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李明超 章志远:公用事业特许经营监管机构模式研究

中国网| 时间: 2011-06-22 19:01:23 | 文章来源: 中国公法网

[摘 要]我国公用事业特许经营监管机构的设置重叠混乱、职能交叉冲突,致使公用事业市场化改革隐藏着巨大风险。通过对国内外公用事业监管机构的系统梳理,可以发现我国公用事业监管机构在监管主体及模式选择方面存在着明显的缺陷。在对我国公用事业监管机构可选择模式进行评析的基础上,进一步提出我国公用事业特许经营监管机构的阶段性发展模式,并试图构建一套多维度的特许经营监管机构模式,以期推动我国公用事业市场化改革的进程。

 [关键词]公用事业;特许经营;监管机构;模式

一、研究缘起:公用事业特许经营监管失利暴露监管机制之缺失

自二十世纪九十年代初期以来,一种内涵为“政府授予某一私人组织直接向公众出售其产品或服务权利”的特许经营制度成为我国公用事业市场化改革的重要模式。作为公用事业市场化改革的制度尝试,特许经营首先受到了上海、深圳等沿海发达城市的青睐,随后迅速波及到东北、西南、西北等许多内陆城市,掀起了一股公用事业市场化改革的浪潮。2010年国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,明确鼓励和支持民间资本进入公用事业领域。政府为民间资本开了“一扇门”,让民营企业进入公用事业领域,甩掉了“包袱”,但其并未尽到后续监管和督察的责任。以公交民营化为例,由于缺乏监管,各公交企业在运营线路中“挑肥拣瘦”,有些线路的公交车甚至拒载持免费乘车证的老年人;公交企业片面追求经济效益,频频违章,导致事故频发,备受市民诟病。针对这些情况,十堰、重庆、南京等地原已民营化的公交事业重回国有公用事业。政府监管的失败给公用事业的市场化改革带来了巨大的冲击。

政府监管失败的深层次原因是监管体制的重叠混乱,缺乏统一的监管机构。由于理论界和实务界对监管机构的设置机理缺乏系统、深入的研究,加之我国改革的复杂性和渐进性,我国目前的监管体系与现代意义上的监管体系还存在相当大的差距。现阶段普遍存在的管制过度、监管不力和监管缺位问题,很大程度上是由于监管体系设计未能完全到位造成的。[1] 2005年原建设部发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》,要求各级政府充分发挥市政公用事业主管部门在人才、技术、行业管理经验方面的优势,整合行政资源,逐步建立统一的市政公用事业监管机构,切实解决机构重叠、职能交叉、效率低下、监管成本高的问题。2009年住房和城乡建设部又发布了《关于请报送市政公用事业改革情况的函》,对公用事业改革进行系统的调查,其中特别要求对如何完善监管制度提供改革的意见和建议。公用事业监管体制完善与否攸关公用事业改革的成败,成为当下我国政府亟需解决的问题。为此,本文将在系统梳理和评析国内外公用事业监管机构模式的基础上,试图构建一套符合国情、行之有效的公用事业特许经营监管机构模式,以期推动我国公用事业市场化改革的进程。

二、我国公用事业特许经营监管机构的实证分析

离开了管制文化的管制法律制度,“实际上如同篮子里的一条死鱼”。不去关注政策和体制因素是如何进入现实经济生活,只是针对理想境界去寻找或设计对应的政策和体制,就会产生很大的理论和实践误导性。因此,我们既要研究和解释“制度下的管制”,也要研究和解释“管制中的制度”,将“应然”的管制置于“实然”的管制结果来修正“应然”的管制。[2]

(一)现行立法中的公用事业特许经营监管机构

我国尚未制定统一的《市政公用事业特许经营法》,公用事业特许经营监管的相关规定主要散见于原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)以及地方人大和政府制定的关于公用事业特许经营的条例和规章中。通过对原建设部《办法》和地方性法规的分析,可以初步理清并总结出我国公用事业特许经营监管机构模式的特点。

第一,公用事业监管机构的组织模式,即公用事业特许经营监管权的纵向配置。由表一可知,原建设部《办法》采取了中央和地方分权、层级监管的模式。在中央,由建设部负责全国公用事业特许经营活动的指导和监督工作。在地方,省一级由建设厅、发展和改革委员会等部门行使相应监管权力,市一级主要由建设委员会或公用事业管理局等部门对区域性公用事业特许经营活动进行直接管理。

第二,公用事业监管机构的设置模式,即公用事业特许经营监管权的横向配置。由地方性法规的分析可知,我国立法采取的是分散型的监管模式。公用事业主管部门是主要的监管部门,国有资产管理、价格、环保等部门为辅助监管部门。在这种模式中公用事业主管部门不享有公用事业特许经营的所有监管权力,部分监管权力分散在其他部门中。例如,国有资产监督管理部门享有公用事业中国有资产的处置权,物价部门享有公用事业价格的决定权,卫生、环保和水务等部门享有公用事业质量的监督权等。

第三,部分地方性法规中规定了一种特殊的监督机构——公用事业公众监督委员会。该委员会由市政府设立,代表公众对市政公用事业特许经营活动进行监督。委员会成员中非政府部门的专家和公众代表不得少于三分之二。委员会具有监督和质询权,可以通过听证会、座谈会、问卷调查等方式收集公众意见,提出立法、监管等建议;对公用事业特许经营中关系公共利益的事项,有权提出意见和建议。

表一:部分公用事业特许经营立法中有关监管机构的规定

立法

监管部门

辅助监管部门

其他

《市政公用事业特许经营管理办法》

国务院建设主管部门;省、自治区人民政府建设主管部门;直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门

未具体规定

 

《北京市城市基础设施特许经营条例》

市发展改革部门、市基础设施行业主管部门;区、县人民政府;区、县人民政府指定的部门

规划、土地、建设、环保、财政、审计、监察等相关行政部门

 

《湖南省市政公用事业特许经营条例》

省人民政府建设行政主管部门;设区的市、自治州、县(市区)人民政府主管市政公用事业的部门

县级以上人民政府发展改革、规划、财政、国土资源、水利、价格、国有资产管理等部门

市政公用事业特许经营公众监督委员会

《杭州市市政公用事业特许经营条例》

市政公用事业行业主管部门;市政公用事业监管机构

规划、土地、建设、环保、工商、国资、价格、审计等相关行政部门

特许经营社会监督委员会

 

(二)实践运行中的公用事业特许经营监管机构

我国立法仅对公用事业特许经营监管体制做了框架式的规定,并未对监管机构的具体设置及监管权的具体分配作出详细的规定。实践中,各地方政府根据特许经营项目情况、地方机构设置等因素对特许经营各行业及具体项目的监管作出具体的规定。通过对污水处理行业特许经营个案的考察,我们可以管窥公用事业特许经营监管机构的设置状况。总体来说,实践运行中的监管主体主要包括三类。

第一,由公用事业主管部门直接进行监管。公用事业主管部门不需要通过中间单位或机构的辅助直接进行监管,采取“政监合一”的方式,即公用事业主管部门不仅制定监管的具体政策,还负责政策的具体实施和项目的日常监管。实践中大多数特许经营项目都采取了此类监管机构的设置方式。如在徐州三八河污水处理BOT项目中,市政府授权市政公用事业局进行项目的具体实施和监管;在广州西朗污水处理项目中,市政园林局则为项目的主要监管部门。[3]

第二,国有企事业单位作为特许经营监管主体。这一类监管主体又具体分为三种情况:(1)国有企业经政府授权成为特许经营监管主体。如在哈尔滨太平污水处理厂BOT项目中国有独资企业哈尔滨供排水集团被哈尔滨市政府授权成为特许经营项目的监管主体;(2)行政事业单位经公用事业主管部门委托成为特许经营项目的监管主体。如在合肥市王小郢污水处理厂TOT项目中,市污水处理管理处受市建委委托成为特许经营项目的监管主体;(3)公用事业主管部门下属的事业单位作为实际的监管主体。在特许经营项目监管的具体实施过程中,普遍存在的一个现象是公用事业主管部门直接把特许经营的监管权交由其下属的事业单位来行使。如在上海市竹园污水处理厂项目中,上海市水务局是项目的主管部门,但其下属的事业单位排水管理处却是实质上的项目运行和监管主体。[4]

第三,聘请中介机构或社会监理公司进行监管。公用事业主管部门通过招投标等方式聘请符合资质的中介机构或社会监理公司负责特许经营项目的具体监管,公用事业主管部门不再直接履行监管职责。如佛山市通过公开招投标,聘用广州横发环保公司和广州环卫研究所联合体作为中介机构对垃圾处理项目进行监管。[5]

表二:污水处理行业特许经营项目中的监管机构

典型项目

主要监管部门

其他监管部门

徐州三八河污水处理BOT项目

市政公用事业管理局:项目计划的下达和有关设计方案的审查、行业管理、安全运行等

环保部门:水质监管

广州西朗污水处理项目

市政园林局:主要监管部门

环保部门:水质监管

上海市竹园污水处理厂项目

上海市水务局:设施建设和管理和排水费征收、准入监管、排水行业管理等(排水管理处为行业监管主体)

上海市环保局:水质监管、排污许可证、收费、环境影响评价等。

上海市物价局:价格监管

合肥市王小郢污水处理厂TOT项目

市建委是供排水的行业主管部门,市污水处理管理处受市建委委托,担任王小郢污水处理项目的监管主体

环保部门:水质监管

哈尔滨太平污水处理厂BOT项目

哈尔滨供排水集团(国有独资)

环保部门:水质监管

常州市城北污水处理厂TOT项目

市建设局:水行业主管部门、服务监管、准入监管

市排水管理处:设施建设、运行、管理、收费(隶属于建设局、事业单位)

环保部门:水质监管

常州市城建集团受国资委委托,负责管理市建设局所属单位的国有资产(国有独资有限责任公司)

资料来源:傅涛、常杪、钟丽锦:《中国城市水业改革实践与案例》,中国建筑工业出版社2006年版。

 (三)我国公用事业特许经营监管机构存在的问题

通过对公用事业特许经营立法和案例的考察,可以看出我国公用事业特许经营监管机构存在三个突出性的问题。

第一,监管机构的设立层床架屋、职能交叉重叠,这是我国公用事业特许经营监管机构存在的重大弊病。一方面,监管机构设置过于狭窄,缺少综合性与全局性,彼此有内在联系的领域或行业往往被人为分割在不同的监管机构。不同的监管部门在权限、目标、专业知识等方面存在不同,而且它们之间的沟通往往梗塞不畅,无法有效整合资源信息并发挥整体优势,加之它们主要追求自身的目标,难以对公众的价值和目标要求作出积极地回应。另一方面,公用事业监管机构的监管权往往被分割在产业监管机构与其他综合政策部门或者执法部门之间,这种“政监不分”的状况严重制约了监管机构的监管能力。

第二,监管权的行使主体混乱。原建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《办法》规定,城市人民政府负责本行政区域内特许经营权的授予工作,各城市市政公用行业主管部门由当地政府授权代表城市政府负责特许经营的具体管理工作。公用事业的重大公益性决定了公用事业特许经营监管权只能由政府授予,并且授权对象也仅限于相关行政机关,但实践中的做法背离了相关规定。首先,政府将公用事业特许经营监管权授予国有企业的做法是没有法律、法规依据的,也不具备合理性。其次,公用事业主管部门作为被授权方,应亲自履行监管职责,其下属的事业单位可以作为其履行职责的辅助部门。若将其监管权委托或交予其下属的行政事业单位实施,则可能因事业单位本身地位和职权的限制因素使得监管的效果大打折扣。最后,在公用事业改革过程中,政府在经验不足的情况下选择中介机构给予协助是必要的,但中介机构不应成为监管主体。“非行政机关组织具有不同于行政机关的性质、利害关系乃至行为逻辑,对其施加严密的监督措施和程序控制,都难以将其滥用权力的可能性压低至令人满意的程度,”[6]由其进行监管所带来的风险管理成本将是难以估量的,不利于公用事业运行的连续性和稳定性。

第三,公众参与监管机制的缺失。一方面,我国尚没有关于公用事业特许经营公众参与监管的特别立法,现有关于公用事业特许经营的立法仅对公众参与监管作了原则性规定,缺乏具体制度和操作流程,使公众参与监管的行为存在形式上的合法性危机。另一方面,虽然在地方立法中存在公众参与监管的一种组织化形式——公用事业公众监督委员会,但在实践中,各地似乎并出现任何公用事业公众监督委员会运作的迹象。

三、公用事业特许经营监管机构的模式选择

(一)国外公用事业监管机构的模式选择

由于各国社会、政治、经济、法律、文化背景的不同,加之不同领域监管业务性质的差异,政府监管机构不存在“一刀切”的模式。由表三可知,各国监管机构在设置模式、组织模式及管辖模式等方面的选择各具特色。

表三:主要国家公用事业监管机构模式

模式                               

美国

英国

新加坡

日本

法国

德国

设置模式

与传统行政部门合并型模式

 

 

 

 

 

独立于传统行政部门模式

 

 

 

 

 

隶属于传统行政部门模式

 

 

组织模式

垂直监管模式

 

 

 

 

 

分层监管模式

 

 

单层监管模式

 

 

 

 

 

管辖模式

单产业模式

 

 

 

 

多产业模式

 

 

 

第一,设置模式。根据监管机构相对于传统行政部门的独立程度,监管机构的设置模式可分为三类:与传统行政部门合并型的监管机构、独立于传统行政部门的监管机构和隶属于传统行政部门的监管机构。[7]具体来说:(1)与传统行政部门合并型的监管机构。这种模式不区分宏观政策部门和监管机构,而由传统行政部门统一行使宏观政策制定职能和监管职能,只是由内部单位按分工负责各业务的办理。此种模式多半出现在公用事业仍属于国家独占经营或国有股份仍占主要地位的国家,或正处于转型时期的国家。典型代表是日本。日本政府部门与管制机构合一的管制模式中管制机构独立性较低,管制政策的权力主要集中于各政府内阁部门,以保持集中型的管制权威,它们不与独立的管制机构分享权力,使政府保持着行政的自由处理权。[8]2)独立于传统行政部门的监管机构。这种模式中,监管机构不仅与政策部门完全分立,而且独立于传统行政系统之外。典型代表是美国。美国独立管制委员会独立于行政系统之外,不受总统的直接指挥与监督,同时行使立法权、行政权和司法权。[9]3)隶属于传统行政部门的监管机构。大多数国家都采取了此种模式,在这种模式中,监管机构隶属于政府部门或其他行政部门,不能完全摆脱部长或最高行政首长的影响,但法律给予它们很大的独立权力,在一定范围内可以单独地决定监管政策,部长和最高行政首长对他们的控制不能像对其他行政部门那样广泛严格。典型代表是英国。英国各行业的规制办公室一般设在政府部之内,是非大臣级的政府部门。作为一个小型精干的规制机构,虽接受国务大臣的资助却又保持一定距离,一经大臣任命,规制办公室总监便享有法定的任期,仅因能力不足或品行不端而被辞职,他行使的一些重要权力连大臣都不曾享有。[10]

第二,组织模式。组织模式解决的是中央和地方监管权限的划分问题,这与一国的地域环境和国家体制有着密切的关系,其主要包括三种类型:垂直监管模式、分层监管模式和单层监管模式。垂直监管模式就是在国家层面成立一个全国性的监管机构,然后在各地设立若干个分支机构,全国性监管机构和分支机构间是隶属关系。例如,英国面积不大,且环境差异较小,采取了垂直监管模式。分层监管模式就是在国家层面设置一个公用事业监管机构,地方根据自身特色和需求也设置相应的监管机构,国家层面和地方层面的监管机构间没有隶属关系。例如,美国地域广阔,且各地差异较大,其在联邦层面设置了四个管制委员会,专门负责州际间公用事业的管制;而各州则大多根据行业特点设置各种独立的管制委员会。[11]单层监管模式就是只在国家层面设置监管机构,而不需要在地方设置监管机构。例如,新加坡是一个岛国,国土面积小,单层监管主导模式比较适合。[12]

第三,管辖模式。根据监管机构管理的产业种类,可分为两类:单产业模式和多产业模式。单产业模式,又称行业监管模式,是指在供水、供气、污水处理等各个产业单独建立管制机构,如英国的自来水服务管制办公室、煤气供应管制办公室等。多产业模式,又称综合监管模式,是指将相关的产业综合到一个部门中或跨部门建立的监管机构,如美国各州的公用事业委员会等。

(二)我国公用事业特许经营监管机构的模式选择

我国公用事业监管机构的研究尚未引起学术界的普遍关注,很少有学者进行这方面的专门研究。法学界特别是行政法学界尚未对这一问题进行系统性的研究,已有的研究成果主要局限于经济管理领域。从现有研究成果来看,对于公用事业监管机构模式选择问题,学界存在三种代表性的方案。

方案一:相对独立的综合性分层监管机构模式。有学者认为我国应采取国家与地方分层的监管模式,设立国家与地方分层的综合性监管机构。建议将国家和省级市政公用事业监管机构分别设在国家建设部和省级建设厅,同时,把国家建设部和省级建设厅对市政公用事业的监管职能和部分人员合并到本级市政公用事业监管机构,专司监管职能。在城市一级,由于市政公用事业监管职能分散在许多政府部门,因此建议将这些分散的监管职能集中起来,设立相对独立的市政公用事业监管机构。监管机构从上到下职权配置的基本思路是:从原则性到具体性,从政策制定到政策执行,从业务指导到信息反馈。国家市政公用事业监管部门的基本职能是“定规则、当裁判、做好服务工作”。省级市政公用事业监管部门的基本职能是“承上启下”。城市市政公用事业监管机构则是一个综合性的具体实施监管机构。[13]

方案二:渐进式的独立监管机构模式。有学者从中国市场经济发展程度以及垄断性产业改革实际进程分析,认为建立美国式的独立管制机构模式只能是中国垄断性产业管制机构模式设计的长期目标选择。短期内,可先考虑在政府综合经济管理部门下设立相对独立的管制机构,并逐步走向独立管制模式。具体而言,中国垄断性产业管制机构模式设计可分为两个阶段。第一阶段,结合中国具体垄断性产业特征,现在政府部门下设置相对独立的管制机构。这些相对独立的管制机构采用单产业模式,针对具体垄断性产业而言,产业不同,管制机构不同,可以是一个也可以是N个相对独立的管制机构,视垄断性产业数量而定。该机构既是产业主管部门,同时又是相对独立的管制机构。第二阶段,待时机成熟时,再将相对独立的管制机构的管制职能划归为行政系统外的第三方,建立独立于垄断性产业主体、行政机构的第三方管制机构。该独立管制机构设在国务院下,与其他政府部门或相关部委平行,并且独立管制机构的执行职能与政府其他机构的政策制定职能分离,实现独立管制。[14]

方案三:多维度的公用事业监管机构模式。有学者鉴于城市公用事业的多重委托代理特征,认为在公用事业监管架构重建的设计过程中,应强调管理和监管分离,由此建立人大领导下的公用事业规划与监管中心,并设立了第三方监管的职业体系和公用事业公众监督委员会。其中,公用事业规划与监管中心主要负责编制城市公用事业的各种发展规划,制定各种监管标准并负责实施;第三方规划监管支持机构基于公用事业规划监管中心的委托,提供其专业和技术上的支持并对城市公用事业企业进行专项独立审计;公用事业公众监督委员会则主要具有城市公用事业的规划发展与服务监督的职能。[15]

(三)本文观点

“任何一个国家的政府管制都受制于特定的历史条件和社会经济发展水平。由于中国与世界各国社会经济背景的差异,使得中国的政府管制模式有着根本不同的体制性差异、逻辑起点与制度背景。”[16]我国学者立足于具体国情和产业特色设计的公用事业监管机构模式各有其合理成分,但也存在某些不足之处。

首先,在我国,监管机构的设置模式问题可能值得给予特别的关注,因为它直接关系到监管机构与大部制的关系,也关系到监管机构能否顺利行使其职权。监管机构的设置模式既要考虑监管制度的内在要求,又要考虑中国行政管理体制与行政文化的特点,通过多元化的方式寻求恰当的平衡。[17]受长期历史文化传统的影响,科层制和官僚文化已深入我国行政管理体制的“精髓”。监管机构如果完全独立于政策部门,可能会在两者之间产生很强的疏离感,使监管机构无法得到政策部门的充足支持。因此,建立完全独立于行政系统外的第三方监管机构的可行性较小,加之我国人大现行体制和运行现状的弊病,建立人大领导下的公用事业规划与监管中心的操作难度也极大。但是,如果简单地将监管机构设在政府部门内部,又会产生职能不分与权力过于集中的弊端,不利于形成科学的政府治理结构。从国外经验和我国现实需求来看,建立隶属于传统行政部门的监管机构模式比较可行,只要坚持在政监分离的基础上,对监管机构进行充分授权,就能保证监管机构的相对独立性。

其次,我国是单一制国家,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。公用事业一个显著的特点是地域性,各地在经济发展水平、基础条件、地方政府的管理体制等方面都存在较大的差别,不可能在全国范围内实施完全统一的监管政策;另一方面,各地的公用设施大多是地方政府投资兴建的,公用事业若发生亏损也是由地方政府财政补贴的。这些都决定了在公用事业领域不能实行垂直监管模式,而应采取中央与地方分层的监管模式。[18]中央层面的监管机构主要对公用事业特许经营领域内的重要事项作出规定,在宏观层面对特许经营活动进行指导和监督;而地方政府则主要依据地方特色和公用事业改革进程,自主设立监管机构,进行微观层面的具体监管。

再次,任何非黑即白的、一劳永逸的理性建构都只是水中月雾中花,已经确立的制度必须跟随时代的变迁和经济技术的进步而不断地进行动态的调整。公用事业监管机构的模式选择也必然是一个动态的、循序渐进的、摸着石头过河的过程,企图建立一步到位的监管机构,只会给现行混乱不堪的监管机构“雪上加霜”,不利于问题的解决。独立或相对独立的监管机构是最佳的选择,但要建立这种机构必须立足现状,在不同层面分阶段的逐步推进。我国公用事业监管机构改革的主要任务不简单是组织结构的调整,最重要的是监管机构功能目标的重新设定,对长期左右行业政策、法律的机构功能缺陷进行纠正,改革目前以行业主管部门或地方行政为特征的条块监管模式。这就需要我们在加强现有监管机构沟通协调的基础上,以大部制改革为契机,逐步实现公用事业监管职能的整合,为独立监管机构的设立奠定基础。另一方面,现阶段公用事业各行业的监管权由不同的政府部门享有,一时间难以将各行业监管权统一到同一政府部门之内。对于这一问题的解决,笔者比较赞同方案二的方式,即先采取单产业监管机构模式,逐步整合各行业监管职能,待时机成熟时再建立综合性的监管机构。

最后,监管机构并不是万能的,也不是完全独立的,其监管职能的实现还需要其他政府部门及相关组织的密切配合。多维度公用事业监管机构的模式设计值得我们借鉴。公用事业关系公众的切身利益,“如果不把行政置换于公众——它从其中产生并且其活动亦是面向它们——之中,就不可能了解行政”,[19]因此公众参与应是公用事业监管的题中应有之义。公用事业公众监督委员会的设立为公众提供了一个有效参与的平台,不仅实现了监管机构与公众间的信息沟通,还实现了公众对监管机构的监督。此外,专业的技术性支持机构和组织也是监管机构进行有效监管所必不可少的。

 

四、我国公用事业特许经营监管机构的模式设计

(一)我国公用事业特许经营监管机构的发展模式

通过对国内外公用事业监管机构可选择模式的分析,可以初步勾勒出我国公用事业特许经营监管机构的轮廓。总体来说,我国公用事业特许经营监管机构的模式设计应当是多维度的,在设立相对独立监管机构的同时,也应为公众参与提供有效的渠道。鉴于监管机构发展的渐进性,笔者认为公用事业特许经营监管机构发展的整个过程可简单地划分为两个阶段,即过渡阶段和建立完善阶段,相应地,在这两个阶段中监管机构模式可被称为过渡模式和理想模式。(参见图表1和图表2

1.过渡模式

这是现阶段我国公用事业特许经营监管机构可采取的模式。具体来说:第一,在公用事业主管部门下按行业建立单产业的监管机构,将分散于其他部门的相关监管权收归该机构所有。该机构在法律法规的充分授权下,专司监管职能,对相关产业的特许经营严格依法监管;该机构既是产业主管部门,又是相对独立的监管机构。由于设在行政部门之下,监管机构还需对政府主管部门负责。第二,政府主管部门不再享有具体的监管权,其主要负责相关产业政策的制定,并充分利用行政资源加强与其他政府部门间的合作与协调。第三,在政府内部设立公用事业公众监督委员会。该委员会是辅助监管机构,主要由相关专家和公众组成,负责公用事业评估、信息沟通和咨询审议等工作。

2.理想模式

这是今后我国公用事业特许经营监管机构所需确立的模式。具体来说:第一,在前述监管机构职能整合的基础上建立隶属于政府但独立于政府各部门的监管机构。一个一元化的制度将促进共处该制度下的不同规制者之间政策的一致性。该机构与其他政府部门的政策制定职能相分离,其决定不受其他政府部门的不当影响,依法自主运作,实现独立管制。第二,该独立监管机构采取多产业的管辖模式。随着技术变迁以及产业融合,设置综合的跨产业的独立管制机构已成为一种趋势。这种综合的跨产业的独立监管机构模式能共享资源,跨专业学习,节约政府资源,减少政府管制俘获的风险。第三,随着我国社团组织和中介组织的不断发展完善,待时机成熟时,可将公用事业公众监督委员会从政府之内分离出来,作为独立的第三方监管和评价机构。

(二)公用事业公众监督委员会的设置

我国公用事业特许经营立法中规定各级人民政府应当建立公众参与机制,保障公众对特许经营活动的有效监督。有些地方性立法规定了公众参与的渠道——公用事业公众监督委员会。但相关立法只是对这一机构进行了简单规定,并未对委员会的性质、职能、机构组成及运行机制作出明确的规定。这阻碍了委员会在实践中的设立和运行,因此有必要对该委员会的相关内容作进一步的探讨。

1.公用事业公众监督委员会的性质及职能定位

委员会制行政组织,也称合议制组织。根据其在实际运作上是否有权独立作成变更相对人权利义务的结果加以区分,可分为行政委员会、咨询型委员会和协调型委员会。综合考察公用事业公众监督委员会在公用事业监管体制中的作用,将其定位为咨询型委员会较为适宜。这是因为:第一,公用事业的决策、审批职能归属于政府,监管职能归属于专门的监管机构,公用事业公众监督委员会并不是制定标准、实施规制措施、表达国家意志的机关;第二,通过下文对公用事业公众监督委员会的职能及组织和运行机制的分析可以看出其更符合咨询型委员会的特点。

各地立法虽未对公用事业公众监督委员会的职能作出明确规定,但从其性质和现实需求来看,委员会的职能主要包括评估、提供咨询、调查审议、信息沟通和应对危机等方面。具体来说:第一,政府授权公众监督委员会进行一元化的风险评估和绩效评估,使风险评估与管理相分离,并赋予委员会相关的质询、建议权,督促监管机构进行有效监管。第二,政府或监管机构在制定重要监管政策、标准或作出影响公众重大决定时,应当向委员会进行询问,听取委员会意见后作出相关决定。第三,公众监督委员会应调查审议相关政策、标准等重要事项,必要时,向相关行政机关首长陈述意见。为了实施评估活动,还应进行必要的科学调查研究,必要时,可要求相关部门提供资料、表明意见、进行说明以及提供其他必要的帮助;还可委托其他企业、社团法人及其他组织或试验研究机关进行必要的调查。第四,信息沟通是委员会工作的一个重点,委员会通过各种形式和途径与消费者、特许经营者、监管者等相关主体从不同的立场广泛交换信息和意见。第五,在发生紧急情况时,委员会应及时作出反应,积极协助政府成立应急组织,并负责收集相关信息和资料,提供紧急应对的建议。

2.公用事业公众监督委员会的机构及人员组成

公用事业公众监督委员会设秘书处,负责日常工作;并按其职能设立评估、调查和咨询审议三个主要的执行委员会。评估委员会负责风险评估和绩效评估工作,调查委员会负责相关调查工作,咨询审议委员会负责咨询、信息沟通和危机应对工作。此外,委员会不能过多地依赖于监管机构来作评估,应该拥有自己的研究机构,并能够高效地运转。

“在民主理论和现代‘行政国’现实的紧张关系中,应当通过吸纳各种利益主体对行政过程的有效参与,为行政过程及其结果提供合法性资源。”[20]公用事业公众监督委员会作为咨询型的委员会,成员主要由专家和公众代表组成,并且其人数不得少于总人数的三分之二。这是因为:一方面,公用事业特许经营作为一门综合性的学问,涉及多个学科。监管机构的人员常常因学识的有限而捉襟见肘,“有学识人士的参加,是对主管机关方面的专门知识和经济实体掌握能力的一个智力补充,同时也意味着能反映出行政客体方面的利弊”。[21]另一方面,该委员会还将充当来自于下层的有组织的消费者请求和个人抱怨的一个渠道,不仅克服了专家理性的不足,还为公众进行“线式”、持续的参与提供了平台。此外,委员会成员的构成应该具有均衡性,需要区分组织化的利益代表和未经组织化的利益代表,行政机关人员参与的作用仅在于提供意见和沟通协调。就委员的产生机制来看。委员必须具备一定的条件,如:熟悉本市实际情况、关心本市城市规划和建设事业、在相关领域具有较高水平等。专家委员由政府从专家储备库中遴选产生。公众代表的产生应当遵循遴选主体的“去行政化”和遴选标准的“去身份化”。前者指的是尽量削弱政府在消费者代表遴选中的主导作用,逐步建立起由消费者协会等民间力量主导消费者代表遴选的新模式;后者指的是要削弱消费者代表的政治性,使普通消费者特别是低收入群体的消费者有更多机会作为代表参与监管。主任委员应由非行政机关委员担任,通过委员互选产生。此外,为保障委员会的相对独立性,立法应对委员的报酬、任期和任免机制作出明确的规定。

3.公用事业公众监督委员会的运行机制

第一,会议制度。首先,委员会的例会由委员长召集,必要时可召开临时会议。在委员人数达到法定人数时方可召开会议、作出决议。其次,会议要遵循充分辩论的原则,允许各方利益代表充分发表意见。再次,针对不同的审议对象适用不同的审议规则,对公众利益影响重大的事项,需出席会议人数的三分之二多数通过;对于一般事项,则需出席会议人数过半数通过。最后,会议决议应当具有一定约束力。行政机关在作出相关决定时,应当尊重委员会决议;行政机关在不采纳委员会决议时应说明理由。

第二,公开制度。首先,委员会的会议原则上公开举行,每次开会的预定时间、地点和会议材料等均事先公布,议事记录和决定也应于事后公开。其次,委员会搜集和调查的信息和资料应通过网站、报纸、新闻等媒介公开。再次,委员会可主动要求监管机构或公用企业公开相关信息。最后,公开制度的例外,当公开的内容涉及国家秘密、法律保护的商业秘密或者个人隐私,就应当予以保密。

第三,时限制度。除了追求程序上的完备、公正性的价值之外,效率也是不可忽视的价值追求。公众参与委员会采取合议制的组织形式,可以集思广益,有效避免垄断与权力的集中。但是,它不可避免带有合议制的负面特质,尤其是责任的分散所导致的行动迟缓与事务的分散。因此,为了调和程序正义和程序效率之间的矛盾,我们可以引入会议时限制度,在立法中区别各种情况和程序作出具体的时限规定。

 

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来源: 《学习论坛》2011年第3期 


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