摘 要：近年来地方产品领域监管体制改革出现了食品药品监管机构单列和统一产品监管体制两种模式。但是，食品药品和普通产品相比，其问题性质具有自身的特点，而且消费者心理也要求政府提供更强有力的担保。因此，法律要求监管部门提供更强和更深入的政府干预来解决市场机制失灵问题，并防止发生系统性风险。在此背景下，仓促整合监管机构可能在监管机构内部形成文化冲突，形成用监管普通产品的思路监管食品药品的趋势，影响法定监管任务的完成。
关键词：食品药品；普通产品；法定任务；差异
引言
近年来，地方政府在食品药品监管体制设计方面似乎出现了明显的分歧：一些地方参照国务院将食品安全办、食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，其他产品质量则分别由质监、工商等部门负责。另一些政府则设置综合性市场监管机构，整合工商、质监、食药等部门，组建市场监督管理局（委）。
综合性市场监督管理局（委）对于整合监管任务、避免多头管理具有重要意义。[①]但是，在包含了食品、药品和其他产品在内的大产品领域实行统一监管的合理性需要探讨。这种统一产品监管在我国立法史上曾有所探索。[②]从比较法角度而言，虽然鲜有大一统的实践经验，但亦有国外学者提出过相应的设想。[③]因此，有必要从学理角度予以回应。
一、产品监管体制：统一监管抑或食品药品单设监管机构？
（一）产品监管体制改革分歧
食品、药品监管与其他消费产品一样，同属于大产品领域的监管。本次地方政府机构改革争论最多的也是这种大一统的格局是否会削弱食品、药品监管的能力。[④]各地综合市场监督管理局（委）的设置模式在这一方面也存在分歧：有些地方仅通过合并工商、质检，在普通产品领域实现统一监管，而保留单独的食品药品监管部门；[⑤]也有些地方实行全面统一产品监管体制的工商、质检、食药三合一方案。[⑥]而且，已经实现了全面统一产品监管体制的地方，也部分出现了重新将普通产品监管和食品药品监管分开设立二级局的现象。[⑦]由此可见，争论的核心在于对大产品领域应当全面统一监管，还是食品、药品单独设立监管机构。
统一市场监督管理局并非突发奇想，早在这一轮机构改革之前，地方政府如深圳、顺德已有探索。有媒体报道，中央层面也曾考虑成立全国性的市场秩序监管总局。[⑧]在更早的时候，1993年制定，并于2000年修订的《产品质量法》授权国务院产品质量监督部门“主管”全国产品质量监督工作。由于这部法律规范的产品涵盖所有“经过加工、制作，用于销售的产品”，[⑨]这种“主管”的授权可以解读为试图为产品领域建立一套相对统一的监管体制。此外，统一产品监管体制的努力还体现在对产品标准试图实行高度统一的管理体制——根据《标准化法》，产品标准由国务院标准化行政主管部门统一管理，[⑩]而国务院标准化行政主管部门即质量监督部门下属的标准化管理局。标准作为技术法规，是产品领域监管的重要依据，因此，统一标准制定体制，也表明对产品领域实现大一统管理的探索。
然而，这种统一产品监管体制的努力并未成功。《产品质量法》虽然授权国务院产品质量监督部门“主管”全国产品质量监督工作，但也规定国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。而且，由于该法仅调整用于加工、制作的产品，农产品的监管从一开始便不受《产品质量法》的规范，[11]并由2006年制定的《农产品质量安全法》明确为农业行政主管部门监管；[12]药品监管始终自成体系，并于2003形成了独立的系统；2001年，流通领域商品质量监督管理工作被划入工商行政管理部门；此后，食品监管工作又逐步过渡至食品药品监督管理部门统一承担。在标准领域，农产品标准、药品标准、食品安全标准也根据相应的法律，实行了各自独立的管理体制。
与此同时，国务院在这一领域的领导协调体制也有相应的分化趋势。早期，国务院曾将普通产品质量和食品药品安全视为同性质问题，并且成立了国务院产品质量和食品安全领导小组，[13]统一协调这一领域的监管政策。此后，认识到食品具有不同于其他产品问题的特殊性，国务院又成立了食品安全委员会。[14]
由此可见，本轮机构改革中的路线分歧，实际上是一个长期困扰决策者问题的延续：对产品领域到底应当实行大一统的管理，还是因应不同产品的特性，建立专业化的监管体制。
（二）两种思路政策依据争论：统一市场监管抑或强化公共安全维护
上述两种改革思路的支持者均试图从中央的政策文件中寻找到依据：[15]支持全面统一产品监管体系的观点认为，这是中共十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）实行“统一的市场监管”的要求。[16]但是，也有观点认为，这是过度解读顶层设计了，因为《决定》同样提出要“完善统一权威的食品药品安全监管机构”。而且，《决定》对上述食品药品安全监管机构的表述并未同样规定于第（9）项“建立公平开放透明的市场规则”中，而是规定于第（50）项“健全公共安全体系”中。这表明，《决定》并未将食品、药品安全监管当作普通的市场监管问题，而是定位于另外一个层面，即公共安全的问题。而梳理近年的政策文献，决策层面对食品药品监管问题的定位，的确经历了从普通市场秩序问题到公共安全问题的转变。[17]
然而，进一步的问题是，上述政策文件将食品、药品问题和其他产品问题分别看待，仅仅是政治层面对公共舆论的一个姿态性的回应，还是反映了事理法则，可以获得学理上的支持？食品、药品问题是否的确具备与其他产品问题性质上的差异？它与其他产品领域的监管任务是否存在明显的差别？只有将这一系列的问题进行深入的分析，方可判断当下的统一市场监管体制改革是趋势所然，还是存有隐忧。
二、食品、药品与普通产品的问题特征：相似与不同
监管体制的设计应当服务于法定监管任务的完成，而监管任务则由相关领域引发政府干预的问题性质决定。因此，对监管体制的讨论应当首先回到问题的原点：食品、药品与其他产品领域的问题相比，是否具有相同的性质。
（一）食品、药品与普通产品问题相似之处
从引发政府干预的理由而言，食品、药品与其他产品领域的问题具有相似性：消费者购买、使用产品时总是对产品的性能有一定的期待，如果他们掌握了拟购买产品的完整信息，而且其选择决定不会造成外部性，则法律没有干预的必要。[18]但是，这种对消费者的“理性”期待在大多数时候缺乏实现的条件：首先，大量产品具有经验产品或信用产品的特征，即消费者只有购买后才能判断其品质，或者购买后很长一段时间也不能判断其品质；[19]其次，在一些情况下，消费者即使得知该信息，也难以理性评估其选择的风险概率，有经验研究表明，消费者容易低估发生概率低的风险；[20]再次，一些低质产品引发的损害，例如医疗成本，通过政府补贴转由第三方承担，从而产生外部性。[21]
上述问题在食品、药品和其他产品领域均有呈现。为回应这些问题，食品、药品与其他产品领域的政府监管需要达到的任务目标也是大体一致的：矫正市场机制的固有缺陷并在某些情况下扮演一种家长主义的角色。[22]
（二）食品、药品与普通产品问题特性的差异
在整体规制原理相似的外表之下，食品、药品领域的问题与其他产品领域亦有明显差异：
其一，食品、药品主要问题是安全，而其他产品大多是质量问题。消费者对产品的期待大致可以分为两类：首先是安全，即这些产品在正常使用的情况下不发生对人身、健康和财产的损害；另一类是不包括安全在内的质量期待，[23]即消费者对产品外观、营养、使用性能等方面的主观偏好。食品、药品的核心问题是安全；而其他产品在正常使用情况下一般不会产生健康安全问题，大多数争议集中于质量。
其二，其他产品在一些情况下也可能产生安全问题，但风险的系统性和程度，与食品、药品亦有本质差别。一方面，普通产品的安全事故一般是零星发生——就算同一批次的产品有安全隐患，也不大可能在同一时间集中爆发事故。在食品、药品领域，伴随食品、药品的生产、消费链条的延伸，食品、药品瑕疵导致的损害往往不再是“个体”的，一次事件就影响范围很广的群体。因此，食品、药品安全风险的公共性、系统性更强。另一方面，其他产品与食品、药品所具有风险性质亦有差别。食品、药品是食（服）用或者注射的，从而与人体脆弱的体内组织发生直接接触，对安全水平要求较高；其他产品一般不会与人体体内组织发生接触，这时，皮肤能够在大多数情况下提供充分防护，像前者一样严格的规制往往是没有必要的。
其三，食品、药品与其他产品相比，市场信息机制的缺陷更甚。首先，一般产品信息问题大多表现为经验产品，即消费者在购买前虽然不掌握该产品的充分信息，但在使用一段时间之后能够判断；而食品、药品很多方面的特性属于信用品，即消费者购买使用后也不能判断其品质，例如其化学结构、化学毒素残留或微生物指标。对于经验产品，尽管消费者每次购买时信息不完全，但可以通过信誉机制形成一个独特的质量与价格均衡的情况，不一定需要通过政府来解决问题。[24]从企业的角度说，如果能够确保维持高质量而带来的未来收益，企业就不愿意榨取其声誉。[25]但是，食品、药品的信用产品特性导致消费者无法判断品质，生产者也很难建立质量声誉，食品、药品市场甚至会出现劣币驱逐良币现象，需要更为有效的政府监管来解决市场缺陷。
同时，一般产品的信息缺陷通常表现为信息不对称，即经营者掌握关于产品的信息，而消费者不掌握产品的信息。但是，在食品、药品领域，生产链条长，原材料生长环境、采购、仓储、运输等环节均会受到大量不确定因素的影响，导致经营者也无法准确了解产品品质，因此，市场信息问题在很多时候表现为信息赤字，即经营者和消费者均不掌握相关产品的准确信息。[26]例如，对于食物中有害菌、农药残留等，没有精密的科学分析是无法发现的。因此，商场、饭店甚至食品加工企业也难以拥有关于其产品的充分信息。一些典型的事件，如同仁堂“汞超标”、三鹿三聚氰胺事件中均暴露出这一问题。
（三）消费者对待食品、药品和普通产品的态度差异
除去问题的客观性质，公众的主观需求亦是监管制度设计的重要出发点。毕竟，监管并非纯粹技术性问题，它需要回应公众的价值判断。[27]就此而言，比较消费者对待食品、药品和其他产品问题的主观态度，也可以观察到两者之间的明显差异：
其一，食品、药品属于基本生存物资，[28]这导致公众对其安全水平的要求要高于其他产品：一方面，任何人都不可能离开食品、药品，因此，这一领域的风险在某种程度上是“强加”的，即个体无法通过选择其他替代产品而自我规避风险，其心理必然要求政府提供更多的担保；另一方面，它影响了消费者判断风险和做出正确选择的能力，毕竟饥饿状态下对食物的需求、疾病恐惧下对药物的需求都是本能的。[29]
其二，消费者对食品、药品安全问题更为敏感，一些个别事件容易引发整体市场信心的丧失。行为经济学的研究表明，消费者在面对风险时并不是非常理性的，它们容易受到一些能够回想起来的极端事件的启发，从而过高估计一些问题的风险。[30]由于食品、药品与个体健康联系紧密，消费者更容易被情绪左右。此时，对风险概率的理性估计将会被恐惧排挤，情绪替代理智在消费决策中扮演重要角色。此时，一旦爆发一起严重事件，不仅仅涉嫌企业的产品销售受到影响，整个市场的同类产品都可能受到市场抛弃。[31]
正因如此，食品、药品领域的问题更容易使公共舆论在情感推动下爆发巨大的能量，树立对食品、药品的信心因而成为重大的政治问题，政府需要通过远较于其他产品领域严格的方案来树立消费者对市场的信心。[32]
三、问题特性导致的法定监管任务差异
问题性质决定应对策略，食品、药品与其他产品领域问题特性的差异将可能引发不同的监管任务设计。这一点，可以从现行立法层面得到印证：
从立法体例来看，1993年制定、并于2000年修订的《产品质量法》曾试图为所有“经过加工、制作，用于销售的产品”[33]制定统一的产品责任规范和监管规范。[34]这种立法体例被学术界认为具有高度的“中国特色”：统一产品责任规范是流行的趋势，但是统一产品行政监管内容则非常罕见。在域外，产品监管规范是高度分散的，主要体现在对一些特殊产品，如食品、药品、特种设备等专门立法中。[35]实践证明，这种“统一”的努力并不成功。之后，国家对农产品、药品、食品等均采取独立制定各自适用的《农产品质量安全法》、《药品管理法》、《食品安全（卫生）法》的模式。
更重要的是，从立法内容来看，食品、药品领域的法律与其他产品领域法律赋予给相应监管部门的监管任务风格也具有明显的差异：
（一）两个领域法律要求的安全边际不同
要求某种产品绝对安全是不现实的，政府只能将相关风险控制在可接受的程度内。具体领域中何谓可接受的风险，标准并不是整齐划一的，它要因应不同领域风险的特点。其中，两个方面的因素构成重要的考量维度：客观上，这一领域产品发生问题的概率以及问题的严重程度；主观上，需要回应公众对于不同领域安全水平的差异化需求，毕竟，“可接受风险”需要反应其社会成员希望以何种方式生活以及国家可以如何限制个体行为等深层次的价值选择。[36]
从法律规定来看，立法者对食品、药品领域风险的可接受水平和其他产品领域相比存在明显不同：《产品质量法》对普通产品的安全要求是“不存在危及人身、财产安全的不合理的危险”；[37]而《食品安全法》则要求通过对食品制定强制性的安全标准确保“安全可靠”，两个用语的差别表明，法律对食品风险的容忍程度更低。《药品管理法》由于制定于计划经济时代，目前尚未做系统修订，对此并未规定。但是，从药品的特性来看，其安全边际应当高于食品。
这种安全边际的设定具有重要意义，它将决定国家权力对这一领域监管秩序的保护力度。以刑法保护为例，由于食品、药品领域要求较高的安全边际，它在此领域的保护力度就大于其他领域：在药品领域，行为人只要生产、销售假药就构成犯罪；同时，生产、销售不符合卫生标准的食品罪，只要具备足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患这一法定的客观危险状态，就能构成本罪。而在其他产品领域，生产劣质产品则要求销售金额达到一定程度或者造成严重后果，才构成犯罪。
这种安全边际设定的差异也可以从上述问题性质差异中得到解释：从客观方面：由于消费者对食品、药品这一领域的风险自我防护能力更加脆弱，同时，食品、药品瑕疵导致的损害往往会影响范围很广的群体。从主观方面：食品、药品属于基本生存物资，公众对其安全水平的主观要求高于其他产品。同时，公众对于食品、药品的问题更敏感，一些本身损害不大的事故也可能引发更多衍生性的事件，风险的扩散性更强。这些均形成要求提高食品、药品安全保障水平的主观需求。
（二）两个领域法律对行政手段的倚重程度不同
在我国，一般产品品质问题的法律规范主要依据《产品质量法》和《消费者权益保护法》，其中《消费者权益保护法》不仅用于调整消费产品品质，也适用于服务等其他领域的消费者权益维护。梳理这两部法律可以发现，两者均规定了大量经营者义务[38]和消费者权利[39]的条款，并通过民事赔偿机制来予以实施；[40]而《食品安全法》、《药品管理法》则主要是行政监管为主、有关民事赔偿内容较少。
这种差异有立法技术方面的原因，但另一方面亦说明，对普通的产品，立法者希望尽量通过私人向法院主张权利的私法机制提升其质量、安全水平，行政手段的介入应当保持一定程度的克制；而对于食品、药品，立法者则希望强化行政性监管。以《食品安全法》为例，其立法所涉及的食品安全风险监测和评估、对食品生产经营过程的规范、食品安全事故处置等行政手段都是一般产品领域监管部门所不具有的。
这种配置具有深刻的法理基础。行政监管与民事救济在控制产品性能方面各有优劣：民事救济通过消费者向法院主张生产者、经营者产品责任的方式，形成督促生产者、经营者改进产品品质的市场压力，能够有利于充分发挥个体的积极性，让每个人都成为自己利益的主张者，培育社会的自治，减少政府监管的负担。但是，包括举证要求在内的一系列制度导致这种方法将给主张权利的私人带来较高的成本，作为事后救济手段在预防问题方面也存在天然不足。
而行政监管体制建立专业的行政机构，制定相关领域的生产、销售规则，并通过监督、检查、制裁、执行，对相关经营活动进行持续、集中的控制，[41]能够使防范关口前移，避免只能事后补救的不足。然而，行政监管意味着大量的公共投入和高昂的执行成本，意味着某些监管措施可能不能适应市场变化而流于僵化，意味着权力可能引发寻租的空间。而且，对行政监管方案的过度依赖，可能形成对私法机制的挤出效应，从而对个人对自己决定负责的精神以及市场自由品质产生深远影响。因此，行政手段的采取亦需慎重，限于必要的范围之内。从上述食品、药品与其他产品问题差异来看，支持在该领域更多的运用行政手段：
由于一般产品主要的问题是质量，即消费者对产品外观、营养、使用性能等方面的主观偏好，消费者权利的基础是与经营者缔结的合同。虽然在现代社会，合同性的权利亦可以通过公法机制予以保护，但其基础的救济机制仍然是民事的。而在食品、药品领域，核心的问题是安全，由于不安全食品、药品造成的损害往往是不可逆的，作为事后救济手段的民事责任机制不可能提供完整的答案；同时，现代政府在宪法上负有对生命、健康等基本权利的保护义务，且食品、药品领域的安全具有系统性等特征，这些都促成国家建立某种高强度的事前保护手段。
（三）两个领域法律要求监管部门对经营活动的介入强度不同
行政监管必然带来公共投入和对经营自由的限制，因此，即使需要行政性的政府监管，具体的监管方案也需要精细化的设计：
首先，政府监管对于产业链的介入强度是可以选择的：它可以选择仅规制终端产品，也可以选择监管生产过程，更为强烈的是从原材料采购、生产、销售等进行全产业链规制。
其次，政府监管所凭借的主要手段也是可以选择的：根据干预措施从弱到强，可以将典型的政府监管措施进行排列：最弱的是信息披露，即要求经营者披露特定的信息，但并不对其行为进行强制，而是交由消费者选择；处于中间的是标准，即制定标准要求经营者必须遵守，一旦违反标准则构成违法，可能面临事后的法律责任；最强的是行政许可，即要求经营者从事相应活动之前必须获得政府相关部门的允许。
决定最佳的产品质量和安全的控制模式，需要结合具体领域问题的特点，对若干重要的变量进行分析。[42]如果低干预强度的监管措施能够实现法定的目标，应当避免采取高干预强度的监管措施。[43]从法律规定来看，食品、药品领域行政监管对企业经营活动的介入强度要明显高于其他产品领域：
首先，食品、药品领域实行的全程监管具有迥异于其他产品的领域的风格。《食品安全法》第3条规定：“食品安全工作实行全程控制”，并通过建立食品安全追溯体系、[44]深入监管生产过程[45]等予以实现。《药品管理法》也授权药品监督管理部门对包括原料和辅料要求、[46]生产工艺[47]等全产业链进行监管。相比之下，《产品质量法》、《消费者权益保护法》赋予行政监管的监管任务则要小得多，基本上限于对终端产品进行监管。
其次，一般产品监管规则的强制性不如《食品安全法》。以标准为例，《产品质量法》在多数情况下生产者和购买者可以约定产品应当达到的标准，[48]而食品、药品安全标准则是强制性的。[49]
这些差异亦可以从两者面临的不同问题特征中获得解释：一方面，食品、药品所要求的更高的安全边际本身就构成需要更强的干预的理由；另一方面，上述分析指出的食品、药品领域所存在的更深刻的市场机制缺陷也需要更强的政府干预来弥补：
首先，一般产品信息问题大多表现为经验产品，即消费者在购买前虽然不掌握该产品的充分信息，但在使用一段时间之后能够判断，因此，市场机制本身就可以发挥作用，政府可以更多地在事后帮助消费者维权即可。而食品、药品更多的具有信用品的特征，消费者消费之后也难以评价其品质，这导致需要更深的政府介入来解决市场失灵问题。
其次，一般产品的信息缺陷通常表现为信息不对称；而食品、药品在很多时候表现为信息赤字。针对信息不对称，政府采取一些弱强度的干预手段即可解决问题，例如，要求经营者充分地披露其产品信息、对引人误导的标识、宣传进行监管即可。但是，对于信息赤字，则要求政府强化介入，在重要环节增加检测、检验的能力，甚至对产业链进行全方位监管。
四、统一产品监管体制的隐忧
上述分析表明，政策层面将食品、药品问题逐步从一般产品领域剥离，将其不再仅仅视为市场秩序问题，而是对整体社会秩序具有更基础意义的公共安全问题，可以获得学理上的支撑：一方面，食品、药品问题需要“安全化”，从当下食品、药品领域发生的事件及其影响来看，这一问题无论从问题自身性质，还是从公共情绪的反应，都应当被定义成对公共领域的“存在性威胁”，即这种威胁的严重程度已经不能容许进一步的妥协处理，而必须优先于其他问题来果断考虑。[50]另一方面，食品、药品问题亦是具有高度“公共性”的问题：它不再是单纯的个体之间交易的问题，而是具有系统性的、外部性的影响。这种影响意味着在治理食品、药品问题时，虽然也需要最大程度使市场机制发挥作用，更需要付出更多的公共投入确保社会集体的安全底线不被突破。
监管体制的设计应当服务于法定监管任务的完成。因此，如果相关领域监管任务的特点大体相同，则统一监管机构有利于整合资源，提高效率；相反，如果相关领域监管任务风格迥异，则整合监管机构可能在机构内部形成监管文化冲突，反而降低监管效率，影响法定任务的履行。而上述分析表明，食品、药品领域的问题性质与其他消费产品性质具有较大的差异，从而导致法律对两个领域设定的政府监管任务有比较明显的差异，这将给整合后的机构带来非常大的监管文化冲突的挑战。毕竟，在一个行政机关内部，不同部门间难免相互学习、影响。正因如此，当年合并食品监管和药品监管，一个重要的意图便是希望“用管药品的方法管食品”，而当下统一市场秩序监管机构令人担忧之处便在于可能回到“用管普通产品的方法管食品”，从而影响法定监管任务的完成。
此种担心并非凭空想象，一个例证便是作者在调研中听到一些被合并进市场秩序监管局（委）的前食药系统工作人员对原工商系统工作人员的吐槽：“检查餐馆，主要就是查营业执照摆放得是否端正，有没有进货台账”、“检查药店就问问人家药品有没有过期，是不是正规渠道进货”。
实际上，我们曾经出现的一些重大监管政策失误，就源于对一般产品和食品、药品问题性质的混淆，用管一般产品的方法监管食品、药品。一个典型的例证便是产品免检制度适用于食品领域所引发的毒奶粉等问题：三鹿奶粉事件之前，国家质量监督检验检疫总局推进的产品免检制度有其法律和政策层面的依据。[51]但是，这一制度有效运行需要两个基本前提：市场质量声誉机制能够有效发挥作用和生产者能够获得其供应链的充分信息。这两个重要前提在食品领域很难成立，因此，当这一领域实行免检制度时便导致对三鹿奶粉的监管真空，酿成大祸。
与此同时，一个更加深远的隐忧还在于：在当下中国，对于普通产品，政府管制过苛，需要放松监管；而对于食品、药品则需要强化监管。将两个未来改革趋势相反的领域合并于一个机构监管，将非常可能导致相关监管政策制定陷入紊乱:
近年来，在一些欧美发达国家，普通产品领域出现了明显的放松监管趋势，特别就质量问题而言，在很多情况下，都是借助市场竞争形成的质量声誉来解决问题。政府干预一般局限于确保关于产品质量信息得到充分披露以确保消费者理性选择。[52]相反，长期以来，我国在这一领域投入了大量的行政资源，寄希望于通过政府干预提升产品品质。这一战略效果并不理想——质量的提升本质上需要由企业在诚实的竞争中，按消费者支付意愿，水到渠成地进步。
更为严重的是，这种投入挤占了用于确保安全的监管资源，甚至一些过度规制的措施本身就引发安全问题。一个典型的事例便是三聚氰胺事件：对牛奶，监管部门试图通过强制性标准提升牛奶的营养品质（强制规定生乳的蛋白质含量指标），促使牛奶从“淡奶”走向“浓奶”，而这一努力最终却演变为获得“毒奶”的结果。[53]
即使在涉及安全的领域，我国当下普通产品的监管也需要采取更为市场化的改革: 源于计划经济时代政府对企业指令型管理的传统思维，我国对这一领域采取的是自上而下制定强制型标准并推行的管理思路。监管部门制定了大量有关产品规格和性能的标准并予以执行，这些标准很难随着技术进步而动态调整，抑制了创新却对维护安全收效甚微。实际上，对于一般产品，消费者对安全的需求不如对食品、药品一样具有同质性；[54]而且，这些产品的安全一般不会造成系统性的影响而成为一个公共性的问题。在此背景下，完全可以借助更为市场化的认证体制、更具反应性的召回机制和优化产品责任民事诉讼机制来解决问题。
由此可见，对于一般产品，未来的改革趋势是弱化行政监管。相反，对于食品、药品，如前所述，无论是客观现实还是公众心理均要求政府强化监管，提供更为全面的保障。将两个监管改革趋势相反的领域集中于一个部门监管，如何防止未来监管思路的紊乱恐将面临非常巨大的挑战。
本文载《行政法学研究》2016年第3期
作者：赵鹏，中国政法大学法治政府研究院副教授
Visiting Scholar of Petrie-Flom at Harvard Law School
*本文是国家社科基金重大课题“国家治理体系现代化与法治政府”（项目编号14ZDA018）的阶段性成果。
[①]薛刚凌教授将这种行政组织横向分工过细归结为行政组织法的缺位。参见薛刚凌：《行政组织法发展缺位之检讨》，载《江苏社会科学》2008年第5期。
[②]详见下文的分析。
[③]See Antoni Brack, A Disadvantageous Dichotomy in Product Safety Law – Some Reflections on Sense and Nonsense of the Distinction Food–Nonfood in European Product Safety Law, 20European Business Law Review 173 (2009).
[④]参见《南方周末》系列报道，例如袁端端、孙然：《市场局横空出世，食药改革何去何从？》，载2014年8月29日《南方周末》。
[⑤]这种模式以南昌为代表。2014年11月，江西省委办公厅、省政府办公厅下发了《南昌市人民政府职能转变和机构改革方案》。其中规定，组建南昌市市场监督管理局，不再保留南昌市质量技术监督局、南昌市工商行政管理局。
[⑥]这种模式以天津为代表。2014年，天津市市场和质量监督管理委员会正式成立。改革整合了市工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局的机构和职责，以及市卫生局承担的食品安全有关职责，不再保留食药监局、工商局和质监局三个市级部门，实现“三合一”。
[⑦]这以深圳为典型。2014年，深圳的大部制改革在之前大市场监管体制经验的基础上，新组建深圳市市场和质量监督管理委员会，下设市市场监督管理局（市质量管理局、市知识产权局）、市食品药品监督管理局。
[⑧]李其谚：《大部制“开闸”》，载《财经》2013年第6期。
[⑨]参见修改前《产品质量法》第2条。
[⑩]参见《标准化法》第5条。
[11]《产品质量法》第2条规定：“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品”，而农产品被认为不满足加工、制作的要素。
[12]参见《农产品质量安全法》第3条。
[13]《国务院办公厅关于成立国务院产品质量和食品安全领导小组的通知》（国办发[2007]56号）。
[14]《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发[2010]6号）。
[15]参见袁端端、孙然：《市场局横空出世，食药改革何去何从？》，载2014年8月29日《南方周末》。
[16]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第（9）项中“建立公平开放透明的市场规则”中提到“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。
[17]具体梳理及其背后原理的分析可以参见马怀德、赵鹏：《食品药品问题“民生化”和“公共安全化”：意涵、动因与挑战》，载《中国行政管理》2015年第9期。
[18]See Stephen G. Breyer, Regulation and Its Reformhttp://books.google.com.hk/books/about/Reformhttp: Regulation_and_its_reform.html?hl=zh-CN&id=cZ2E1NNBso4C, Harvard University Press, 1982, pp15-35.
[19]有关经验产品和信用产品的分析可以参见Nelson P, Information and consumer behavior, 78 Journal of Political Economy 311.(1970); Caswell J. A and D. I. Padberg, Toward a more comprehensive theory of food labels, 74 American Journal of Agricultural Economics 460. (1992)。
[20]理论分析可以参见Peter Asch, Consumer Safety Regulation: Putting a Price on Life and Limb, Oxford University Press. 1988, pp88-102.在我国也不乏事例证实相关观点，例如，我们可以想象路边烧烤摊从原材料到卫生环境的所具有的大量问题隐患，以及消费者对其难以遏制的热爱。
[21]See W.K. Viscusi, Regulating Consumer Product Safety, American Enterprise Institute for Public Policy Research. 1984. ch.1.
[22]参见[英]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第29-55页。
[23]对于质量的定义有广义和狭义之分，广义的质量是包括安全在内的所有品质问题，狭义的质量则不包括安全品质，下文使用的质量概念如果没有特别交代，均为狭义的质量。
[24]Grossman S. J, The information role of warranties and private disclosure about product quality. 24 Journal of Law and Economics 461.（1981）.
[25]Shapiro C, Premiums for High Quality Products as Returns to Reputations,98 Quarterly Journal of Economics 659. (1983).
[26]JM Antle, Economic analysis of food safety, 1 Handbook of Agricultural Economics Volume 1083. (1999).
[27]在涉及风险规制的领域更是如此，有学者的研究表明，风险认知既有客观因素，又有主观建构因素的影响，在民主社会，对后者需要回应。戚建刚：《风险认知模式及其行政法制之意蕴》，载《法学研究》2009年第5期。
[28]正因如此，在我国加入的联合国《经济、社会与文化公约》中，对食物的权利被明确为基本人权，同时，另一项基本人权——健康权也包含了对药品的权利。See International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, art 11(1)。
[29]正因如此，时任国务院总理温家宝曾指出食品药品安全“是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是需要常抓不懈、不可有丝毫放松的重大民生问题”。参见温家宝：《关于深入贯彻落实科学发展观的若干重大问题》，载《求是》2008年第21期。
[30]JD Hanson and DA Kysar, Taking behaviouralism seriously: the problem of market manipulation 74 New York University Law Review 630. (1999).
[31]DA Hennessy, J Roosen and HH Jensen, Systemic failure in the provision of safe food, 28 Food Policy 77.(2003).对此，可以印证这一理论的典型事例便是我国三聚氰胺事件后，国内消费者对整体国产乳制品均丧失信心，之后任何传闻均被过度放大，从而重创我国乳制品加工业和奶牛养殖业，至今尚未完全恢复。
[32]例如，习近平曾指出：“我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，还长期做不好的话，有人就会提出够不够格的问题”。《习近平在中央农村工作会议上的讲话》，新华网，http://news.xinhuanet.com
/food/2014-09/29/c_127048252.htm.（最后访问时间：2016年3月14日）。
[33]参见修改前《产品质量法》第2条。
[34]《产品质量法》综合了性质截然不同、执行方式迥异的两方面内容：一方面是产品责任法的内容，即以产品瑕疵和产品缺陷为基础建立起来的融合了合同法和侵权法的内容，这部分内容属于民商事法律范畴；另一方面则是授权行政机关对产品质量监管的内容，该部分属于行政法的内容。对这种立法体例的评析可以参见汪张林：《我国产品质量法评析》，载《现代法学》2000年第3期。
[35]徐孟洲、谢增毅：《一部颇具经济法理念的产品质量法——兼评我国<产品质量法>的修改》，载《法学家》2001年第5期。
[36]See M. Douglas and A. Wildasky, Risk and Culture, University of California Press. (1982).
[37]参见《产品质量法》第26条第2款第1项。
[38]《产品质量法》第三章、《消费者权益保护法》第三章。
[39]《消费者权益保护法》第二章。
[40]《产品质量法》第四章、《消费者权益保护法》第六章和第七章。
[41][英]卡洛尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》（下卷），杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第557页。
[42]有关研究，可以参见R. Hirshhorn, Regulating Quality Product Markets, in Dewees(ed), The Regulation of Quality, Butterworths. 1983。
[43][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第239页。
[44]《食品安全法》第42条。
[45]参见《食品安全法》第二章第一节、第二节。
[46]参见《药品管理法》第11条。
[47]参见《药品管理法》第10条。
[48]参见《产品质量法》第26条。
[49]《食品安全法》第25条，《药品管理法》第10条。
[50][英]巴里·布赞等：《新安全论》，朱宁译，浙江人民出版社2003年版，第36页。
[51]参见沈岿：《食品免检制之反思——以风险治理为视角》，载《法商研究》2009年第3期。
[52]有学者将产品领域的法制分为责任法、安全法和信息法，其中，对于不关涉安全的质量问题，更多通过信息法，即要求经营者充分披露产品信息的法律来解决。参见[美]萨钦·潘迪亚：《美国产品责任、安全与信息法概要》，刘璐译，载《宏观质量研究》2015年第1期。
[53]赵鹏：《食品安全标准：从双重目标回归安全保障——以生乳新国标为例的分析》，载《北京行政学院学报》2012年第6期。
[54]以汽车为例，不同消费者对其安全性能需求具有很大的差异。
