渐从国家分离,国家权力开始分解,展现了多元化与社会化的态势。国家权力不再是统治社会的唯一权力了,与之并存的还有人民群众和社会组织的社会权力,有凌驾于国家权力之上的、由各国政府组成的国际组织的超国家的权力,以及国际非政府组织的国际社会权力。[14]国家权力开始向社会转移,“还权”于社会,这不仅消解了过大的国家权力,而且有助于增强社会的力量,为社会组织发展提供更大的空间。

2.现行政治环境为社会组织进入社会管理领域提供了契机。近年来,社会组织参与社会管理不仅是专家、学者研究的热点,也引起了党和政府的高度重视,并出台了许多文件,提倡社会管理创新,将社会组织纳入社会管理体系。2004年,党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”的任务;[15]2008年,党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》中明确提出,“要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用”。2010年,党的十七届五中全会提出,要“发挥群众组织和社会组织作用”,“培养、扶持和依法管理社会组织,支持、引导其参与社会管理和服务”; 2011年,在第十一届全国人大四次会议上,社会管理创新首次被写进《政府工作报告》,温家宝总理在报告中提出:“加强和创新社会管理”、“广泛动员和组织群众依法参与社会管理,发挥社会组织的积极作用,完善社会管理格局”。2012年,党的十八大报告中也强调要“改进政府提供公共服务方式,加强基层社会管理和服务体系建设”,引导社会组织健康有序发展,充分发挥群众参与社会管理的基础作用。这些论述,表明了党和政府对社会组织作用的肯定及创新社会管理方式的决心,赋予了社会组织在社会管理和公共服务中更重要的地位和更广阔的发展空间,为我国社会组织在更大范围和更深层次上参与社会管理提供了契机。

3.新时期下社会组织获得大力发展。20世纪80年代以来,我国社会组织形成了一个迅猛发展的高潮,经过30年的发展,社会组织经历了一个从无到有、成长壮大的过程。截止2010年底,全国登记注册的社会组织共有44.6万个,比上年增长3.5%;吸纳社会各类人员就业618.2万人,比上年增长13.5%;形成固定资产1 864.1亿元,比上年增长81.0%;社会组织增加值为531.1亿元,比上年增长7.7%。[16]新时期下的社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域,逐渐形成了门类齐全、层次不同、覆盖面广的社会组织体系,为满足社会公众的多样化需求、提高我国社会的整体管理和服务水平起到了重要作用。

(三)我国社会组织参与社会管理已取得初步成果

随着行政管理体制改革的深入,加快政府职能转变,提高政府工作效率建设服务型政府成为政府改革的目标。地方政府开始积极探索与社会组织合作,将部分政府的公共服务职能转移给社会组织,并取得初步成果,从各地试点看,政府与社会组织合作,将社会组织引入社会管理,具有现实可行性。

1.地方政府向社会组织购买公共服务已渐成趋势。目前,很多地方政府都在通过“出售”公共服务与社会组织合作。我国政府向社会组织购买公共服务始于1998年的上海,最初仅限于“政府购买养老服务”,现在越来越多的中国地方政府加入到“政府购买社会组织服务”的探索中,并扩展到多种社会服务领域。如南京市鼓楼区于2003年开始推出政府购买服务、社会组织运作的“居家养老服务网”工程,由社会组织为独居老人提供居家养老服务;2010年,北京市财政拨款上亿元,购买扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、促进就业等十大领域的300多个公益服务项目;[17]2012年,上海市奉贤区宣布将以“政府购买服务”的方式,为全区55万人口购买人身伤害保险和房屋损失保险,实施“广覆盖”的民生保险制度;广东省2012年实施了《政府向社会组织购买服务暂行办法》,并公开了购买目录,规定政府承担某些公共服务,应通过政府向社会组织购买服务的方式,逐步转移由社会组织承担。[18]2012年3月,民政部民间组织管理局公布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》,明确拟资助全国范围的大量社会组织提供公共服务。[19]政府购买公共服务打破了政府包揽公共服务的局面,转移了政府职能,拓宽了公共服务提供的渠道,丰富了公共服务的内容,缓解了政府的压力,而且彰显了政府对社会组织发挥作用的极大肯定,使社会组织获得了更精准定位和更广阔的发展空间。

2.社会组织积极参与和影响社会政策。我国社会组织在参与和影响社会政策方面也显示了很大热情,清华大学NGO研究所对1 508个社会组织的调查显示,1998年共有885家社会组织向国家或地方政府提过政策建议,占总数的58.7%,在这885家NGO中,有40%左右提出过1-5项政策建议,不到20%的NGO提出的政策建议在6项及6项以上;在提出政策建议的NGO中,有21.2%的NGO表示有1项建议被采纳;有15.8%的NGO表示有2-5项建议被采纳。[20]研究表明,社会组织具有桥梁作用,通过社会组织收集分散的个体信息,可以大大节约政府的决策成本,提高决策的效率与效果。

结语

地方政府与社会组织合作管理的实践表明,社会组织参与社会管理是提高社会管理水平的重要途径,它有助于政府职能转变,减轻政府负担,使政府把主要精力放到宏观调控上来,有助于形成多方位、多层次的社会管理格局,为社会组织在更大范围和深度上参与社会管理,建立全方位、多层次的社会管理体系以及实现两者合作管理的制度化、规范化提供了宝贵的经验。相信随着我国社会组织的日益发展、成熟,在政府的正确引导和监管下,社会组织参与社会管理的空间将获得更大程度的拓展。

【注释】 [1]参见王名主编:《社会组织概论》,中国社会出版社2010年1版,第6页。

[2]社区基层组织是指由城乡居民自发成立、主要在社区内开展活动的各种基层社会组织,在城市表现为基于共同兴趣、爱好而成立的各种兴趣协会等,在农村表现为在村镇范围内开展的各种互助性、兴趣性的基层组织,这些组织绝大多数没有纳入现行的登记管理体系;农村专业协会是指以农牧渔业等农副产品的生产、流通以及相应的科技推广、基础设施建设等专业经济活动为纽带,由相关的业者(包括生产业者、流通业者和中介服务商等)自发组成的非营利性的会员制组织,如大葱协会、土豆协会、养猪协会、农民科普协会等。随着农村改革深化和市场经济的发展其作用日益凸显,成为数量巨大且增长最快的一类民间组织,由于种种原因,农村专业协会中的大多数尚未纳入民政部门的登记;工商注册非营利组织是指虽按照工商企业形式登记注册,但主要从事各种非营利性社会活动的组织,因为我国现行的社会组织登记管理制度所设的门槛较高,很多组织难以登记注册为社会组织,只能转而采用工商企业的形式。见王名主编:《中国民间组织30年—走向公民社会》,社会科学文献出版社2008年版,第3-4页。

[3]叶常林、许克祥、虞维华:《非政府组织前沿问题研究》,中国科学技术大学出版社2009年版,第37页。

[4]徐永光:“非营利组织改革正当其时”,载《瞭望新闻周刊》2001年第6期,第26-27页。

[5]杨建顺:“社会管理创新的内容、路径与价值分析”,http://theory.people.com.cn/GB/10908663.html.(最后访问时间:2012年11月8日)。

[6]胡正昌:“公共治理理论及其政府治理模式的转变”,载《前沿》2008年第5期,第90页。

[7]俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年1版,第6页。

[8]应松年:“社会管理创新引论”,载《法学论坛》2010年第6期,第5-6页。

[9]搭便车理论首先由美国经济学家曼柯·奥尔逊于1965年发表的《集体行动的逻辑:公共利益和团体理论》(The Logic of Collective Action Public Goods and the Theory of Groups)一书中提出的,其基本含义是不付成本而坐享他人之利。

[10]廖鸿、石国亮、朱晓红:《国外非营利组织管理创新与启示》,中国言实出版社2011年版,第50页。

[11][美]莱斯特·M·萨拉蒙:《公共服务中的伙伴—现代福利国家中政府与非营利组织的关系》,田凯译,商务印书馆2008年版,第34页。

[12]廖鸿、石国亮、朱晓红:《国外非营利组织管理创新与启示》,中国言实出版社2011年版,第38-39页。

[13]李劲:“社会转型视域中的中国公民社会问题”(中共中央党校博士学位论文),第28页。

[14]郭道晖:《社会权力与公民权利》,译林出版社2009年版,第36页。

[15]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,载2004年9月27日《人民日报》第1版。

[16]数据资料来源于中华人民共和国民政部编:《中国民政统计年鉴-2011》,中国统计出版社2011年版,第60页。

[17]周玉萍:“社会组织发展与社会管理创新”,载《社会福利》2012年第9期,第55页。

[18]中国社会组织网:http://www.chinanpo.gov.cn/1940/58260/index.html.(最后访问时间:2012年12月9日)。

[19]周玉萍:“社会组织发展与社会管理创新”,载《社会福利》2012年第9期,第55页。

[20]邓国胜:“中国NGO问卷调查的初步分析”,http://www.b029.com/forum.php?mod=viewthread&tid =80247.(最后访问时间:2012年12月20日)。


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