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莫于川 梁 爽:社会应急能力建设与志愿服务法制发展

中国网| 时间: 2011-02-27 17:38:02 | 文章来源: 法治政府网

    摘  要:透过巨灾应对工作经验可以看出政府应急与社会应急的不同角色和分工;志愿者在“5.12”地震救援和灾后重建中发挥着不可忽视的重要作用;我国的社会应急能力建设与志愿服务法制发展面临着一系列亟待研究解决的课题,专题调查获得的研究结论证明了相关问题的普遍性和严重性;鉴于此,从志愿服务法制、社会动员法制和公共应急法制的发展方向以及我国实际出发,应思考加强社会应急能力建设和完善应急志愿服务立法的若干对策。

关键词:社会应急能力;应急志愿服务;志愿服务法制;公共应急法制

引言:应急志愿服务工作与社会应急能力建设

5.12”汶川特大地震带来的巨大灾难令举国哀悼、举世震惊;两年过去,逝者安息,生者在灾后重建取得巨大成就的进程中恢复、延续、创建了崭新的常态生活,地震灾区在举国之力帮助重建中展现出堑新面貌,伟大的抗震救灾精神极大地增强了中华民族的凝聚力,展现出经过三十多年改革开放日益增强的国力。在汶川地震两周年纪念日之际,有必要通过系统深入的调查研究,认真总结抗震救灾和恢复重建的成功经验,深入研讨应急管理、巨灾应对和恢复重建的理论与实务问题,唤起社会各界密切关注和热心支持,推动灾区经济社会全面协调可持续发展,推动服务型政府、公共应急法制与和谐社会建设,为今后有效防范、应对巨灾提供参考。

在汶川震灾应对和持续的灾后重建中,志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量的积极作用,一直成为关注的热点。应急志愿服务不仅在灾难救援和灾后重建中发挥了巨大作用,也使得加强社会能力建设、推动志愿服务组织等民间组织的发展壮大,成为具有重大现实意义的课题。政府应急与社会应急的角色与分工如何?百万志愿者在汶川震灾救援和灾后重建中发挥了何种作用?志愿服务在社会应急能力建设中处于何种位置?应急志愿服务还有哪些亟需法律规制的地方?如何加强应急志愿服务法制建设?本文试作探讨、略陈管见,由此反思社会应急能力建设与志愿服务法制发展的进程特点。

一、从巨灾应对工作经验看政府应急与社会应急的角色分工

(一)政府与社会的角色定位、分工界限和作用领域

政府与社会的角色与分工界限(以及政府应急工作与社会应急工作的角色与分工界限),是一个长久的不断有新意的话题。早在18世纪,学者们就有过热烈讨论。资产阶级革命胜利并建立了资本主义社会后,出于对行政权力侵略性的恐惧与对公民权利保护的考虑,对于政府管理问题,人们信奉“管得最少的政府是最好的政府”,“小政府”成为界分政府与社会的理想模式。随着国家资本主义的发展以及市场失灵,二战后,人们对国家及政府的期待有所增加,希望政府在更多的领域有更多的作为、更大的作用,行政权力在日益复杂、日益增大的社会需求之下不断膨胀,“看得见”的政府之手伸向社会各个领域,出现了走向强势政府的趋势,进而由于出现非市场失灵(即政府干预失灵)现象,产生双重失灵、失效的新问题,迫使人们反思政府干预的力度、界限和方式,寻找柔性管理这一新机制。

我国过去实行高度集权集中的计划经济体制,多年来一直奉行全能政府、权威政府的模式,社会或民间的力量与政府相比一直处于过于孱弱状态,在某种程度上只能依附于国家权力才能获得一些生存发展空间。汶川特大地震后,志愿者、志愿服务组织、民间机构等社会力量积极参与抢险救灾,有力出力,有钱出钱,迸发出巨大的热情与能量,发挥了特殊的重要作用。但由于救灾时间紧迫、难度极大、要求极高,对于能力有限、力量分散、保障不足的志愿者等社会力量,在政府应急的传统权威模式下,应如何进行角色定位并发挥应有作用?这些问题远未认识清楚,尚须深入探讨。

(二)政府是突发事件应对工作的主导力量与总指挥

在中国历史传统和现实国情下,政府对于社会资源与社会生活起着支配作用,尽管对此一直存有争议。政府担当着谋求国民福祉、进行社会治理的法定职责,当巨灾来临时只有政府具备领导全社会力量应对危机的能力,顺理成章成为地突发事件应对工作的主导力量与总指挥。特别是在具有“集中力量办大事”的制度特点的我国,身负法定职责、掌控极多资源的政府机关,面对巨大灾害、灾难的“大事”之际,理所当然要积极履行灾害救援职责,且有责任积极领导社会力量与民间力量共同参与,成为全社会应对突发事件的领导者与总指挥,使社会应急力量也能在政府构建的良好秩序中发挥作用。

(三)社会力量是突发事件应对工作的重要基础因素

社会力量在突发事件应对中扮演何种角色?透过“5.12”地震后各种社会力量在抗震救灾中的积极作用,可以看得更清楚。随着改革开放与市场经济的发展,以及行政民主化潮流的积极影响,社会多元利益格局逐渐形成,在生活条件显著改善的情况下,公民的主体意识日益提高,民间力量参与社会治理的意识与能力逐渐增强,这从汶川抗震和重建工作中表现活跃的志愿服务活动可见一斑。社会力量应是突发事件应对工作的参与者,此点较易理解;需要强调的一点是:社会力量也是突发事件应对工作的调和剂。在政府不擅长、不到位或需要放松规制的领域,志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量能够发挥灵活、非强制、更具亲和力等优势,有利于沟通官方与民间关系,更好地传达国家法律与政策精神,缓和对立情绪、紧张关系和政民矛盾,整合、放大社会资源。可见,社会力量参与应急工作,乃是政府领导下的全社会应急机制的重要组成部分和重要基础因素以及调和因素。

二、社会应急能力建设与志愿服务法制发展面临的突出问题

汶川地震后,各级政府机关迅速响应、有效应对、成效显著,获得国内外的普遍赞誉;而志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量在“5.12”地震救援和灾后重建中的积极作用也有目共睹、成效显著,成为政府应急的重要补充。通过志愿者的无私奉献,凝聚了人心,弘扬了志愿精神,成为志愿服务事业发展的契机,也强化了公民责任与公民意识,在一定程度上提升了中国的软实力和国际形象。

尽管志愿者等社会应急力量在汶川地震救援和灾后重建中作出了巨大贡献,发挥了前所未有的积极作用,且创造了举世瞩目的精神财富,但从社会应急能力建设与志愿服务法制的长远发展来看,还存在一些突出问题,以下结合课题组在成都、绵阳、都江堰等地调研结果,对相关问题作一分析。①

(一)应急志愿服务要求组织化、有序化和专业化

在课题组赴川调研与有关机构和学者进行座谈时,志愿服务的组织化、专业化、有序化的不足被公认为是汶川抗震救灾工作中的突出问题。②

首先是应急志愿服务的组织化与有序化问题。应急志愿者、志愿服务组织以及志愿服务组织者应当在突发事件发生地政府、其他应急管理机构统一指挥、安排和管理下,井然有序地开展应急志愿服务活动。这是应急志愿服务与常态下志愿服务最大的不同,也是有效开展应急志愿服务的最基本的要求,没有政府的统一领导和良好秩序,突发事件的成功应对将无从谈起,后果也将不堪设想。志愿者开展组织化的应急志愿服务,与自发的个人志愿者提供服务相比具有以下优势,因而成为更受欢迎的形式:第一,有组织的志愿服务更有利于救援的有序化。秩序是法治的基本价值之一,在具有紧急性特征的突发事件处理与救援中,良好秩序对于生命和财产的救援来说尤其重要。在抢险救灾过程中,组织化的志愿服务更容易与受灾群众的实际需求对接,更能发挥实效性。第二,有组织的应急志愿服务有利于保障灾区群众的人身财产安全和社会秩序。应对突发事件的过程中,有组织的应急志愿服务有助于防范居心不良者以志愿服务为名而行非法行为之实,可以减少发生此类违法犯罪事件。③第三,非组织的单个志愿者赴灾区救援容易导致权利义务关系的界定和补救发生困难。自发的单个志愿者在面临权利受损纠纷后,其权利不易得到保护。在汶川救灾中,曾发生多起志愿者在赶往灾区途中因为车祸或自然灾害遇难事件(有的不幸事件一次就伤亡上百人、损失上百辆车),而在此类事件中,如何界定志愿者的身份?在志愿者身份以及志愿服务关系难于界定的情况下如何给予补偿、抚慰?这些问题解决起来都非常棘手。④在汶川地震中,志愿者参与服务的渠道是:本工作单位组织的占20%,个人行为占35%,参加非政府组织等民间的志愿者组织占19%,政府机关或团组织或官办基金会招募占26%。可以看出,非组织化的自发的个人志愿者还是占了较大比例,35%

其次是应急志愿服务的专业化问题。与常态下的志愿服务相比,专业高效原则是应急志愿服务应予遵循的重要原则,因为突发事件后,国家利益、公共利益与人民群众生命财产安全危在旦夕,时间就是生命,效率就是一切,只有专业、高效地开展应急志愿服务,才能最大限度地减少灾难与损失。而专业化的欠缺也是汶川救灾中比较突出的问题,受到广泛关注。当时,从各地前往的志愿者达一百多万人,很多是徒手进入灾区,他们的惟一动力就是热情。虽然“精神可嘉”,但缺乏专业救助能力,提供的帮助有限;更有一些志愿者缺乏救援知识和自身生存能力,不期沦为“难民”,反而需要他人救助,徒增灾区政府的工作压力。课题组在调研座谈中,一些灾区干部明确表示不欢迎那些不专业的志愿者,特别不欢迎那些来去匆匆、忙于作秀、不做实事的“秀场志愿者”。甚至认为这“实际上是不尊重受灾群众。”可见,仅凭一腔热血而身无长技,是缺乏成效、不受欢迎的,有专长、有能力、有实效,已成为当今开展应急志愿服务与应急志愿者遴选的重要标准与要求。因此,加强志愿者的培训应当成为志愿服务制度建设不可或缺的重要内容。

(二)志愿服务组织亟需完善法制环境与内部制度

解决好志愿服务组织的法律规制与监管问题,是实现志愿服务组织化、有序化和专业化的制度保障。立法规制是对志愿服务组织进行法律法规层面的有效规制与监管,这是其外部生存与发展环境的制度框架;完善内部制度是关于志愿者的注册、培训制度及志愿服务活动资金募集制度等内部制度建设,它有助于保证其良好运转与发展。加强外部立法和完善内部制度,是相辅相成的两个方面。

1.我国目前对民间组织的监管制度不利于志愿服务组织的成长与发展。⑤目前志愿服务组织主要有三种类型:第一种是中国青年志愿者组织,它是共青团中央委员会下属的中国青年志愿者协会的                               从属组织,主要是配合团中央和各级地方团委开展活动,主要以项目为主,与许多国家机关或企事业单位的志愿者组织(例如工会志愿者组织、科技工作者志愿者组织等)是相互交叉或包融的。第二种是中国社区志愿服务组织,从属民政部系统。最后一种是民间自发成立、以推动社会公益为宗旨而提供无偿服务的民间志愿服务组织,这是目前地位最尴尬的群体,也是需要重点讨论的一种类型。

根据民政部规章《社团登记管理条例》的相关规定,登记注册为社团组织,必须有一个业务主管部门,否则不予注册。在这种整体监管体制下,民间的志愿服务组织如果没有官方机构支持,又没有相应主管部门,很难获得社会团体法人资格。现实中出现了较多的志愿服务组织是以商业机构身份通过工商部门登记注册成立的,还有大量的民间志愿服务组织根本就未经登记而不具有合法身份。但民间志愿服务组织广泛存在并发挥着积极作用。制度上的严格限制与现实中的广泛存在的冲突与矛盾,不仅让众多“草根”志愿服务组织的生存和发展非常艰难,也让立法者无奈。这是因为,立法上未将其纳入法律调整范围,并非不存在相应问题,不宜视而不见,亟需通过立法来规范各类志愿服务组织。

2.志愿服务组织的内部制度建设有待进一步创新和完善。如前所述,志愿服务的组织化、有序化与专业化是应急志愿服务的要求。这些在突发事件应对工作中决定志愿服务成效的基本价值,来自于志愿服务组织内部制度建设,如志愿者的招募制度、注册制度、培训制度、资金筹集制度等。

例如,注册制度是对志愿者进行组织化管理,针对突发事件提供有组织的志愿服务的重要制度保障。注册志愿者与非注册志愿者在享受培训、遇到困难时获得志愿服务组织的帮助、要求提供志愿服务经历证明等方面享有不同的待遇,而由于非注册志愿者开展志愿服务较为分散,不便于统一指导和管理,一旦发生纠纷就难以界定权利义务关系,因此从各地志愿服务立法上看,多数只调整注册志愿者。⑥但是由于志愿者的流动性强等特点,志愿者注册制度的运作具有一定难度。对现行注册制度进行创新完善,以符合志愿者组织化管理的需求,是重大的现实需求。

又如,关于志愿者的培训制度。事实上,尽管汶川地震的救援过程中,人们对志愿者的专业性还不甚满意,但经过“5.12”地震的洗礼和近两年恢复重建过程的反思,较多的志愿服务组织已越来越意识到志愿者培训制度的重要性,不时举办的培训已能在一定程度上满足志愿者的应急服务技能问题。更令人欣慰的是,尽管有时志愿服务组织的资金有限,导致培训能力不足,但对于培训问题,至少在观念上已受到广泛重视。⑦据课题组的专题问卷调查的显示,志愿者接受培训的总体情况不容乐观,尽管大多数志愿者不同程度地参加过或多或少的培训(有24%的志愿者每次都参加培训,33%的志愿者多数时候参加,24%的志愿者偶尔参加),但从未参加过培训者也占19%

(三)我国应急法制亟需完善志愿者权利保障规范

权利保障是法治社会的核心要素。尽管处于不同于常态的突发事件应对过程中,法律关系更为复杂、特殊,但根据比例原则、最小侵害原则和兼顾平衡原则,行政相对人的权利保护在行政应急权力具有广泛作用的应急法制建设中同样不可忽略,志愿者的权利保障也不例外。⑧但目前人们在观念上囿于以往对志愿服务之自愿、无偿且偏重于奉献的传统认识,志愿者的权利尚未受到普遍重视,也缺乏妥善处理的经验。表现为志愿者的生命、财产权利与人格尊严等基本权利的保护体系相对空白与保守。在突发事件应对中,不仅是受灾民众,就是志愿者的人身权与财产权同样具有高度风险,汶川救灾中就发生过多起志愿者因参与应急志愿服务而受到伤害甚至失去生命的事件。问卷调查显示,由于缺乏人与人之间的理解和对志愿者的尊重,不少接受调查的志愿者表示自己的人格尊严等权利受到过侵犯(有63%的志愿者表示曾受到伤害,比例不算小,38%的志愿者表示从未享受过人身伤害意外保险,这说明借助市场机制(商业保险)来充分地解决后顾之忧的问题远未解决好;占24.24%的受调查者从未享受过有关补贴(见图1)。

 

   30             27                                                          从未享受过补贴与保险的比

   25        22                                                    25         例分别为24.24%37.88%

   20                                                         16

   15                        12               15

   10                              9

    5                                              5

    0                                                                           补贴          保险

     每次都享受      多数时候享受       偶尔享受       从未享受过

1.志愿者享有补贴与人身保险的情况

 

许多国家关于志愿者的基本权利保障有着明确的法律规定,而且志愿者在入学优先录取与提供奖学金、优先就业、减免税收等一系列社会经济权利方面亦享有优越的立法保障与政策规定。我国目前尚未出台统一的志愿服务法,部分立法对志愿者的权利与义务有所规定,但是总的来看显得比较保守:

1.中央立法对于应急志愿服务和动员社会力量作出了一些规定。例如《突发事件应对法》第6条规定:“国家建立有效的社会动员机制,增强全民的公共安全和防范风险的意识,提高全社会的避险救助能力。”第26条第2款规定:“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。”第48条规定:“突发事件发生后,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度,立即组织有关部门,调动应急救援队伍和社会力量,依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”《防震减灾法》第8条规定:“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务。国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动,对地震进行监测和预防。国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。”

2.地方立法对于应急志愿服务和动员社会力量也有一些零散规定。如《四川省志愿服务条例》第12条规定,要“鼓励和支持在生活救助、支教助学、科技普及、环境保护、赛会服务、法律援助、心理抚慰、秩序维护、应急救援、抢险救灾以及其他社会公益领域开展志愿服务活动。”第30条规定了“志愿服务活动的组织者应当根据开展志愿服务活动的需要,对志愿者进行相关培训,加强对成年志愿者组成的应急救援队伍的培训,提高应急能力。”又如《湖南省行政程序规定》第五章第五节规定了行政应急的基本规范,其中第128条规定:“行政机关和突发事件发生地的基层组织及有关单位,应当动员、组织公民、法人或者其他组织参加应急救援和处置工作,要求具有特定专长的人员为处置突发事件提供服务,鼓励公民、法人和其他组织为应对突发事件提供支持。”这里的“心理抚慰、秩序维护、应急救援、抢险救灾”,“加强对成年志愿者组成的应急救援队伍的培训”,“鼓励公民、法人和其他组织为应对突发事件提供支持”,就是关于应急志愿服务和动员社会力量的规定,包括行政指导规范。

(四)行政紧急权与志愿服务自主权利的冲突难以平衡兼顾

随着人们生活水平逐步提高,我国公民在解决了生存与生活问题之后,奉献社会、实现自我、参与社会治理的愿望明显提高。汶川地震中社会力量参与救灾的热情就是公民参政热情的集中迸发;但由于事件的紧急性与严重性,社会力量参与抢险救灾需要服从政府这个法定应对主体的统一调配与安排。汶川地震中,众多非组织化的个人志愿者涌向灾区,而当地政府对部分灾区实施严格管制(个别地区实际上已采取了类似于“戒严”的措施,不允许志愿服务组织或个人志愿者进入灾区,有的行政机关工作人员甚至认为个人志愿者或者非注册志愿者无权进入灾区),因此二者间难免发生冲突,处理不好就挫伤了志愿者的积极性,造成志愿者对政府机关在抢险救灾中运用指挥权的不理解、不支持,大大降低了政府机关的指挥权威和社会形象。面对志愿者发出的“凭什么不让我进去”的诘问,有必要深入思考一下公民个人自主参加应急志愿服务是不是他们的一项权利?公民的个人意愿与政府行使紧急行政权力相碰撞时如何界定二者的界限?如何最大限度地保障突发事件应对工作的有效与有序,同时又能有效保障公民自主参与志愿服务和社会治理?这些都是非常重要的现实课题。

三、加强社会应急能力建设和完善应急志愿服务立法的对策

(一)更新观念,消除疑虑,促进社会应急力量健康发展

如前所述,志愿者及志愿服务组织是政府领导下的全社会应急努力的有益补充与调和剂,在政府的统一指挥下有序发挥志愿者等社会力量的作用,积极促进社会力量的发展,对于我国的公民社会、和谐社会构建具有积极意义。但是,社会力量的壮大是否会与政府抢夺资源与公信力?在调研期间,笔者发现,目前少数政府机关工作人员对此尚存疑虑,对社会力量的发展保持某种防范心态。因此,在理论上正本清源,在观念上明确社会力量发展可能给政府带来的影响,是正确处理二者关系的前提。

目前,我国正处于转型时期,面临政府与社会关系变革的重大课题。伴随着经济体制改革不断深入,在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型发展过程中,如何重新界定政府权限范围、转变政府职能的问题引起了人们的极大关注。我国传统的社会管理模式是由政府对一切社会事务“大包大揽”,社会组织实质上承担着国家行政机关的部分职能。改革开放以来,政府与社会的关系发生了根本性变化。⑨传统的无限政府正在向有限政府转变。事实上,有些社会事务完全可以采用行政事务民营化的方式,通过社会自身的力量,通过国家机关之外的各种社会组织与各种社会协调机制得到解决。并非管得越多的政府越有“公信力”,也并非所有的“资源”都应当由政府占有与支配。政府在有限的支配领域中如果管理得当,同样会树立公信力,并且有利于优化各类资源的配置与使用。如果反其道而行之,政府依然固守大包大揽的管理模式,坚持全能政府的职能定位,反而会因疲于应付或无力应对而产生无数烦恼,不仅无公信力可言,相反会导致民怨鼎沸、人心尽失的恶果。利用社会力量和政府合作来有效提高社会管理效率,已成为社会发展的内在要求与时代潮流。必须改变政府无所不管、无所不包的扩张倾向,消除对社会力量的疑虑与防范,勇于创新社会管理体制,努力实现管理与服务的有机结合,积极完善立法与制度,促进社会力量的发展,才能顺应不可逆转的历史潮流。

(二)加快志愿服务立法,明确相关法律关系,保障志愿服务各方权益

所谓“志愿者”,根据联合国前秘书长安南曾给出的界定,是指不为物质报酬,基于道义、信念、良知、同情心和责任,为改进社会而提供服务、贡献个人的时间及精力的人和人群。尽管以“不为物质报酬”为主要特点,但这并不意味着志愿者的权利不需要保护,并不能保障志愿者“好心”一定会办“好事”;由此产生的志愿者、志愿服务组织及志愿服务对象之间的权利义务关系急需法律法规加以明确。相对于日益庞大的志愿者队伍和日益深入人心的志愿服务活动,我国志愿服务立法明显滞后。目前,还没有专项的志愿服务法律与行政法规,志愿服务立法散见于地方人大立法、地方政府规章、甚至更低级别的行政规范性文件中;各地方立法对志愿者的界定范围大小不同,但对其权利、义务的规定大同小异,这不仅浪费立法资源,而且极易导致志愿服务工作因缺乏统一有力的法律支撑而陷入困境。加快志愿服务立法步伐,有助于进一步推动全社会形成对志愿服务理念和基本原则的共识,规范志愿服务的运作模式和制度保障,维护志愿服务各方的合法权益。并通过立法建立起规范和高效的公众参与志愿服务的平台,有利于进一步发挥志愿服务引导社会成员承担社会责和实践育人的功能。

另一方面,应急志愿服务是志愿服务在突发事件应对中的特殊形态,由于突发事件的突发性、紧急性与危害性,应急志愿服务更具有法律规制的迫切需要。在笔者参与起草、刚刚完成初稿的《中华人民共和国志愿服务法(2010531日草案建议稿)》中,第四章第25条专门针对突发事件应对工作中的志愿服务活动作出了如下规定:“志愿者参加突发事件志愿服务活动时,应当接受突发事件发生地的人民政府及其委托的志愿服务组织的统一指挥、指导和管理。” 但从前述考察论证的情况看,笔者认为仅有这样的规定显然不足,还需要从多个方面作出更完备、科学和有力的规范,才能更有效加以调整,志愿者在开展应急志愿服务的特殊权利与义务也应加以明确。根据有关志愿者权利的现有研究成果及相关地方立法,志愿者大体享有以下诸类权利:自愿参加或者退出志愿服务活动和志愿服务组织;获得志愿服务活动真实、必要的信息;参加志愿服务活动组织者提供的有关教育、培训;请求志愿服务活动组织者帮助解决在参加志愿服务活动中遇到的困难;对志愿服务活动组织者的工作进行监督,提出建议和意见;要求志愿服务活动组织者出具志愿服务证明等等。在应急志愿服务中,应急志愿者还应享有获得超乎常态下的安全保障权与物质帮助权。安全保障权是指组织志愿者开展有安全风险的应急志愿服务活动时,有关的志愿服务活动组织者应为应急志愿者办理相应的人身意外伤害保险,提供相应的安全保障;物质帮助权是指在对物质、技术条件要求较高的应急志愿服务中,应急志愿者参与应急救援应当得到如专业的设备物质等方面的物质帮助。 除了享有特殊的权利,应急志愿者还负有服从统一指挥与安排的法定义务。如果应急志愿者不能树立大局意识,明确自己服从统一指挥与安排的法定义务,就会导致国家利益、公共利益及突发事件发生地人民群众利益遭受巨大的损失。

(三)深化配套制度改革,加强应急志愿服务组织的法律监管与风险防范

从“5.12”救灾中的情形看,志愿服务活动的组织和风险方面存在不少问题。志愿服务立法的层次低,迄今尚无中央层次的专项立法,只有少量的分散立法,远不能满足客观要求。志愿服务是民主的社会管理所需,要社会力量发挥出应有作用,这方面立法的难度很大。中央层次的立法一定要加强,不能仅仅是地方立法。像汶川大地震这样的救灾工作,人财物的需要量极大,如果不能科学有效地推进,是极危险的。一个国家、一个地区、一个民族,要学会应对强震巨灾这样的重大危机和挑战。比较起来,抗震救灾的志愿者及其风险的制度安排,与大型赛会对志愿者及其风险的制度安排有所不同。在制定《突发事件应对法》时,对于官民协作机制曾有一些考量,但由于在公众参与、办事程序等方面未能形成必要共识,最终文本中把社会资源的动员机制写得不够充分,未能根本解决志愿服务活动和志愿者的管理与风险问题,实务中难免造成极大的资源浪费。汶川大地震的救灾和重建给了一个机会,让我们重新认识应对突发灾害的有关制度安排,包括志愿服务和志愿者管理与风险的制度安排。

志愿服务组织的配套制度建设需要在其外部法制环境与内部制度建设两个层面进行。从外部法制环境讲,消除对民间志愿服务组织的戒心与疑虑,将其纳入到法制监管的轨道,降低社会团体注册的门槛,结束众多民间志愿服务组织的“非法”身份,填补无人支持、无人问津、无人监管的空白状态。《社会团体登记管理条例》规定,登记为社会团体需要有“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”作为业务主管部门的必要条件,⑩但现实中有关机关或部门不愿承担监管责任,因此民间组织要找主管部门非常困难,这是众多草根志愿服务组织的“非法身份”长期存在的根本原因。笔者认为,可以由民政部门民间组织管理局作为民间社团组织的统一主管部门,不仅仅作为登记管理机关履行监管职责。根据《社会团体登记管理条例》第27条:“登记管理机关履行下列监督管理职责:(一)负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案;(二)对社会团体实施年度检查;(三)对社会团体违反本条例的问题进行监督检查,对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。”第28条:“业务主管单位履行下列监督管理职责:(一)负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;(二)监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;(三)负责社会团体年度检查的初审;(四)协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;(五)会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”通过分析登记管理机关与业务主管部门的监管职责,可以发现,二者并不具有不可逾越的鸿沟,将业务主管部门的监管职责并入作为登记管理机关的民政部门的职责,在现行体制下具有整合的可行性,也符合民政部门的职能职责定位。

在自身制度建设上,志愿服务组织需要加强各项制度建设,尤其是志愿者注册制度、培训制度、激励与服务认证制度、资金募集制度等。鉴于在汶川地震中人们对参与抢险救灾志愿者具有专业化、组织化的需求,志愿服务组织不仅可以通过应急处置前的培训来提升志愿者的技能,还可以加强日常的志愿者管理制度,将不同专业、特长与背景的在册志愿者分类管理,建立完善的档案记录,将应急准备工作渗透到日常管理中,遇到突发事件发生需要紧急应对时可有备而来,让不同专长的志愿者各显其能,不仅能够大大加强应急志愿服务的专业性、组织性和及时性,而且可以通过在册志愿者的不同表现记录,完善志愿者激励机制,提高志愿服务的有效性与积极性,通过制度建设实现良性循环。

(四)全面提升应急主体的行政应急能力,善用行政指导等柔性行政管理方式

政府是最主要的危机管理责任主体,是突发事件应对工作的主导力量与总指挥。尽管行政法治原则要求一切公权力都应在法律规制范围内行使,以防止行政权力的恣意性与侵犯性,但由于公共应急法制的权力优先性、紧急处置性、社会配合性、救济有限性等特点,而且由于政府获得在突发事件应对工作中具有远超常态的法律授权,行政应急能力建设尤显重要。如果政府的行政应急能力强,志愿服务等社会应急力量就能得到最大程度的发挥;反之,社会应急力量只能在混乱中无所事事,即使想有所作为也只能使得局面更加混乱。

尽管如此,并非突发事件应对过程中的任何行政决策与行政行为都必须采用传统的刚性管理方式,行政指导等柔性管理方式在危机管理和应急法制运行过程中也可以发挥积极作用,以行政指导为代表的柔性行政管理方式的运用,可以缓和紧急行政权力与社会力量之间的矛盾,特别是在不便使用刚性管理方式时发挥出优化资源配置、减少执法成本的效果。

在总结汶川特大地震救援和重建的经验基础上,在青海玉树强震的抗震救灾工作中,有关政府机关就灵活运用了行政指导等柔性管理方式,收到了很好的效果。例如,在没有足够防备知识和高原生存能力的志愿者即将大量涌向玉树之前,青海省抗震救灾指挥部发出通告,说明灾区海拔较高、自然条件恶劣、物资奇缺等不利条件,以行政指导的方式紧急吁请志愿者暂时不要大量集中赴灾区抢险救灾,“此时不去灾区就是支持灾区!”⑾为更好地开展组织化、有序化的应急志愿服务,避免非专业个人志愿者盲目涌入灾区而产生不必要的人员伤亡与财产损失,当地政府机关希望志愿者先到西宁报到,进行力量整合并根据能力进行筛选后,再组织志愿者有序进入灾区。这一行政指导措施不仅整合了社会力量,又保护了志愿者的积极性,避免了盲目进入灾区带来的人身财产损害和社会成本损失。

 

注释:

① 这次调研对象范围广泛、类型全面。课题组不仅与参加抗震救灾的国家机关工作人员进行了多次座谈、调研,且向成都市、都江堰市的相关部门工作人员和志愿者发放调查问卷100,回收100,其中向相关部门工作人员发放30,向志愿者发放70,答卷者包括各类获得表彰的优秀志愿者、曾在汶川地震中参与过志愿服务的志愿者以及曾有过被派出国外参加志愿服务的志愿者;同时还在绵阳、成都、都江堰等地专门召开志愿者座谈会和进行访谈作补充。

② 此点已有较多共识。在座谈时,许多行政工作人员谈到,“志愿者确实帮了不少忙,但也添了不少乱。”

③ 据绵阳市应急办同志介绍,5.12”抗震期间就曾有个别不法分子以志愿者名义进入灾区浑水摸鱼、追逐私利,如伺机盗窃、高价抛售生活必需品、宣传宗教信仰、刺探军事情报等等,有关部门先后查处了十多起此类事件。

④ 如汶川救灾期间曾发生如下棘手事例:一名云南公民驾驶载有矿泉水的小货车,在去灾区途中发生车祸遇难。能判断其有可能是志愿者身份的惟一物品是车上带有一条写有“支援灾区”的条幅。疑难问题在于:当地政府能否仅凭此条幅就明确认定其志愿者身份?如果他是去灾区销售货物也要补偿吗?有人进一步提出疑问:即便去从事应急志愿服务,由于是自愿的志愿服务行为,非是政府机关安排他去抢险救灾的,受到损失后他是否有权要求国家给予相应补偿?

⑤ 民间组织是中国官方的说法,包括社会团体和民办非企业单位。社会团体是指中国公民自愿组成、为实现会员共同意愿、按章程开展活动的非营利性社会组织,对是否提供志愿服务并无要求,因此志愿者组织是民间组织的—种。

⑥ 有的地方立法明确规定只调整注册志愿者,如成都、广东、杭州、银川、宁夏等,有的地方立法对“志愿者”界定较为宽泛,但对其注册作出了倡导性、鼓励性的规定。《四川省志愿服务条例》第16条规定:“鼓励志愿者在志愿者组织登记注册,从事有组织的志愿服务活动。提倡对志愿服务有需求的单位和个人通过志愿者组织获得志愿服务。”

⑦ 据了解,在前不久青海玉树地震发生后(2010414发生7.1级强震),共青团成都市委派出了两支志愿服务救助队伍,一支是医疗分队,一支是交通分队,专业性已经大大提高。

⑧ 如2008518,参与汶川抗震救灾工作的志愿者蒲雷儿疲劳驾驶造成三人死亡、三人受伤的重大交通事故,该案如何裁判就引起巨大争议。法院经审理认定蒲雷儿已构成交通肇事罪,但鉴于被告人在非常情况下参与抗震救灾,连续工作24小时以上,在身体、生理、精力都疲劳的情况下导致事故发生,且案发后能自动到公安机关投案,具有投案自首情节,在对其量刑时可从轻处罚,故判处有期徒刑三年六个月(案件编号:[2008]都江刑初字第189号)。

⑨ 有学者将政府与社会关系在政府管理模式方面的变化概括为:一是政府控制的范围开始缩小;二是政府控制力度减弱;三是政府控制手段的规范性增强。在政府控制的领域,控制方式也发生了变化,注意加强法制建设,开始由直接控制、行政干预转向间接调控、综合运用多种手段调控社会发展。在管理模式变化的同时,大大拓展了社会的自由空间,引起政府与社会之间的结构性分化。突出表现在:一是各类社会主体的自主权扩大,成为相对独立的资源提供者,主要通过市场调节对资源进行有效配置,对政府的依赖性大大降低;二是社会结构分化速度加快,社会功能结构的分化使各社会主体政治职能开始减弱、专业职能不断加强;三是相对独立的社会力量开始形成,新的社会角色群体和组织大量涌现,体制外的社会力量逐渐增强;四是身份体系弱化;五是社会中介组织大量涌现,这是政府行为退出一些领域以后保障社会活动有序化的重要方式之一,也是社会自主性的重要表现;六是价值观念开始多元化。参见:孙立平:“改革以来中国社会结构的变迁“,载《中国社会科学》19942)。

⑩《社会团体登记管理条例》第36条。

⑾ 新景报编辑部社论:《志愿者赴玉树地震灾区须理性》,2010415《新京报》。

 

本文原载于《行政法学研究》2010年第四期


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