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马金芳:社会组织多元社会治理中的自治与法治

法治政府网| 时间: 2016-06-23 09:03:51 | 文章来源: 法学

【摘要】 社会治理模式的创新是政府与民间逐渐走向良性互动的双赢选择。作为多元社会治理的重要力量支撑,社会组织通过权利诉求彰显主体性精神,并因审批登记的部分放开而实现数量增长和公益性提升。在内在机理上,社会组织的成长植根于权力的结构性转移和多元化流动、受益于权力和权利的相互转化、社会民生的内在诉求和国家向社会回归总体趋势的驱动。社会组织的发展与壮大在一定程度上形成了新型权力制约机制,促进了法律主体从个人向组织的发展,推进了从社会组织自治到社会自治的进程,并最终发展了从国家主导到多元治理的治理模式。

【中文关键词】 社会治理,社会组织,社会权力,自治,法治

我国正处于寻求社会治理创新路径与方式的社会转型期,这种转型除了需要充分发掘社会自身活力之外,还要借助于政府的资源与能量。我国当前的社会治理处于两难的矛盾状态:社会自治既需要政府的引导和支持,但政府却不应当参与这种社会治理活动。[1]在实践中,政府也确实存在两种倾向:或者对社会自治主体干涉过多,或者对社会自治主体扶植太少。这是我国当前社会治理的现实起点,也在很大程度上影响了社会组织的发展空间,社会组织状况是社会治理与社会建设成熟度、稳定性与民主化的现实表现。[2]2013年是社会组织充满张力的成长之年,比如,一些民办组织虽资源有限、势单力薄,但仍致力于影响相关立法进程,试图获得更多合法化身份与平台,在这一过程中彰显了自身主体性精神,但也暴露出当前社会组织的等级性;国家先行放开对部分社会组织的审批登记,这些组织无须找业务主管单位挂靠,由此它们获得数量增长与公益性提升,但这种放开仍然是局部放开和有限性放开。故而,当前我国社会组织的格局是独立性与依附性并存、主体性与等级性同在、多元性与国家集中监管之间存在冲突。即使存在各种张力与困境,发展中的社会组织也已经在一些领域、环节和方面成为民间治理的重要力量,传统的国家与社会关系模式已经出现一定程度的变化和松动。2013年,我国社会组织遵循了多样化的成长路径,反映了来自社会组织的内在发展动力,体现了政府层面一定的外部推动,还显现了民间力量与官方力量的交锋与博弈。社会组织的发展与壮大在一定程度上夯实了法治秩序的组织性基础,并推进了从国家主导到多元治理的治理模式。总体而言,社会组织的成长是一种“颠簸中的前行”:“前行”是社会组织向自身类本质的回归,而“颠簸”则是社会组织在中国特有国情与体制之下的艰难跋涉。

一、社会治理模式的创新是政府与民间双赢的路径选择

越来越多的人认识到,“社会管理的本质,重点不在管,而在于理,理顺社会关系,促进社会自治。”[3]2013年社会组织的发展也来自多种力量:既有自下而上的涌动,也有自上而下的推动;既有与政府的合作,也有向政府的抗争。概言之,社会组织的发展以及社会治理模式的创新是政府与民间的博弈、合作与互动,在本质上实现二者的双赢。

首先,社会治理创新模式下社会组织的发展是公民个体主体性意识与社会组织集体主体性意识的共同彰显。社会组织主体性的形塑需要社会组织主体资格和法律地位的确立,反过来,社会组织主体意识的增强也能推进社会组织主体资格确立的立法进程。2013年,社会组织立法与司法主体资格确立的过程是其在现有等级性起点逐渐向平等性和主体性不断抗争的过程,集中体现为环保组织在《环境保护法》修改过程中的艰苦努力。在一定意义上讲,《环境保护法》修订案四易其稿、不断推进的过程就是环保组织以及专家和民众、甚至是行政机关为相关权利不断斗争的过程。[4]第一稿公布之后的斗争是公益诉讼有无之争。第二稿公布之后的斗争是将公益诉讼主体资格从枢纽型社会组织拓展到普通社会组织的斗争。第三稿公布之后的斗争是将主体资格从全国性、官方社会组织拓展到地方性、民办社会组织的斗争。第四稿公布后的斗争是将主体资格从设区的市级以上政府民政部门登记的社会组织拓展到所有合法社会组织的斗争。[5]这种奋争既体现了社会组织的权利诉求,又展现了中国“草根”社会组织的公益精神和社会关照。

但是,这种主体性精神的彰显过程同样凸显了中国社会组织根深蒂固的等级性。《环境保护法》四易其稿的历次修改就是典型一例。其第二稿中所体现的是枢纽型社会组织与普通社会组织之间的等级性。将环境公益诉讼权授予一家实际上就是将主体资格限定为中华环保联合会。而基于枢纽型社会组织与相关政府机关之间的“同构性”—组织同构、人员同构、空间同构与业务同构,[6]这种限定将影响案件的社会公信力。同时,鉴于环境公益案件的特点,过分限制诉权,特别是让某一组织独享诉权,就是变相纵容侵权行为的发生。与之相类,《消费者权益保护法》(修正案草案二审稿)也将消协确定为唯一可以提起诉讼的团体。第三稿体现的是全国性、官方社会组织与地方性、民办社会组织之间的等级性。第四稿体现的是设区的市级以上政府民政部门登记的社会组织与所有合法社会组织之间的等级性。等级性的弊端显而易见:将能提起公益诉讼的社会组织限定为在设区的市级以上政府民政部门登记,没有充分考虑到中国环境问题的地域性;鉴于注册登记的困难,目前国内很多环保组织还都是以环保志愿者的身份在从事环境保护的推动工作,已经注册的相当一部分环保组织也都是在区级民政部门登记,甚至有些环保组织只能在工商部门登记;“设区的市级以上”这一要求也没有考虑到直辖市的特殊情况,在实际操作上也会引起争议和操作困难;“信誉良好”的评判标准很容易导致自由裁量权的滥用。[7]

其次,社会治理创新模式下社会组织的发展还体现为一定程度的社会组织自治行动。2013年,社会组织自治程度的创新性发展体现为一定环节、范围和领域内自治的生成,即社会组织成立环节的自治。这就意味着社会组织在审批登记、设立分支机构等方面和环节出现管理体制的一定松动。此一松动经历了先从区域到全国这一自下而上的涌动、再从全国到地方自上而下的推动过程。在成立环节放开审批登记在很大程度上催发了这些社会组织成立的积极性与可能性。经过地方试点的不断涌动与全国性政策改革的有力推动,新立社会组织数量呈现放量性增长,而且其公益性、行业性和基层性也有所提升。里程碑事件是2013年3月19日民政部对于四大类社会组织(行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织)实行民政部门直接登记,不再由业务主管单位审查同意。这就意味着民政部门开始降低社会组织的登记门槛,社会组织在登记环节不再需要寻找一个“婆婆单位”。

一方面,社会组织成立环节的自治以自下而上的涌动路径逐步实现,经历了从区域性地方试点到全国性举措的准备过程。基于我国经济、政治和文化发展的不平衡性,在一些经济和文化相对发达的城市或地区先行具备了试行社会组织开放性社会政策的条件。早在2008年,深圳就率先“试水”,对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行“无主管登记”。此举被称为社会管理领域的“破冰”之举。[8]2010年7月,北京市又在中关村国家自主创新示范区进行试点,“四类社会组织”(工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织)可以到民政部门直接登记。[9]基于其良好效果,北京自2011年起对四类组织放开审批登记。[10]惠州市和广州市也分别在2011年和2012年对部分社会组织“松绑”。

另一方面,与长期以来的国家推进、政府主导型模式相适应,我国社会组织的自主性、自治性发展也常常有赖于自上而下的政府推动。在社会组织审批登记问题上,自上而下的推动主要表现为两方面。一是推动对“四类组织”放开审批登记。自民政部放开四大类组织的审批登记后,全国各地民政部门纷纷制定相关规定推行民政部政策。二是推动对全国性社团分支机构、代表机构取消审批登记。2013年11月8日,国务院取消了民政部对全国性社会团体分支机构、代表机构设立登记、变更登记和注销登记的行政审批项目。从此,全国性社会团体可以根据本团体章程规定的宗旨和业务范围自行决定分支机构、代表机构的设立、变更和终止。但是社会团体不得设立地域性分支机构,而且不得在分支机构、代表机构下再设立分支机构、代表机构。

总体而言,对社会组织放开审批登记的范围虽有交叉但在逐渐扩大。即以北京市为例,2010年放开的是中关村国家自主创新示范区内的工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织,2011年放开的是全市范围内的工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织,2013年则是行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类。新四类组织与原来四类组织有很大交叉,比如工商经济类有很大一部分可归为行业协会商会类;社会福利类和社会服务类又可归为城乡社区服务类社会组织。总体而言,2013年国家规划中对社会组织直接登记的范围比此前北京的地方探索更为广泛,而且多出了科技类社会组织,更大范围的组织得以受益。[11]

审批登记放开之后,地方性社会组织中四类组织新立数量呈放量性增长。与之形成鲜明对比的是,全国性社会组织中新立四类组织所占数量和比例与前三年相比并未有明显变化。[12]究其原因,城乡社区服务类组织本身就是基层地方性社会组织,公益慈善类组织也多半立足基层,而全国性行业协会商会类组织多半均已成立,地方性行业协会和商会数量变化也不会在全国性数据中体现出来。故而,放开登记在近期主要是对地方性社会组织的影响。从全国各地试点和推广经验来看,登记放开后,新立社会组织的数量可能会在短期内呈现放量性增长,也有可能会在经过一段时间的孕育期后再迅速增长,但总是会或迟或早出现显著变化。前者如东莞,自2011年8月对四类组织放开登记之后,半年内其公益慈善类组织已由27家猛增至83家。[13]而北京自2011年2月宣布今后四大类社会组织登记审批放开,当年新立社会组织之中这四类组织较之于2009年和2010年有了较大发展。[14]同时,形成鲜明对比的是,2012年北京四类组织与2011年相比基本持平。但当2013年北京市紧随民政部放开登记之后,新立四类社会组织的数量突飞猛进,其中社团为160余家、民非为80余家、基金会为60余家。[15]政策的推进性影响显而易见。由此可知,社会组织成立环节审批登记的放开不仅大大增加了社会组织的总数,更对社会组织的发展类型和发展趋向产生导引作用。

社会治理模式的创新是政府与民间走向良性互动的双赢选择。民间之赢,赢在逐渐成长、日趋自治与主体性的发展,其发展机理是通过权利诉求彰显社会组织的主体性精神和基于审批登记放开实现社会组织的数量增长和公益性提升。政府之赢,赢在以多元治理实现善治的努力,其发展机理是通过放开部分社会组织审批登记实现减政放权和提升自身治理能力。

二、社会组织的发展变化反映了权力形态的转移与流变

社会组织是社会权力的重要载体之一,其发展与变化内含着社会权力的生成和壮大。社会权力是社会组织的内驱力,社会组织为社会权力提供外在支撑。以社会组织的发展为剖面,可以观察到社会权力在生成过程中的多元权力流变形态。社会组织的发展在一定程度上显现了社会力量的茁生与社会权力的发展。当然,在社会权力发展过程中,也出现了各种形式的权力异化现象。这也在一定程度上督促社会权力自身形成自律机制,并对外部权力制约机制提出要求。

首先,社会权力的生成有其自身路径和机制。社会权力生成的一种路径是权力谱系内部的流动。权力也和能一样,具有许多形态,而且不断地从一个形态向另一个形态转变。[16]在社会转型时期,权力的流动与转移就会更加频繁与多样化。具体而言,国家权力的下放与经济权力的转化均在一定程度上促进了社会权力的生成。在国家层面,部分社会组织审批登记环节的放开是国家权力向社会权力的下放。下放是国家权力向社会权力转移的最直接反映,也是国家还权于社会的最直观表现。政府将部分国家公权力下放给民间组织或社会团体就是国家公权力社会化进程的重要表现。[17]在社会组织层面,商会等行业性组织审批登记的放开植根于市场经济与社会主体的发展所形成的经济权力。经济权力向社会权力的转化是经济关系对社会结构产生影响的外在表现形式,具体途径是通过经济精英成立和发展社会组织、形成利益集团并产生影响力和支配力。

社会权力生成的另一种路径是权利向权力的转化。2013年,社会组织为公益诉讼主体资格而进行的努力是致力于主体性和平等性的斗争,是行使公民权、践行公民权的行动,也是社会权力逐渐发展壮大、努力分割国家权力既有空间的过程。在本质上,这种奋争是以权利谋求权力的发展、权利向权力转化的过程。2013年,在《环境保护法》立法过程中,社会组织致力于行使立法参与权利、提出立法建议,试图确立社会组织在环境公益诉讼中的法律地位,使普通社会组织能够获得与中华环保联合会同样的诉讼资格。由此,社会组织通过参与到社会民生、社会慈善、公共服务等行政事务和社会事务之中进一步获取政治与社会资源,增强了制衡国家权力、服务社会的能力。

其次,与其他权力形态一样,社会权力也容易出现权力腐败与权力异化。在本质上而言,社会组织基于自身资源所拥有的社会公权力并不比国家权力更容易远离腐败。[18]在社会权力的诸多主体中,官办社会组织较之于民办社会组织占有更多的优势资源,也更容易导致腐败。异化在现实中表现为产生方式异化、组织管理异化、资金筹集异化和社会地位异化等。产生方式的异化使其先天性地带有行政色彩,组织管理的异化使其难以抹去僵化的官派作风,资源筹集的异化使其无法自立而对官方产生依赖,民间地位的异化又使其脱离了生存与发展的根本。[19]

最后,社会权力需要自律与他律相结合的权力监督机制。资源是权力之源,社会组织掌握和占有的资源内含着表现形式各异的社会权力。基于权力主体的多元性,社会权力自身内部也会有不同的权力归属,并因此形成一定内部分化、甚至对峙。在社会组织中,官办组织和民办组织尤其是“草根”组织之间的分立尤其明显。在与民办组织博弈的过程中,官办组织占有的资源与权力逐渐向民办组织分流,这种流动反映了社会组织内含的社会权力的流动。博弈后的资源流失促使官办组织对自身权力的反思亦加强了社会权力的内部自律和外部他律。促进社会资源向透明度高的社会组织流动本身就会督促社会权力行使的公开与透明。竞争与博弈的本质是促进社会组织之间的制衡和监督。同时,外部监督、激励以及对社会权力腐败的反思能推进社会组织方面的制度建设与立法工作。

总之,社会组织与社会权力互为表里,社会组织是社会权力最为重要的“晴雨表”。在权力生成的原动力层面,社会权力的生成与发展既源起于社会组织自身的成长与壮大,还有赖于社会组织生生不息的权利意识和艰苦卓绝的权利斗争。在权力生成的外力渊源层面,社会权力的生成与发展既得益于国家向社会组织的放权,还借助于经济权力在社会组织中的力量凝聚。在权力异化层面,社会权力腐败的原因之一在于官办社会组织乃至掌握更多资源的民办组织在产生方式、组织管理、资金筹集和社会地位等方面的异化。在权力制约层面,社会权力的健康发展需要社会组织的内部自律和社会组织之间、尤其是官办组织与民办组织之间的博弈和监督。

三、社会组织成长与社会权力兴起的深层社会背景

社会组织的成长与社会权力的壮大是多方面因素综合作用的结果:在内在根据上源自于公民以及社会组织日益增长的权利意识,在外部环境上受现阶段社会民生需求的有力推动,在根本动力上则顺应了国家权力向社会权力回归、国家向社会回归的历史进程。

第一,契合以权利促进权力的发展机理。权利是权力生成的内在动力与合法性根据。公民结社权是最能促进社会权力和社会组织成长的私权利之一。弱势者聚集起来可能就非弱势,成为拥有社会力量的组织之后很可能成为强势群体。公民权利意识增强,社会组织、地方政府和区域经济实体的自主意识和权利意识也增强了。这种权利意识的增强客观上促成了主动要求建立维护、伸张自己合法权益的新框架。[20]其一,通过结社权壮大社会组织的力量。2013年,部分社会组织审批登记的放开催发了公民的结社意识和结社行为。一方面,社团成员授权社会组织的法人代表拥有管理社会事务的权力(这是社团内部的公共权力),使私权利转化为社会组织内部的公权力,并以这种公权力为其成员的私权利服务;另一方面,社团运用其社会资源,对外(政府或其他社会主体)施加影响力、支配力,亦即行使社会权力,使私权利转化为私权力。[21]总之,结社权的行使是社会组织力量壮大的原因之一。其二,通过参与权提升社会组织的法律地位、话语能力和服务能力。公民以及社会组织的参与权既包括行政参与,也包括立法参与,其参与路径主要是通过行政参与将社会组织的权力渗入到行政权力之中,通过立法参与确立社会组织的资格与地位。如果这些权利仅由单个人分散行使(如个人批评建议、上访、申诉),其影响力则很小,很难形成一定压力;集合行使(如通过代表自己利益的群体组织去集体行动,通过多人发表集体声明、控告,形成社会舆论,等等),就能转化为强大的社会权力。④2013年,环保组织在《环境保护法》立法过程中通过参政议政行为和积极的公民行动行使权利,力量集合起来并最终形成影响立法结果的社会权力。其三,通过监督权和知情权促进民办社会组织的成长与博弈能力。监督权作为每个公民拥有的基本权利,其监督对象范围十分广泛。所有社会主体既可以监督立法、行政、司法机关的权力行使,还可以监督其他社会组织的日常运行和权力行使,尤其是官办社会组织的运行情况。总之,社会权利的发展在一定程度上催生了社会权力的生成。

第二,因应社会民生诉求。在本质上而言,社会组织因社会问题而生,以社会组织为依托的社会权力亦是如此。民生问题在本质上是一种社会权利,是公民的生存权和发展权,民生问题的根本在于对公民权利的保护。[23]社会组织及其权力形态在近年来发展的社会动因之一是日益增长的民生诉求。当作为关键性民生诉求的社会问题通过个人力量得不到正当满足之时,社会成员就很容易以组织化的力量寻求解决问题之路。社会组织由此得以发展,社会权力也因此壮大。当基层性、公益性民生诉求逐渐凸显,而现有行政管理体制却限制了社会组织的成立与发展之时,既有的诉求力量就自下而上地逐渐促进了登记管理体制的放开。2013年,公益慈善性社会组织、社区服务性社会组织审批登记的放开均是对民生诉求的回应。而放开登记之后四类社会组织的放量性增长亦是社会权力蓬勃涌动的表现。

第三,顺应国家回归社会的趋势。社会权力的生长与发展在深层社会根基上顺应了国家向社会回归的历史趋向。国家向社会的回归首先是权力的多样性和国家权力向社会权力的回归。国家向社会的回归也意味着治理方式的变革,即从国家主导向社会自治、国家与社会共治的方向发展。国家向社会的回归还内含着社会自主性和开放性程度的进一步扩大。中国社会组织的发展承载了现阶段中国社会成员的利益组织化诉求,且这种诉求契合了社会组织自身发展的属性与趋势。自主性、自愿性、多元性和开放性均是社会组织的本质属性,而且这些属性之间存在固有联系。开放性基于自愿性,多元性源于自主性,开放性确保多元性,多元性又巩固了自愿性。

概言之,现阶段社会权力的生成与发展反映了多方面的良性互动关系:一是权利与权力的良性互动,尤其是以权利促进社会权力的生成与发展;二是法律与社会的良性互动,以更加完善的规范和制度满足社会民生与社会发展的需求;三是国家与社会的良性互动,尤其是国家向社会的回归趋势。

四、社会组织的多向度发展体现了多样化的社会治理形态

在一定意义上,法律发展的过程是法律主体日益增加、权利观念不断丰富、法律疆域逐渐拓展、法治类型适时变迁的历史进程。社会组织的自我规制、自我约束和自我治理在社会根基上推动了法治秩序的生成。同时,社会组织为社会自治提供了主体性基础和组织化依托,多向度的社会组织发展体现了多样化的社会治理形态。在促进内部自我监督的基础之上,社会组织自治性的发展丰富了法治的现代意蕴。

第一,形成了从单一到多元交叉与混合的新型权力制约机制。权力制约与监督是法治的核心与精髓。传统的权力分立机制主要是以国家权力制约国家权力,而在国家权力向社会权力转移、权力出现多元性流变趋向之后,权力制约机制就发生了相应变化,即从单一制约机制向多元交叉与混合体系发展。多元交叉与混合制约意指在权力制约体系中,不但有国家权力制约国家权力,还存在社会权力制约国家权力、国家权力制约社会权力、社会权力制约社会权力、个人权利制约社会权力。这是对“以国家权力制衡国家权力”的补充。从未来发展趋势来看,它将成为主导机制,也将是社会发展的必然归宿。[24]2013年,权力形态出现多元流变与转移,以社会组织为依托的社会权力也获得了很大发展,这在根本上促进了权力制约机制的变迁。具体而言,国家权力以下放、合作等方式转移给社会组织,社会权力日渐强大,在一定程度上形成对国家权力的分立与制约。同时,行政机关依然以登记、年检、后期监督等方式保持对社会组织的监管,从外部对社会组织进行制约和管理。另外,在社会组织内部也存在官办组织和民办组织的分化,两者之间的持续性博弈客观上形成社会权力对社会权力的抗衡。而且社会个体成员拥有的公众监督也推动了社会组织他律机制的完善。

第二,促进了从个人到组织的多元自我规制。社会组织以自律和他律的方式提升公众信任度和增强自身社会权力。无论是自我规制还是外部监督均是以社会组织为主体单位承担法律责任。社会组织的自我规制是践行公民义务、履行公民行为、提升公民意识的重要表现,社会组织的外部规制则是其自我规制的保障与补充,二者从不同侧面拓展了法治的现有疆域,而且社会组织自我规制的法治意义更大。其一,社会组织的自律是一种重要的公民行为。公民行为包含积极性行为和消极性行为,前者更强调有所为,指对公共事务的参与及公共交往中体现的同情、关爱与信任、合作等公共精神,后者更强调有所守,指尊重他人的人格尊严与权益,遵守公共生活中的法律与规则。[25]行业组织和社区组织的自我联合、自我发展与自我约束既有积极公民行为的体现,也有消极公民行为的功能。其二,行业自律是以遵守行业义务践行法律义务、推动法治精神实现的重要路径。行业协会内部成员所面对的行业义务在本质上不仅有行业要求,也包含法律上的公民义务,很多行规行约是与法律规定紧密联系在一起的。所以,行业协会及其民间自治功能也是现代社会法治发展的大势所趋。最重要的是,社会组织的自我规制是法治社会化的重要表现与发展方向。2013年,行业组织的自律问题、行业组织自身体系与结构问题、行业组织立法问题被人们广泛关注并有所突破。一些行业协会已经开始致力于自身行业规范、标准和体系的构建与推广。当前,在行业协会中引进竞争机制和“一业多会”已经成为行业组织倡导与发展的方向。在具体实践过程中,“一业多会”已经得到肯定。这些具体措施都是践行社会组织自律与他律的方式。由此,践行法律、追求法治的主体从个人拓展到社会组织。

第三,推进了从社会组织自治到社会自治的进程。审批登记的放开意味着在减少成立环节前期监督的同时要加强事中和事后监督,社会组织需提升自我管理、自我约束和自我创新能力,并进一步提升自治能力。这种放权既是进一步开放的要求,也是不断深入改革的结果。社会组织在推进社会自治方面的功能和作用具体表现如下:行业性协会、商会的自律作用;专业、学术性团体的自我管理和服务;参与基层微观环境的自律自治、参与社区自治建设、参与农村经济和社会建设、自我发展的公益慈善事业等。[26]日益涌动的社会组织自治是社会权利意识增强与国家公权力自省的表现和结果。中国的社会自治奠基于“上下”两方面的博弈与互动,一方面来自于社会权利意识的增强,另一方面则源自于国家权力的内省与边界。这种权利意识自下而上为国家权力逐步施加了压力,公共管理主体向社会主体的方向发展,政府的管理方式要与自己的服务型政府的定位相契合,尽快使社会的力量充分释放出来。[27]同时,对四类组织登记监管放开在一定程度上是使法律与自由关系走向良性发展轨道,扩大了法律对自由的保护范围,尽量厘清国家权力的管辖边界,给社会权力以更多的空间。这些举措也深化了中国民主尤其是地方性民主、基层民主的程度。自治与民主密不可分,自治本身就是民主的重要表现。“由于自治民主关注的重点不是国家权力的归属与分配,而是个人或团体对涉及自己的事务的自我管理与控制,因此自治民主有点类似日常生活中所倡导的‘民主作风’或‘民主精神’,能广泛适用于社会生活的方方面面。”[28]而普通民众的民主意识和民主行动需要在实实在在的事务管理和权益博弈中培养和成长起来。[29]社会自治的发展在总体上助益于中国的民主化进程。

就本质而言,日益涌动的社会组织自治契合了社会组织自身发展的属性与趋势。这种社会组织的自治是一种逐渐“生成中的社会自治”,[30]也是社会组织发展的必然结果。社会组织的自治反映了社会组织自身发展的重要规律,是社会组织的本质属性,代表了社会发展的方向。社会越发展,社会组织自治的倾向就会越明显。社会组织的自治与社会自治也是现代法治的必然要求和题中应有之义。

五、结语

在多元社会治理形态中,社会组织成长与发展的核心要义是其自治性的发展。社会组织自治生成的内在动因是社会发展的根本性压力,外部环境是全球治理浪潮的推动,[31]而其社会结构性依托则是社会组织等社会权力的日益发展。因此,社会组织自治及更大范围的社会自治需要国家与社会的合力。在我国,政府与民间在权力配置方面长期存在斗争与妥协。民间力量的联合、交流与合作在很大程度上增强了自身力量与资源,由此获得了要求政府进一步放权的可能性。社会组织的发展也从社会根基上推动了社会治理模式的转变,即从国家主导走向多元治理。社会组织的自治程度与我国当前法治总体发展趋向相契合。社会组织的自治在一定程度上推动了法治秩序的建构,其主要作用点是多元交叉与混合的新型权力制约机制的形成。同时,民主与法治的进步也能为社会组织的健康发展提供更好的制度环境。总体而言,当前我国社会组织无论在数量上和质量上均有所成长,但其未来发展空间依然很大,法治化道路也很漫长。社会组织既要努力拓展生存空间,又要进行自我约束,而国家则既要进一步简政放权,又要提供有效的制度化监管。

本文载《法学》2014年第11期

【注释】 *作者单位:华东政法大学科学研究院。本文系司法部项目《社会法的生成路径、基因与规律》(13SFB3002)、博士后科学基金项目《社会法的生成机理研究》(2013M541498)和上海市教委创新资助项目《社会民生、社会发展与社会法的理论与实践》(14 YS088)的阶段性成果。

[1]参见张康之:《论新型社会治理模式中的社会自治》,《南京社会科学》2003年第9期。

[2]参见曾永和:《当下中国社会组织的发展困境与制度重建》,《求是学刊》2013年第3期。

[3]曹建萍:《从社会管理到社会治理:理念与实践》,《特区实践与理论》2013年第1期。

[4]一稿公布后,环保部公开34条反对意见,这在立法中是比较少见的。参见任重远、徐超:《明争环保法修订12位环境法专家联名表示失望》,http://finance. qq. com/a/20121112/003345. htm,2014年5月23日访问。

[5]第四稿的公布及之后社会组织的斗争发生在2014年,为了使既有的观察保持连续性,故将第四稿的情况也加在本文之中。

[6]参见李春霞、吴长青、陈晓飞:《民间平谷—新时期社会组织在民生建设中的作用研究》,九州出版社2013年版,第154页。

[7]参见自然之友:《自然之友再次呼吁放开环境公益诉讼主体资格》,http://www. fon. org. en/index. php/index/post/id/1987,2014年5月22日访问。

[8]参见李舒瑜:《深圳社会管理改革取得双赢》,《深圳特区报》2010年2月23日。

[9]参见娜迪娅:《北京四类社会组织实现“无主管登记”》,《南方都市报》2011年2月28日。

[10]参见赖臻:《四类社会组织在京登记注册无需主管单位》,http://news. xinhuanet. com/politics/2011 -04/07/c_121277671. htm,2014年4月22日访问。

[11]同前注[9],娜迪娅文。

[12]参见中国社会组织网中行政许可公告部分,http://www. chinanpo. gov. cn/xzxkList/l/S02/1/l. html,2014年5月29日访问。

[13]参见陈晨:《四类社会组织已放开登记》,《东莞日报》2012年5月9日。

[14]2009年新立四类组织中,社会团体有60余家,民非有10多家,基金会则接近20家。2010年,社会团体持平,民非略有增长,基金会则翻了一番。而2011年审批登记放开之后,新立四类组织中社团有80余家,民非60余家,基金会略有下降,为30余家。数据来源为北京市社会组织公共服务平台,根据该平台行政许可公示部分的内容,笔者进行了分类计算,得出了上述数据。参见http://www.bjsstb. gov. cn/wssb/wssb/index/IistXkgs. do? action=listXkgs&websitId=100&netTypeId=2&type=1,2014年5月29日访问。

[15]数据来源为北京市社会组织公共服务平台,根据该平台行政许可公示部分的内容,笔者进行了分类计算,得出了上述数据。参见http://www.bjsstb.gov.cn/wssb/wssb/xxfb/listTitle.do? dictionid =8401&websitld =100&netTypeId =2,2014年5月26日访问。

[16]参见[英]伯特兰·罗素:《权力论》,吴友三译,商务印书馆2012年版、第4页。

[17]参见徐靖:《论法律视域下社会公权力的内涵、构成及价值》,《中国法学》2014年第1期。

[18]参见李长春:《论中国慈善组织的监管》,《暨南学报(哲学社会科学版)》2013年第6期。

[19]参见李永忠:《中国社会组织发展研究》,中国书籍出版社2012年版,第147 ~150页。

[20]参见吴玉敏:《创新社会管理中的社会自治能力增强问题》,《社会主义研究》2011年第4期。

[21]参见郭道晖:《社会权力与公民社会》,译林出版社2009年版,第74页。

[22]同前注[21],郭道晖书,第55页。

[23]参见王官成、彭德军:《民生法治论》,《探索》2009年第4期。

[24]参见郭道晖:《社会权力:法治新模式与新动力》,《学习与探索》2009年第5期。

[25]参见廖加林:《论公共道德与积极性的公民行为》,《伦理学研究》2013年第4期。

[26]参见吴勇俐、王杨:《发展社会组织 促进社会自治 加强和改善社会管理》,《社团管理研究》2011年第10期。

[27]参见刘敏婵、张晓川:《公共管理的未来—走向社会自治》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2004年第6期。

[28]占红沣:《自治民主的理论基础与实践方式》,《武汉大学学报(人文科学版)》2007年第4期。

[29]同前注[20],吴玉敏文。

[30]参见张康之:《论参与治理、社会自治与合作治理》,《行政论坛》2008年第6期。

[31]参见何志鹏、刘海江:《国际非政府组织的国际法规制:现状、利弊及展望》,《北方法学》2013年第4期。

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